人口计生委作风建设调研报告

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从20*年开始,按照党中央、国务院的决定和部署，由国家人口计生委和财政部共同组织实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度（以下简称“奖扶制度”）试点。对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助，是国家为加强和改进农村人口和计划生育工作的一项重大改革和制度创新，体现了党和政府对农村响应党的计划生育政策家庭的关爱，是帮助农村部分实行计划生育的老年夫妻缓解生活和养老方面面临的实际困难的德政、善政举措，深得民心拥护。它在探索建立农村社会保障机制，消除贫困，促进农村和谐发展方面有广泛而深远的意义。

如何把一项为民办实事的善事做好，把国家的钱一分不少地及时分发到广大被奖扶农民手中并不是件容易的事。随着《国务院办公厅转发人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》和一系列管理制度的相继出台，各地在实施中不断总结经验，配套实施细则，完善管理规范。全国50万人口计生部门的同志（除部分卫技人员外）都参与了奖扶制度运行中各相关环节的工作，尤其是市、县、乡、村基层工作人员。奖扶制度的实施过程涉员众多，地域分散，个体素质参差不齐。但是，正如中纪委驻国家人口计生委纪检组长勾清明同志在今年部分省人口和计划生育纠风工作座谈会的讲话中提到的那样：“特别是“四权分离”机制的建立，保证了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的顺利实施，确保了21亿奖扶金及时发放到近185万群众手中，至今未发现一起侵占挪用、与民争利的既遂案件。这项制度的实施深得民心，感动得不少受惠群众又发自内心地喊出了“共产党万岁！”

总结奖励扶助制度经验，不仅应总结奖励扶助制度的实施使党的惠民政策取得的民心效益和对推动农村计划生育工作产生的积极影响，也应该认真总结奖励扶助制度在制度预防腐败方面的成功之道。总结三年来奖扶制度顺利实施的成功经验，充分证明了邓小平同志说的：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事”的道理。所以，我们要认真总结这个好制度对全国人口计生系统党风廉政建设工作，对建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设的推动作用；成功预防腐败对本系统广大党员干部以及基层执行公务人员的爱护和保护作用；提高群众对政府计生工作的满意度，树立新时期人口计生工作新形象等方面的综合效益。

一、奖扶制度运行机制的防腐特征、功能及实施的成效。

（一）坚持立党为公，执政为民，坚决防范部门个人权利的掺和。

1、“按需分配”杜绝了“跑部进钱”现象发生的可能性。

农村部分计划生育家庭奖励扶助专项资金，按照“中央财政重点保证、地方财政适度配套”的资金分担原则，中央只确定对各地区的资金负担比例，但向下拨付的奖励扶助资金数量是由基层对应奖励人数确认后按（600元/每年每人）标准所需资金量决定的，上级部门只能“按需分配”。制度在设计时就杜绝了部门在拨付资金数量方面的自由裁量权，从而预防各级向上级部门申请资金数量时易产生的以权谋私、“跑部进钱”等问题发生的可能性，最大限度地节约行政运行成本，并保证制度在绝大多数地区长期稳定的实施。

2、“四权分离”的运行机制杜绝了制度执行中的随意性和“暗箱操作”的可能性。

“四权分离”的运行机制是奖励扶助制度最具有鲜明预防腐败特征的设计。资格确认、资金管理、资金发放、社会监督的“四权”分别由各相关部门和监督主体各履其责，相互衔接，相互制衡。资格确认需“三榜公示”、资金专帐管理封闭运行、金融机构到人等一整套的规范程序，形成对奖扶资金发放全过程监督的运行机制，保证了国家的每一分钱都发到应奖扶农民的手中，彻底杜绝了各级、各相关部门以及个人截留、挪用、贪污、虚报冒领的可能性。从人的心理学角度分析，一个人虽然想做某件事，但根本没机会也就断了念想。一项制度在运行的每个细节都设计得科学、严谨、规范性强、操作性强，让人无机可乘，就达到了预防腐败目的。

3、资格确认标准明确，方便群众监督，有效防范资格确认过程中乱作为和不作为行为的发生。

奖扶制度规定奖励扶助对象的确认必须符合四个条件：一是现存一个子女或现存两个女孩或子女死亡现无子女的；二是农村的；三是年满60周岁。四是没有违反计划生育法律法规和政策规定生育。由于标准明确易界定，目标人群易鉴别，基层实施易操作，不存在模糊概念和理解口径不统一问题。制度同时还规定了省级以下任何单位和个人不得随意放宽或缩紧政策。所以基层人口计生部门工作人员在行使资格确认权力时因无自由裁量条件，利用资格确认权搞权钱交易、滥用权力谋取私利的可能性受到了制约。对广大农民群众来说，确认标准简单易懂，街坊邻居了解知情，为群众监督创造了良好的条件基础。实践证明，在“三榜公示”奖扶对象名单时，群众就有参与监督的积极性，能形成群众舆论监督的氛围。同时，制度始终保证纠错的救济渠道畅通，对不符合奖扶条件目标人群建立了退出确认程序，纠正错误及时方便，达到了事前监督的目的。我市从20*年开展奖扶制度试点工作，20*年度作为市政府为民办实事的项目全面推开，至2007年度全市确认奖扶发放对象达到3301人。由于严格执行“三榜公示”、复查、审核的程序，落实奖励扶助资料归档保存制度，严格实行“谁调查、谁审核、谁签字、谁负责”的责任追究制，确保了三年来全市在落实奖励扶助制度方面达到了“三零”目标，即“零差错”、“零上访”、“零举报”的实现。应该说，奖扶政策的资格确认工作对人口计生部门基层的同志带来了十分繁重的工作量。县、乡两级在不增编制不加人的条件下，普遍存在人手少、任务重、时间紧的超负荷工作情况。随着确认应奖扶人员的逐年增多，基层的工作量越大。难怪在调研时有个别基层计生人员说做奖扶工作是贴工贴钱担风险，存在畏难情绪和怕作为的思想。但由于基层政府及计生部门寄希望于奖扶政策的利益导向在解决新形势下农村计生工作难的问题上发挥作用，贯彻落实的积极性很高，且奖扶政策的资金是国家财政为主。其次，各种媒介对奖扶政策的宣传和“三榜公示”的舆论氛围，群众对政策的知晓率已经很高了。再加上资格确认标准简单易懂，符合条件的奖扶对象基本上都知道主动申请，这就让部分不想作为的同志也只得在群众的监督下，在责任追究机制的约束下认真履职了。20*年底，我市通过不打招呼抽查和年终考核的统计，群众对奖扶政策的知晓率达96%以上，满意率达100%。

（二）制度的监督功能保障了实施全方位全过程监督的效果。

奖扶制度的监督评估从基本原则、主要程序、内容要求、考核评估四个方面把监督功能设计于机制运行的每个环节之中，形成环环相扣的监督链。我市在落实奖扶制度的实践中，注重从参与实施部门的内部监督（财政部门、人口计生部门、发放机构的资金监督）、专门监督机关监督（审计部门、纪检监察部门的检查）、群众监督（三榜公示、民主评议）、社会舆论监督（新闻媒介、政协调研）方面落实监督，基本达到了上级对下级、平级部门之间、外部对内部、群众对政府的全方位监督的效果。由于制度对各环节监督评估要求的主体明确、责任明确、重点明确，操作性强，易纳入各部门的统一考核评估项目，不另铺摊子，监督成本低。人口计生部门内设纪检监察机构参与统一考核评估工作，重点是对资格确认的“三榜公示”程序规范的监督、对计生政务村务公开落实的监督、受理群众投诉举报、落实责任追究、组织民主评议、开展群众满意率调查以及遵守制度的教育等工作，充分发挥了部门内设纪检监察机构在制度执行中的监督职能。通过褒扬遵规守纪者，发挥制度具有的导向性和激励性；健全责任追究制，强制执行者只做制度允许做的事，维护制度具有的权威性和强制性。用制度规范执行公务人员的行政行为，提高勤政廉洁的自觉性，做到在利益诱惑面前不想为、不敢为、不能为，预防职务犯罪和违纪行为的发生。

二、奖扶制度运作机制与政务村务公开工作相辅相成，相得益彰。

一个好制度，需要一个能保障民主机制顺利运作的大环境。否则，再好的制度不落实也只是纸上谈兵。近年来，随着政务公开、村务公开工作的全面推广，奖扶制度“阳光运作机制”的环境条件基本具备。奖扶制度中资格确认程序的“三榜公示”、“三级公开”得益于政务公开、村务公开得以落实，而奖励扶助制度的公示内容又成为政务公开、村务公开的重要组成部分。奖励扶助制度运行中有效的社会监督机制，尤其是一些细节的规定，如公示必须“三榜”、“十天以上”、“村民集聚地”等，推动了村务公开工作的规范化，程序化，便于群众真正监督到位。随着各级政府相继出台一系列对农村实行计划生育家庭“奖优免补”利益导向政策，更是吸引了广大农民群众参与乡、村政务管理和监督的积极性，从而对新农村民主自治建设进程起到了有力的推动作用。*市从20*年以来，通过村务公开民主管理的制度创新，探索在农村建立了户代表议事制度，较好地解决了山区村居分散和部分外出务工农民对涉及自身利益的村务管理的知情权、参与权、管理权、监督权问题，有力地维护了广大农民群众当家作主的政治权利。许多村计生协会小组的活动地点也成了户代表们议村务大事的地方，这些议事活动同时也方便了对农村计划生育各项优惠政策的及时、广泛宣传，为农村计划生育工作逐步向群众自我教育、自我管理、自我服务方向发展创造了良好的条件。

三、几点思考和建议

（一）建议进一步推广运用好奖扶制度的示范借鉴作用。

目前，我们借鉴运用奖扶制度的经验，来制定或完善本系统内部其他专项经费管理发放方面的制度。如对农村部分只生育一女自愿放弃再生育家庭发放计划生育贡献奖励时就延用了奖扶制度运行机制。在其他一些计生奖励、扶助、补贴资金的发放工作中也借鉴奖扶制度的一些好做法。建议应该进一步推广运用于政府其他部门制定同类制度时作为经验借鉴，例如用于救灾、扶贫、低保等专项资金发放的制度中，使奖励扶助制度在制度预防和惩治腐败方面、在提高行政效能管理方面发挥更大的示范效益作用。

（二）建议应统筹考虑行政管理的节能高效问题。

国家政府部门应统筹考虑充分利用这个运行机制和资金发放渠道，尽量使同一地方的涉农部门在发放扶贫、助农补贴、低保补贴、助学补贴、农村合作医疗补贴时用同一渠道、涉及同一个人时用同一个帐户，规范管理。此举可有效降低政府行政管理成本和避免金融部门的资源浪费，这不仅符合政府管理应高效、节约的理念，也包含了便民利民的因素。

（三）建议在奖扶制度规定的监督主体中免除“社会中介组织”。

奖励扶助制度本身最鲜明的特点就是在整个运行过程中保持完全无功利性的设计原意，体现了立党为公、执政为民的公仆本色，独创了“四权分离”的运行机制。从中央到地方执行制度的各级、各部门及其工作人员只有履行职责的责任和正确履职的义务，无任何私利可谋。制度运行实践也证明，通过群众监督、行政监督、人大政协监督、新闻舆论监督、党纪政纪监督、司法监督完全能够达到预防腐败的效果。所以，建议奖扶制度在社会监督评估中，不把“社会中介组织”列入参与监督评估的主体之一。因为“社会中介组织”都是收费服务的，目前对其有效监督方面还不完善，审计部门以及新闻媒体常有曝光一些中介组织在诚信方面存在问题，反而有带来腐败的风险性，同时也有悖于奖扶制度运行全过程无功利性的设计原意。尤其在设区市级以下的监督检查中如使用社会中介组织，将导致监督成本增加，不符合减轻基层政府负担的原意。