市委党校课题组调研报告

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[摘要]权力会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，缺乏必要监督的权力，就有可能被滥用。完善机关权力运行监督机制是社会主义市场经济快速发展的必然要求，是保证党政干部队伍廉洁奉公的迫切需要，更是建立健全惩治和预防腐败体系的内在要求。针对当前机关权力运行监督存在的局限，必须从合理配置权力，科学制定权力运行程序；防止暗箱操作提高权力运行透明度；理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用等方面来建立和完善机关权力运行监督机制。

[关键词]机关、权力运行、监督

权力会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，缺乏必要监督的权力，就有可能被滥用。随着市场经济的日益发展，越来越要求政府的公正、高效，要求政府在行使职能过程中的公平、公正、公开。因此，加强对机关权力运行的监督，建立完善的监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，就成为急需解决的重大问题。这不仅是我们党长期执政的清醒认识，更是我们党从完成经济社会发展的重大任务、巩固执政地位出发作出的重大战略决策。

一、完善机关权力运行监督机制的必要性

1、是社会主义市场经济快速发展的必然要求。

我国的经济体制改革历经26年，到目前基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。当前我们的改革已进入了新的攻坚阶段。这一时期，改革的总体要求和目标是，按照科学发展观的要求，坚持市场取向的改革方向，更大程度、更大范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用，力争到2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制，2020年建成完善的社会主义市场经济体制。

经济的高速发展，迫切要求政府改革管理体制，提高管理职能，为市场机制有效发挥作用创造良好条件。这其中，各党政机关、职能部门能否有效“监管到位”，及时制止越轨行为，引导整个社会依法经营，正是这关键中的关键。因此，保障机关权力运行的合法性，完善机关权力运行的约束机制，强化机关权力运行的监督，避免可能发生的权力滥用就成为急需解决的重要问题之一。

2、是保证党政干部队伍廉洁奉公的迫切要求。

20*年2月，在中纪委二次全会上提出：“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败的斗争的形势仍然严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的。”1由此“三个仍然”和近年来腐败高发的势头，我们不难发现：腐败之所以产生，不仅仅是简单地用“个人道德伦丧”就可以概括的，而在很大程度上是由于现存的制度有漏洞。“已属于制度性缺陷腐败，即现行政治体制和经济体制的严重缺陷和各类管理制度的种种漏洞不断制造和滋生各种腐败，并使腐败日益盛行。”2我们不能将制度缺陷所造成的恶果由一个人来承担，因为腐败不只是一个人的事，更多的是由于经济转型制度不健全造成的。因此，无论是从保证政府职能的高效运作，还是从爱护广大党员干部出发，都必须加强制度建设，完善机关权力运行的监督机制。

3、是建立健全惩治和预防腐败体系的内在要求。

惩治腐败是1989年邓小平对我们党的第三代领导集体的“政治交代”3，也是我们党长期以来着力解决的重大问题。随着对党的执政地位以及反腐败问题认识的深化，从十六大开始，我们党逐步形成了从源头上预防和解决腐败问题，构成防止和惩治腐败的合力的思想理念，明确了坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。2005年1月《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防预防腐败体系实施纲要》的颁发就明确提出，要建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。

在这一体系中，教育、制度、监督三者互为联系，紧密依存，缺一不可。教育是基础，制度是保证，监督是关键。监督是对权力使用、责任履行、工作成果及遵守法律制度规范的情况进行检查和督促。监督作为一种广范围的考察与督促，是制度得以执行、责任得以履行、各种机体得以有效维持与运行的关键所在。因此，要建立健全预防和惩治腐败体系就必然要求建立一个完善的监督制约机制。

二、当前机关权力运行监督存在的局限性

1、机关权力运行的制度规定存在缺陷，可操作性不强。

首先，权力配置的不合理造成监督不力或者无法监督。党政机关的每个部门、每个单位都有与之相应的职责和权力，这些职责和权力的履行直接关系到党和政府在百姓心目中的地位和威信，关系到一个部门，一个地方的发展。然而，正是这些关系国计民生的职责和权力却往往缺乏必要的、有效的监督。其中一个很重要的原因就是权力配置的不合理。

由于决策权、执行权、监督权不合理的配置，导致出现机关权力运行监督的软肋。一直以来我们部分党政机关，特别是执法部门机关都设有纪检监察机构，如纪检组和监察室，担负着本部门、本单位的监督重任，从监督者的知情能力来看，这种设置是合理的。然而这些纪检组和监察室大都隶属于本部门、本单位，人权、财权均掌握在部门领导手中。试想在这种情形下，他们对本单位、本部门的监督还能保证做到强有力吗？不用说对“一把手”的监督，就是对一般执法人员的监督也只能顺从于本单位领导意图。而在很多情况下，领导出于自身的职责程度和政绩考虑，对于本单位、本部门出现的问题往往是大事化小、小事化了，尽可能地“内部处理”。这在一些条管部门中问题显得尤为突出。监督不是行为人的道德内约，而是外在的强制，因此，它客观上要求监督主体与客体不能共存于一个组织单元之中，而要有超然的独立地位。

其次，一些法律、法规的模糊规定导致难以监督。现行法律、法规，规章，条例中有关自由裁量的范围，幅度弹性过大，使公务员在行使自由裁量权的过程中，容易受到判断标准、感情取向、甚至是权钱交易等外在因素影响，造成执法中的滥用职权和显失公正。如《税收征管法》第六十条规定：“纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款。”4但并未明确，何谓情节轻，何谓情节重，更未明确什么情况下应当取上下限的哪个值，同时也并未规定执法者应就其处罚向当事人做出合理的解释说明，这就使执法者即使是滥用职权也可以规避惩罚。

行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是机关权力运行直接关系到百姓的部分。一方面，自由裁量权大大提高了行政效率，是执法者必需的权限；另一方面，自由裁量权的灵活性又造成它极易被滥用，甚至其滥用的权力可堂而皇之地处于监督之外，处于惩罚之外，至此，自由裁量权的过大导致了监督的空白点和难点。

2、机关权力运行监督法制化程度低，缺乏公信力。

民主是腐败的天敌，对权力进行民主监督，是马克思主义的一贯主张。长期以来我们建立起的民主监督体系不可谓不完备，但在实践过程中，这些监督却难以发挥其应有的重要作用，究其原因，一个关键问题就是我们的民主监督缺乏相应法律制度的保障。早在1978年邓小平就提出，“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，……做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”5。20多年来，我们确实在许多领域制定完善了相关的法律规定，但是，在关于权力监督的问题上，我国至今为止没有一部专门的、较为完备的监督法。

此外，权力运行过程亦缺乏有效的程序制约和保障。目前行政审批程序、办事程序存在不规范、不健全的问题，而有关法律法规相对滞后，大多属于内部规章，对执行者缺乏强有力的约束。在执法部门中，无证执法，不向当事人出示执法证件已是普遍现象。正是由于机关权力的行使缺乏相应的程序性的法律规定，致使在很大程度上对机关权力运行的监督无法可依，无章可循，无法落实。并进而使得监督缺乏公信力。

3、现有的监督机制在实践中遭遇难题，缺乏权威性。

建国以来，我们逐步建立起由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和派监督等所构成的民主监督体系。从理论上来看这一体系是完备的，但在现行体制下，在现有的监督机制下，这些形式的监督，其作用的发挥往往是非常有限的。

长期以来我们的党政监督存在着体制性的障碍，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。不仅是纪检监察机关实行双重领导，既要接受上级纪检监察机关的领导，又要接受同级党委政府的领导。同时在现行体制下，我们的司法监督、人大监督在实际监督过程中也同样受到地方党委和政府的掣肘，而我们的舆论监督更是缺乏相应的法律支撑。作为舆论监督的重点对象——各级掌管重权的党政领导干部，恰恰是新闻媒体的领导，因此，一些新闻媒体专打“落水狗”也就不足为怪。在此情形下，监督机构的权威缺失已经成为必然。

三、完善机关权力运行监督机制的几点思考

1、合理配置权力，科学制定权力运行程序。

西方的分权制度是资本主义国家实现权力监督制约的根本方式。虽然我们不必、也不宜照搬西方的分权制，但我们可以从中借鉴其理性的一面，对机关权力如决策权、执行权和监督权进行适度的分解。调整部门职能分工，合理划分职责权限，对一些掌管人、财、物等容易产生权力滥用的重要岗位，强化业务分工和制约，实行定期轮岗。增强各部门之间、人员之间相互对岗位职责，权力运行的知情能力，形成部门之间、人员之间相互监督制约的机制，构建起内在的，相互制约的监管体系。

长期以来，我们关注的只是机关权力运行结果的公正性，只注重对权力运行结果的监督，而忽略了权力运行过程的合法性，忽视对权力运行过程的监督。实际上，在实践中，程序的合法性是相当重要的，它甚至直接导致权力运行结果的是否公正。加强对权力的监督，从治标到治本，从事后监督到事前监督的转变，更要求我们必须加大对权力的运行过程，程序合法性的监督力度，切实保障权力的正确行使。因此，必须尽快建立并不断完善机关权力运行规范，明确职责范围、办事程序，形成环环相扣、权责明确的工作机制，使掌握权力的机关工作人员只能在法律限定的范围、程序、程度上行使职权。

2、防止暗箱操作，提高权力运行透明度。

监督者对被监督者行为的知情权力和能力是直接关系监督成效的关键所在。而被监督者公开其行为信息则是监督者提高知情能力的重要途径。“阳光是最好的防腐剂”，权力运行过程及结果的公开，既是权力监督制约的前提，也是健全权力监督制约机制的关键。

1988年以来，我们党为加强党风廉政建设，在一些单位试行公开办事制度、办事结果，依靠群众进行监督即“两公开一监督”制度。这一制度对提高权力运行透明度，加强人民群众和社会对权力的监督制约、预防和减少权力的滥用，发挥了一定作用。但事实证明，这一制度在实践中还存在不少问题，有待从以下三个方面进一步加强：

第一、建立全局观念，全面实行“公开”制度。这个“全面”，一是指实行“公开制度”的部门、单位的全面性；二是指“公开制度”所涉及内容的全面性。依照国家法律、法规和有关政策规定，对运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，商业秘密及个人隐私都要向社会公开。

第二、尽快出台具体的、操作性强的制度规定，避免“公开”浮于表面，流于形式。一些党政机关之所以在党务、政务公开的实际操作中，想公开就公开，不想公开就不公开；想公开什么就公开什么，不想公开就秘而不宣，关键就在于缺少相关的制度规定，或已有的制度规定言辞模糊、可操作性不强。因此，应尽快出台相关的法律规定，就党政机关必须公开的内容、形式作出明确的、具体的说明。目前，被列入国务院立法规划之中的《政府信息公开条例》草案已起草完成，同时，一部以《政务信息公开法》为名称的法律，也已被纳入十届全国人大常委会五年立法规划之中。

第三、通过严格相关的惩处措施，强化“公开”的执行和落实。制度制定出来以后，还有赖于人的遵守，否则制度只能是写在纸上，挂在墙上的一纸空文。长期以来，各机关部门也出台了不少条例和规章制度，但其效果却不尽如人意，究其原因，各机关部门往往只重视条例规章的出台，而忽视了对违规者事后的惩处。因此，对于出台的制度规定，还须多问几个怎么办，既不按规定执行怎么办，违规后没有处罚怎么办？这就要求必须严格惩处措施，只有严格查处才能保证制度的落实。“非典”效应就是一个很好的启示，非常情况促使公众更关注他们的知情权，促使党和国家加大对重大疫情、灾情隐瞒不报或虚报的处罚力度，更促使了各级党政机关对重大疫情、灾情的预报及处理情况的公开。

种种情况表明，只有在实践中不断完善权力运行公开制度，才能有效提高权力运行透明度，防止暗箱操作，才能使机关权力运行全程接受人民群众和社会的广泛监督，有效防止权力的滥用。

3、理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用。

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的，究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上无法对监督者进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对等程度越高，监督越有效；程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关——纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性。其次，必须大力推进司法体制改革，保证司法机关——社会公正的最后一道屏障真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保各级机关权力的正确行使。