人事局作风建设工作调研报告

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在现代民主国家，任何执政党要巩固执政地位，实现政党目标，都必须把合法性作为政治运作的基础。苏东政变、墨西哥革命制度党的失败、中国台湾国民党在首次普选中失去政权，究其根本原因都在于合法性的丧失。同样，西方政党的更替也反映于合法性的强弱状况。在我国形成利益多样化格局以后，党执政的合法性基础作为探索执政规律、提高执政能力的核心要素，应当引起我们的高度关注。

一、增强合法性理念：执政党必须关注的政治目标

1、强大的合法性基础能增强执政党对民众的政治动员力。强大的政治动员力是执政党把民众聚集在自己周围的重要条件。看一个执政党是否有战斗力，关键是看其有多大的政治动员力。而一个执政党要获得强大的政治动员力，首先要求广大民众对自身的政治信仰和价值观产生认同。当一个政党的政治信仰和价值观成为民众的信仰和价值观时，民众就成为实现执政党目标的强大物质力量。相反，执政党的执政目标就难以在社会上推行。新加坡人民行动党之所以能在50年的多党竞争中立于不败之地，重要原因是该党把自身的核心价值理念转化为民众的思想。如他强调“亲善关怀、互敬互重、孝顺尊长、忠诚承诺、和谐沟通”的家庭价值观，就受到了民众的广泛认同。我们党现在倡导的“以人为本”、“科学发展观”和“构建和谐社会”等等，在广大人民中就引起了强烈的共鸣。民众对执政党的政治信仰和价值观产生了认同，就与执政党有相同的认知和政治情感，无疑会增强执政党的政治动员力。

2、强大的合法性基础能使民众包容或者原谅执政党的过失。在现代政党政治中，没有哪个国家的政党不犯错误，关键是民众对执政党所犯错误采取的态度。如果一个执政党一犯错误，民众就借机反对，就说明该党的合法性基础极其薄弱。相反，如果一个政党犯了错误甚至是严重的错误，民众仍然对它包容和原谅，就说明该党的合法性基础十分强大。中国共产党就是一个合法性基础十分强大的政党。在“”十年中，我们党犯了严重的错误，但人民始终支持共产党，这就是源于我们党长期的合法性积累。“没有共产党，就没有新中国”，是沉淀于中国人民心中的深厚心理基础。美国前总统克林顿因为“性丑闻”并引发政治危机，但因其经济上的成就获得了美国民众的认同，因而躲过了“总统弹劾”。与此相反，苏共在“8·19事变”之后立即垮台，主要是因为其合法性基础十分薄弱，民众对它长期所犯的错误已经没有包容性。从这个意义上说，具有强大合法性的执政党不会因为一些失误而垮台。民众对犯错误党的包容，给执政党改正错误、继续前进提供了新的空间和回旋的余地。因此，一个执政党要巩固自己的执政地位，必须在日常政治生活中注意合法性积累，不断追加合法性资源。任何执政党的失败，都是在合法性资源消耗贻尽之后发生的。

3、强大的合法性基础有助于推进政党事业的顺利发展。推进一个政党的事业可以有两种力量，即以暴力为后盾的强制性力量和依靠社会认同而产生的自觉服从的力量。强制性力量虽然也能推进党的事业，但所付出的社会成本太高。以暴力为后盾的强制性服从是逼迫的，而处于被迫状态的人们始终会寻找机会摆脱这种状态。事实上，暴力掩盖下的稳定是整个社会用沉默的方式进行反抗。民众在被迫状态下，执政党实践政党目标的摩擦力会逐渐增强，因而所支出的成本也会越来越高。为了使民众服从执政党的意志，执政党需要花费过多的精力广泛动员，需要很多的人力进行管理和监督，需要更多的财力实施政策方案。苏共的经济成就在很大程度上是运用外在的强制力量，伤害了不少民众的身心，也为日后民众的背叛埋下了隐患。强大的合法性基础保证了民众对执政党的支持，能有效降低执政成本。实践证明，一个政党的合法性越强，实施执政的政策越顺利，实施政策的阻力越少，反之相反。政党在失去合法性基础的时候，即便是一个有利于民众利益的政策，也可能得不到民众的支持。

二、构建合法性基础：执政党巩固执政地位的唯一途径

1、实现价值认同，增强合法性的思想基础。政党的合法性危机首先来源于价值观念的危机。民众对执政党倡导的价值观念予以认同，意味着执政党赢得了合法性的思想基础。因为民众对现成制度的认识，对政党纲领的理解，都是从执政党提供的价值理念中获得的。一个执政党要维护自己的统治，必然要对民众灌输自己的价值观。当执政党的价值观念被民众抛弃的时候，合法性危机也就产生了。苏共合法性的丧失，就是从思想信仰危机开始的。无产阶级政党追求人民的幸福、自由和平等，其思想价值观就是马克思主义。但苏共在长期的执政过程中背离了这一思想。一方面，苏共长期把马克思主义僵化，歪曲了马克思主义；另一方面，苏共在改革中又完全抛弃了马克思主义。这就使原苏联人民对苏共的思想价值体系产生了动摇和怀疑，直接导致了合法性危机。在人类政治统治的历史上，一个政权虽然有宪法赋予的合法性，但当这个政权离开人们普遍认同的思想价值的时候，人民就有权力推翻它。无论是法国的资产阶级革命，还是俄罗斯的社会主义革命，概莫如此。

马克思主义执政党要保持合法性，必须在思想理论上与时俱进。社会主流价值观是民众对政治主体认同的基础。但社会的主流价值观不是一成不变的。社会主流价值观的变化，必然引起合法性所依赖的价值基础的变化。我们党要维护执政地位，应当根据人们观念的变化进行创新，努力把人们的认同建立在新的、反映出时代进步要求的基础上。时代变化了，执政党能为民众提供反映时展要求的思想价值信仰，执政党才能得到人民的认同，一系列执政政策才能为人民所拥护。

2、实现制度认同，构建合法性的规则基础。民众对现成社会制度的认同，保证了政治主体执政的长期性和稳定性。如果一个社会制度不为该国的民众所认同，而政党又在这一社会制度中运作，那么，政党本身就缺乏合法性基础。先进的政党总是和先进的制度相联系的。一个政党守着落后的制度并设法去维护它，那么，这个政党和陈旧的制度必将被民众一起抛弃。合理的制度是民主、自由、公正、平等并有效率，能推进社会的全面进步。我们党要长期执政，必须把改革当作动力，不断完善社会主义制度。当社会主义制度超越了资本主义制度的时候，就自然强化了我们党的合法性基础。制度认同还是民众对执政主体获取权力和运用权力合乎规则的认同。现代政治体制与传统政治体制的最大区别是权力的来源不同。在封建社会，君权为神授。神授的君权是可以世袭的，而世袭的权力具有合法性。从封建社会转向现代民主社会的过渡时期，政治主体的合法性主要依赖于领袖个人的魅力。而现代民主社会，政治主体的合法性则主要是遵循宪法规定的规则。政治主体违反宪法或法律，执政党常常违法获取或运作权力的制度和规则，即意味着它的政治合法性的丧失。这是我们党应当特别注意的一个经验和教训。

3、实现权威认同，强化合法性的政绩基础。一个政党通过宪法规定的制度获得了权力，具有了政治合法性的根本基础。但是，获得权力认同的执政党并不一定都有很强的合法性。只有当权力与权威结合起来，才能得到人民的广泛认同。权威，是民众对执政党运用权力获得政绩的认同。在传统国家向现代国家转变的过程中，由于宪法制度还不完善，所以政绩对执政党的合法性基础更有意义。

事实上，无论是发达的民主国家，还是社会转型中的国家，权力主体的合法性基础都需要显著的政绩来支撑。西班牙于1974年结束佛朗哥独裁政权统治率先进入新兴民主化国家的行列，而后西班牙的政权在执政期间取得了令民众心服的政绩。1989年，西班牙的人均国民生产总值为6010美元，名列当时新兴民主化国家之首。在经济增长的过程中，基本不存在社会经济的严重不平等，民众政治水平也有显著提高。这些政绩，有力提高了西班牙民主政权的合法性水平，从而巩固了新兴的民主政治制度。另一些新兴民主国家虽然建立了宪法制度，政治主体遵循了法律的规则，但由于没有建立有效的政绩，从而大大降低了合法性水平。1979年，尼日利亚结束了军人统治走上了民主化道路。但是，由于新兴民主政权没有令民众满意的政绩，因而尼日利亚的民主政权在1984年的一场军事政变中被推翻。

显著的政绩为合法的权利赋予权威，而权威才能令民众服从。马克思主义执政党获得国家政权后，必须致力于发展经济，尽快提高民众的物质文化水平。事实证明，我们党仅仅想依靠历史上的政绩资源来保持合法性是行不通的。我们党在20世纪末进行了一场改革，取得了世界瞩目的成就。虽然改革中出现了许多社会问题，但巨大的成就使我们党强化了合法性基础。在新的历史时期，我们党必须树立科学的发展观，积极推进社会主义现代化建设，用新的政绩获得更大的权威巩固合法性。

4、实现利益认同，巩固合法性的社会基础。利益是民众选择政治态度的最终根源。当一个社会普遍获利的时候，执政党的合法性水平就比较高。西方国家在第二次世界大战以后出现了稳定，是因为建立了一个以中产阶级为主体的社会。这一社会中，极富者和贫困者都是少数，即使贫困者也有可靠的社会保障。民众对利益的基本认同，为社会长期保持稳定奠定了基础。相反，当广大民众获利甚少时，执政党的合法性水平就会降低。墨西哥革命制度党在改革的过程中，社会出现了严重的两极分化，产生了一大批穷人和极少数的富人，民众对现成的分配制度的厌恶，直接导致了政权的更替。

根据一些国家进行现代化建设的经验和教训，执政党要使民众产生利益认同，至少要注意两个问题：一是关注民众的普遍利益。在社会利益分化的历史进程中，如果往下的利益流动大于往上的利益流动，即整个社会是“失大于得”，社会就易出现不稳定。二是关注利益的合理性分配。社会阶层的流动不应以损失多数人的利益为代价。现代化进程中的国家由于社会财富易向某些社会群体集中，导致两极分化，从而为社会不稳定埋下隐患。社会不平等除了经济因素外，还有其他相关因素。如处在现代化转型期的国家，一些掌权者获得了各种资源的支配权，在制定政策的过程中总是优先满足自身的利益，有的干脆利用权力瓜分商业利润，很容易失去合法性。社会不平等是导致社会政治不稳定的重要因素。近年来，我国由于社会分配差距的拉大，已经出现社会的不稳定的苗头。改革的实践警戒我们，要实现长期的社会稳定，必须控制社会分配的差距，使社会各阶层的利益在合理的范围内活动，构建和谐社会。

三、追加合法性资源：全面贯彻“三个代表”重要思想

1、把“三个代表”重要思想转化为人民的主流意识。这是从思想认同上构建党的合法性基础。时代在变化，执政党所推崇的思想理论也应当变化。一个执政党如果固守过时的理论，必然引起思想认同上的合法性危机。20世纪90年代以来，世界发生了巨大的变化。与之相适应，我国的政治和经济也发生了巨大变化。时展呼唤新的理论，“三个代表”重要思想是反映时代变化而应运而生的理论。“三个代表”重要思想对我国现实的巨大变化作出了科学的解释，进而产生对党的高度认同。我国改革开放20多年，社会发生了巨大变迁。改革开放的20多年，全党聚精会神，一心一意搞建设，排除“左”和“右”的干扰，不囿于姓“资”姓“社”的争论，推进了建设事业的蓬勃发展。但也有一些人对改革的举措存在一些模糊认识。如认为“非公有经济的蓬勃发展，动摇了社会主义的经济基础”、“私营企业主入党是影响了党的性质”等等。人民群众对执政党的认同主要是通过意识形态对现实的科学解答而获得的。“三个代表”重要思想是对改革开放过程中思想困惑的总解答。把“三个代表”重要思想转化为全国人民的政治意识、主流意识，人民群众才能对现实心悦诚服地接受，才能认同我们党，并同我们党同心同德推进中国特色社会主义事业。

2、用“三个代表”重要思想推进政治体制的改革和创新。这是从制度认同上构建党的合法性基础。我们党把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想，说明党在理论上接受了现实，同时也要求党把社会的巨大变迁向上层建筑落实。政治体制是上层建筑的核心部分。我国的政治体制体现“三个代表”重要思想，就能有效地推动社会的进步，增强党的合法性基础。

用“三个代表”重要思想推进政治体制改革，就是实现民主化和法制化。在21世纪，党推进政治体制的民主化和法制化是增强合法性的极其重要的环节。我们党发展了市场经济，社会必然出现利益多元化，而利益多元化又必然使社会出现诸多利益需求和利益表达。这样，民主政治的基础就产生了。民主，不是各种意见的混乱表达。为了保障各个阶层的利益，民主需要大家共同接受的规则，这就是法治。民主与法治是相互共生的东西，二者密不可分。我们建设社会主义的政治文明，就是致力于建设社会主义的民主和法治。今后一段历史时期，政治体制改革是我们党面临的一项紧迫任务。如果我们党建立了市场经济体制以后拒绝进行政治体制改革，就会逐渐丧失合法性基础。在利益格局多元化的条件下，我们党必须提高驾驭民主政治和依法执政的能力，善于运用民主的机制实现政治目标，才能保持合法性。一方面要以“三个代表”重要思想的要求进行政治体制改革，发展社会主义民主政治；另一方面又要善于在社会主义民主政治的环境中执政。努力使实现两者的统一，以巩固党的合法性基础。

3、以“三个代表”重要思想实践人民的根本利益。这是从利益认同上构建党的合法性基础。人民对党的认同，最根本的是利益认同。首先要代表好人民利益。我们是执政党，一切执政行为要代表人民的意志。这既体现了党的宗旨也是赢得合法性的基础。党代表人民的利益，最重要的是通过健全的制度来集中人民的利益。代表人民利益，必须了解民意和集中民智。在社会主义民主政治条件下，党的各项政策只有集中了人民的意志，才算真正代表了人民。其次，要实现好人民的利益。其实质是满足多数人的愿望和要求。了解人民的愿望，满足人民的愿望，党的合法性才能不断增强。在社会全面进步的条件下，人民的愿望和要求至少包含着政治、经济和文化三方面的要素。经济长期不发展，人民生活水平长期得不到提高，人民群众对执政党就会失去信任。但是，如果一个政党仅仅想通过发展经济来赢得执政地位，那就会犯政治上的幼稚病。因为一个社会满足了人的物质利益之后，精神需求和政治参与就会成为生活的需要。第三，要协调好人民利益。政党在获取国家政权之后，总是把利益整合作为必须履行的职责之一。我们党的宗旨是为多数人谋利益。在利益格局多样化的历史条件下，党为多数人谋利益的最重要途径就是整合社会的利益，并以此创造各阶层和谐共处的局面。