司法局平安和谐构建思考

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人民调解，作为一项具有中国特色的重要法律制度，是实现人民群众自我管理、自我教育的良好形式，它是以法律法规为标尺，以社会公理为基础，以人的情感为引导，以社会效益最大化为目标，不仅在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定等方面发挥重要作用，而且在国际上也赢得了“东方一枝花”和“东方经验”的美誉。同志就明确指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作责任制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。”

为了充分发挥人民调解职能优势，有效化解社会矛盾纠纷，晋城市司法局通过深入调研、多方协调、整合资源，创建了“六级六步”大调解工作格局。《新华社内参》、央视国际、中央广播电台、《法制日报》、*电视台、《*日报》、《*法制报》、中国平安网等新闻媒体对我市创建的“六级六步”大调解工作机制，“三调合一”构建和谐社会的经验进行了宣传报道。

一、大调解工作现状

（一）适应形势发展和现实需要，发扬改革创新精神，开创了“六级六步”大调解工作新机制

针对过去经济体制下形成的人民调解工作机制难以适应新形势下矛盾纠纷多元化、复杂化、激烈化的要求，从20*年起，围绕提高人民调解公信力，增强人民调解协议法律效力，实现人民调解与诉讼制度的接轨，我们提出了对全市人民调解工作进行改革的思路。构建了在党委政府领导下，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系，增强调处矛盾的合力和效果；努力提高人民调解工作水平，积极拓展调解领域，使人民调解工作在矛盾纠纷的排查、预警、调处、善后等工作中发挥基础性和前置性作用，让更多的矛盾纠纷可以不通过司法渠道得到预防和化解。我市大调解工作机制的建立，实现了人民调解与司法调解、人民调解与行政调解的接轨，形成了“三调合一”的局面，从根本上解决了长期以来人民调解的单打独斗的局面。在认真总结前两年工作的基础上，我们在全省率先推行了以“六级六步”大调解工作机制为主要内容的人民调解工作改革。“六级”，即市、县、乡、村、组、户六级大调解网络机构：

1、成立晋城市、各县（市、区）和各乡镇（街道）社会矛盾纠纷大调解工作领导组。

2、各村（居）委设立人民调解委员会，对一般性矛盾纠纷进行调解。

3、各村（居）民小组、社区设立矛盾调解小组，对较小的矛盾纠纷进行调解。

4、每十户村（居）民、社区居民都确定一名人民调解纠纷信息员，对发生的纠纷和矛盾进行快速反映。

“六步”，即六个调解步骤：1、由村（居）民人民调解信息员将发生的矛盾和纠纷迅速反馈到村民小组。2、由村（居）民小组对纠纷进行调解。3、由村调委会对村（居）民小组调解不了的纠纷进行调解。4、由乡镇（街道）大调解工作领导组办公室对村调委会调解不了纠纷和矛盾进行人民调解。5、由乡镇（街道）大调解工作领导组办公室对涉及政策法规等方面的矛盾纠纷进行行政调解。6、由乡镇（街道）大调解工作领导组办公室对涉法涉诉矛盾纠纷进行司法调解。

我市大调解工作的创新实践，得到了省司法厅、司法部和最高人民法院的高度重视。这次创新把我市的大调解工作提升到了一个新的发展平台，群众对大调解的信任度大大增强，调解的成功率和调解协议履行率明显提高。改革后，全市调解成功率一直保持在97%以上，比改革前的95%提高了2个百分点,调解协议履行率始终保持在96%以上。

（二）加强组织建设，完善大调解组织网络，拉长调解工作触角，扩大调解组织覆盖面

纵向上，狠抓了“三个强化”。一是在市、县（市、区）、乡镇（街道）成立了大调解工作领导组，并以人民调解工作领导组为依托，建立了矛盾纠纷排查调处各项制度，进一步强化了对人民调解工作的领导。

二是在所有的县（市、区）、乡镇（街道）成立了大调解领导组办公室，乡镇（街道）以司法所为依托，加强大调解办公室规范化建设，进一步强化了人民调解工作的主体。

三是在村（居）普遍建立了调委会，建立健全了“十户三员”制度（纠纷调解员、纠纷信息员、法制宣传员），进一步强化了人民调解工作的基础。

横向上，狠抓了“两个延伸”。一是人民调解组织向大调解组织延伸。按照大调解实施意见的要求，大调解工作延伸到了法院、检察院、公安、土地、民政、劳动等部门和单位。针对近年来我市的实际，按照“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针，我们在全市建立起了“六级六步”大调解工作机制。20*年8月13日晋市发〔20*〕24号市委文件下发了《关于建立社会矛盾纠纷“六级六步”大调解工作机制的实施意见》。文件明确规定，市级大调解经费，按照常住人口每人0.5元；县、乡二级大调解经费按照常住人口每人1元计算并列入财政预算。为确保这项工作落到实处，20*年10月26日市司法局和财政局两家又以晋市财行〔20*〕126号文下发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，要求市、县（市、区）、乡镇（街道）三级人民调解工作经费按照晋市发〔20*〕24号的有关规定执行，足额列入财政预算。为了全面推进“六级六步”大调解工作机制，开拓创新人民调解工作新格局，我们召开了晋城市“六级六步”大调解工作会议。大会总结、交流、学习、推广了全市“六级六步”大调解工作机制的先进经验，实地观摩了阳城县、高平市、泽州县部分司法所和乡镇（街道）人民调解委员会规范化建设，听取了他们的经验介绍。市“六级六步”大调解工作机制的制定和实施为我市及时发现、控制、调处社会矛盾纠纷，推动“平安晋城”活动的创建，为市委提出的构建和谐晋城的目标和稳定的社会环境起到了非常重要的作用。《新华社内参》、央视国际、中央广播电台、《法制日报》、*电视台、《*日报》、《*法制报》等新闻媒体对我市的“六级六步”大调解工作先后给于了报道和充分肯定。

二是人民调解向行业延伸。延伸到了企业、学校、社区等行业。为发挥主管部门和行业在化解矛盾纠纷方面的优势，去年我们在全市成立了由52个部门单位组成的晋城市社会矛盾纠纷大调解工作领导组和领导组办公室。六县（市、区）还分别下发了《关于人民调解与司法调解衔接的实施意见》、《关于人民调解与行政调解衔接的实施意见》两个文件，要求进一步扩大调解工作的覆盖面，提高对矛盾纠纷的控制力。

通过上述措施，全市建立起了以村（居）、企业调解组织为基础，以乡镇（街道）、行业调解为依托，以大调解工作领导组为龙头，横向到底，纵向到边，覆盖市、县、乡、村、组、户的六级大调解组织网络；全市建立起了市、县、乡、村、组5类32项大调解相关台帐（报表）。党委、政府统一领导，综治部门组织协调，有关部门共同参与，各种手段综合运用的大调解格局已经形成。目前，全市共建立各类调委会2462个，占应建数的100%；占全市、县（市、区）、乡、村和500人以上企业总数的100%。其中，乡镇（街道）调委会85个，村（居民）调委会2325个，企业调委会64个。全市建设规范化调委会1930个，占调委会总数的78.4%。共有各类调委会委员10950人，其中，乡镇（街道）调委会委员559人，村（居民）调委会委员10*4人，企业调委会委员317人；高中以上文化程度4254人，占39%，初中文化程度5921人，占54%，小学文化程度775人，占7%。

（三）健全工作机制，提升大调解工作效能，构建和谐社会的稳固防线

一是建立了快速的信息预警机制。在全市建立了6万多人的矛盾纠纷信息员队伍，利用他们身处基层、熟悉社情民意的优势，及时发现、掌握、上报矛盾纠纷苗头，成为调解工作的“顺风耳”和“千里眼”，使基层大量的矛盾纠纷能够早发现、早介入、早控制。

二是建立了规范的十项大调解制度。

1、岗位职责制度。

⑴负责本辖区内矛盾纠纷的预防、调处工作和辖区内刑释解教人员的安置帮教工作，积极参与基层社会治安综合治理，促进基层民主政治建设。⑵深入开展防激化工作，坚持抓早、抓小、抓苗头，掌握纠纷发生、发展和变化的规律，把纠纷化解在激化前。⑶对因调解不及时，不公正导致纠纷激化的，要追究调解人员和有关责任人的责任。⑷人员、任务、责任明确，实行岗位目标责任制。

2、纠纷登记、排查制度。

⑴坚持条条排查与块块排查、定期排查与集中排查、普遍排查与重点排查相结合，实行村（居）每周、乡镇（街道）每半月一次排查制度。⑵大调解办每受理或调处一起纠纷，都应当进行登记，做到事事有记载，件件有落实。⑶要专门设立纠纷登记簿，无论是主动受理的纠纷，还是申请受理的纠纷，均应及时登记，并将调解转处情况登记清楚。⑷各项登记、记录要整理归档，并按规定统计上报。⑸大调解办要根据纠纷情况，自行组织开展纠纷排查，司法所每月组织一次纠纷排查，对辖区内的民间纠纷进行摸底、登记、分类处理。⑹对排查出的应由大调解办调解的纠纷，要落实调解人员，及时调解，调解不了的要及时上报。⑺不属于调解范围的要上报移交有关部门处理。⑻对排查中发现的犯罪线索，要立即上报公安部门。

3、统计报表、档案管理制度。

⑴大调解办应确定专人负责统计报表工作。⑵要确保统计数字的真实性和准确性，避免漏报、误报和重复上报。⑶报表填写要将填报单位、填报人、审核人、填报日期写完整，并加盖填报单位印章。⑷半年要将所有受理纠纷的调解文书整理归档，审查后，一案一卷，采用统一的办法装订成册，便于查阅管理。⑸调解文书档案一般保管期限为三年。

4、纠纷信息传递、反馈制度。

⑴要建立民间纠纷信息传递和反馈渠道，将民间纠纷及时传送到调解组织，调解组织再将调解意见传回纠纷发生地或根据纠纷情况传达到上级有关部门。⑵对易激化、群体性纠纷、群众性械斗应在积极稳定事态的同时，报告大调解办和上级有关部门处理。⑶要确保信息畅通渠道，使调解组织、有关部门及时掌握纠纷情况，有效进行疏导调解，防止纠纷激化。

5、例会学习、考评制度。

⑴乡镇（街道）司法所每月要召开一次调委主任会，大调解办也要召开全体调解人员参加的例会，分析研究当月的调解情况。遇有重大疑难纠纷时，应及时报告上级，由上级召开联席工作会议。⑵将例会与学习结合起来，组织调解人员学习有关的方针、政策、法律、法规和调解业务知识。⑶要逐级制定考评的具体标准和方法，做到考评公开、公平、合理。⑷考评结果要与调解人员福利相挂钩，坚持多劳多得，按绩取酬原则。⑸县（市、区）司法局相关人员与乡镇（街道）司法助理员要参加例会。

6、纠纷调解回访、评查制度。

⑴调解人员对已调解的纠纷，特别是较复杂的或可能出现反复的纠纷，要在协议履行期间或调解后的一段时间里根据实际情况及时进行回访。⑵回访时要听取当事人和群众的反映，了解调解协议书的履行情况，回访结束要记录登记。⑶回访时要注意发现有无新的纠纷苗头，对有激化苗头的，要及时研究，采取措施化解，重大险情要及时上报。⑷大调解办要定期统计分析调解协议履行情况，认真总结经验教训，以利今后改进工作。

7、联席会议制度。

县级要每季召开一次联席工作会议；乡级要每月召开一次联席工作会议，专门研究解决上访或者其他重大疑难问题、纠纷矛盾。

8、“六级责任”制度。

⑴下一级通过排查发现或群众反映要求解决的问题，必须立即组织双方当事人调解，效果好的要归档记录在案。⑵如下一级对某一排查问题通过一次或多次调解难以达成协议的，必须以文书形式向上一级报送，并加盖大调解办或村委会公章。⑶上一级如接到来访者没有下一级调解的文字报送，只有口头申请的要劝其先接受下一级调解，形成依次、依法调解的良好秩序。⑷各级都要建立健全调解、转调、协调的管理制度，杜绝因推诿、扯皮使问题或矛盾激化和升级。

9、领导包案、分流督办制度。

⑴各级领导要定期深入基层了解情况，对一些下级难以调处的、可能影响社会稳定的疑难复杂问题，领导带头包案解决，以阻止矛盾的升级和进一步复杂化。⑵对应该及时调处的矛盾纠纷，由县（市、区）大调解工作领导组办公室出具交办单。明确责任单位和责任人，交有关单位办理，限期完成。⑶加强对矛盾调处情况的跟踪检查、督办和回访，保证调处工作的务实高效。

10、考核制度。

⑴市、县两级大调解工作领导组办公室对群众反映的因调处工作不力等原因造成矛盾激化和重大社会影响的单位和个人，要及时分析原因，查找问题，总结经验教训，提出责任追究。⑵各级政府要把矛盾纠纷排查调解工作作为领导班子年终、任期考核的一项重要内容，层层签定目标责任书，定期组织检查和考核，上级领导部门要把矛盾纠纷排查调解工作作为选拔任用干部的考核标准之一，对部门单位领导行政不作为导致发生越级上访的，由有关部门行使“一票否决”权。

(四)强化业务培训，落实培训责任，努力提高调解队伍素质

市里负责每年对县（市、区）、乡镇（街道）和大中型企业调委会主任培训一次，县里负责培训基层调委会骨干，乡镇（街道）负责培训基层人民调解员，主要培训新颁布的法律法规。20*年4月2日至13日，我们分别在六县（市、区）举办了6期培训班，培训对象达1800余人，免费发放了1800余套《法律援助手册》以及相关培训资料。按照新农村建设的有关要求，我们安排了《婚姻法》、《法律援助条例》、《人民调解基本知识》、《农村土地承包法》、《民法通则》、《治安管理处罚法》、《人民调解实务》等7部贴近基层、农村、农民的法律法规和相关业务知识。同时，开展了多种形式的技能培训。通过举办工作交流、现场观摩、参与法院审判实践等，提高基层调解人员的业务技能。20*年8月14日晚，市司法局和市电视台联合举办了首届晋城市人民调解员岗位大练兵法律知识电视竞赛。通过层层选拔，六县（市、区）各派一支代表队参加了竞赛。通过这些措施，调解员队伍整体素质不断提高，为做好新形势下的人民调解工作奠定了良好的基础。同时，全市也涌现出了许多优秀调解组织和调解员。其中，阳城县西河乡郭河村调委会被司法部表彰为“标兵人民调解委员会”；泽州县巴公镇人民调解委员会委会被评为“全省十佳人民调解委员会”；城区西上庄办事处牛山村民调主任牛湖北被评为晋城市“十大法治人物”。

（五）大调解工作的深入开展，实现了法律效果、经济效果和社会效果的有机统一，有效地促进了社会和谐稳定

一是化解了大量社会矛盾纠纷，有力地维护了基层稳定。近年来，全市各级调解组织共调处矛盾纠纷2.4万多起，平均每年8千多起，避免民转刑案件85件351人，避免非正常死亡23件43人，基本做到了“小事不出村，大事不出乡镇（街道），矛盾不上交”。如果每年这8千多起矛盾纠纷得不到及时有效化解，有很多可能转化成集体上访、治安案件或刑事案件，会对全市的社会治安和社会稳定带来巨大压力。因此，大调解工作的深入开展，对我市近年刑事、治安和信访案件的下降，并为我市获得“全国社会治安综合治理优秀地市”称号和“全国社会治安综合治理长安杯”等荣誉发挥了重要的基础性保障作用。

二是增强了群众的法律意识，提高了群众的法律素质。调解的过程，既是化解纠纷、消除矛盾的过程，也是宣传法律、普及法律的过程。在矛盾纠纷调解过程中，广大调解人员依据法律、法规、政策和社会公德，对当事人进行教育、劝说和疏导，每一次调解都是一堂生动的法制教育课，起到了调解一案教育一片的作用。双方当事人在消除纷争的同时，也懂得了如何遵纪守法，依法维护自己和他人的合法权益。全市人民调解组织每年调处化解的近万起纠纷，其效果相当于等量的法制宣传教育活动，直接受教育的是几万人甚至几十万人，这样的普法教育形式，更富有针对性和实效性。

三是方便了群众需要，减轻了群众负担。调解具有不收费和快捷、便民的独特优势。各级调解组织每年调解的矛盾纠纷，如果都诉至人民法院，这将是一笔巨大的经济负担。

四是降低了诉讼成本，节约了司法资源。目前我市两级人民法院每年一审民事案件接近5千件，如果调解组织调处的这些矛盾纠纷都进入人民法院通过诉讼解决，就会给人民法院增加一半以上的工作量。调解组织把大量的社会矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，大大减轻了人民法院的工作压力，从而有效地节约了国家司法资源，降低了社会纠纷解决成本。

全市社会矛盾纠纷调解机制建设稳步推进，有效整合了调解资源，实现了矛盾纠纷由小调解向大调解、被动调解向主动调解、单一调解向综合调解的转变。近年来，共调解各类民间纠纷24716件，是法院受理一审民事案件的1倍。其中，婚姻家庭纠纷6053件，邻里纠纷5785件，房屋宅基地纠纷2744件，债务纠纷919件，生产经营纠纷1539件，赔偿纠纷1819件，其他纠纷4899件。防止纠纷激化632件，制止群体性上访和群众性械斗326件。90%的村（居）委做到了小纠纷不出组，一般纠纷不出村。20*年，各级大调解办公室共调解行政调解240件，司法调解243件。

二、存在的问题

我市大调解工作取得了一定成效，但还存在一些问题。我市现有的调解队伍素质、调解手段、经费保障都相对滞后，对大调解工作的开展带来了一些困难，主要表现为以下四个方面：

一是司法所编制没有得到很好的落实。全市84个司法所，只有1名工作人员的司法所32个，占38%，其余由所在乡镇调配。享受副科级待遇的司法所只有2个（城区东街司法所、南街司法所），占0.03%。由于部分司法所只有1名工作人员，在一定程度上制约了职能作用的充分发挥，影响了人民调解工作的开展。

二是大调解经费落实不到位。20*年，虽然市委市政府下发文件并对大调解经费也作出了明确的规定，市司法局和财政局又联合下发了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，但是到目前为止，市、县（市、区）、乡镇（街道）三级大多数没有将大调解经费足额列入财政预算，大多数仅占应列预算额的三分之一。特别是调委会经费及人民调解员的工资待遇得不到解决落实，导致调解员的工作积极性受挫。目前有的村调委主任年薪只有二三百元，有的年薪仅仅几十元左右，有的调委主任的工资多年挂帐处理，无法兑现。

三是没有安置帮教基地。安置帮教经费缺乏保障，没有稳定的安置帮教基地。刑释解教归正人员没有就业工作岗位，每年约有300名左右回归人员回流到社会，严重影响到社会和谐稳定。

四是社区矫正的试点工作难以开展。按照上级要求，今年要开展社区矫正的试点工作，对“五类人员”进行矫正。即：(1)被判处管制的；(2)被宣告缓刑的；(3)被裁定假释的；(4)被暂予监外执行的(具体包括：有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的)；(5)被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。由于没有编制，没有经费，没有人员，没有场地，此项工作难以开展。

三、措施和建议

1、加强新形势下党对人民调解工作的领导。推动新时期人民调解工作的改革和发展，关键在领导。要适应新形势，进一步建立和完善在党委、政府统一领导下，有关部门密切配合，司法行政机关与人民法院有机协调，专职队伍与志愿者队伍共同参与，人民调解、行政调解和司法调解协调发展，共同维护社会稳定的联动联调新机制。要每年向当地政府作一次人民调解工作专题汇报，及时研究人民调解工作中出现的新情况、新问题，积极研究和探索新形势下做好人民调解工作的新思路、新途径。同时，要通过与财政局沟通协调，将人民调解经费足额纳入市、县、乡三级财政预算，并充分利用国债资金投建建设司法所的大好时机，切实加强了基层司法所建设，确保了人民调解工作有场所、有经费、有领导、有监督。

2、切实加强普法宣传和依法治理工作力度。法律知识欠缺，法制观念淡薄是矛盾纠纷发生的主要原因之一，要把抓好普法教育作为搞好人民调解工作的根本性措施。许多矛盾纠纷的产生，多是由于当事双方缺乏思想及感情上的交流，或对有关政策法规缺乏足够的了解，不能通过适当的途径及渠道合理解决争端促成的。对群众开展经常性地政策法规教育、文明道德教育，是避免和减少矛盾纠纷发生的一项根本举措。要依法健全完善普法依法治理机制，包括普法依法治理领导体制和工作机制、普法依法治理考核评估体系，从源头上减少不稳定因素和矛盾纠纷的发生。

3、健全和完善预测预防排查报告机制。人民调解工作既要调解，更要预防。任何矛盾纠纷都有一个从萌芽到激化的过程，因此，及时发现纠纷苗头和对刚显现的纠纷采取及时有效地处置措施，是防止矛盾纠纷扩大加深、乃致激化的一项前置性措施，也是提高人民调解的成功率，做到息事宁人的主要措施。要在现有的“十项制度”基础上，进一步健全完善各项机制，立足于抓小、抓早、抓苗头，对各类矛盾尽量做到早发现、早调处、早解决。各级调解组织都要按照乡不漏村、村不漏户的原则将排查出来的问题按纠纷种类、性质进行归口分类，并将排查调处情况及时上报上级司法局。

4、建立健全责任和保障机制。首先是要建立和完善责任机制。在调解过程中，要坚持属地管辖原则，强化矛盾纠纷发生地的责任，并相应明确各单位“一把手”为矛盾纠纷排查调处工作的第一责任人。各乡镇司法所要对全乡的矛盾纠纷的排查调处负责，各县司法局要对本县的矛盾纠纷排查调处工作负责，同时要建立完善调委会主任、副主任及调解人员的责任制度，对作风扎实、能力出众、成绩显著的给予通报表扬和奖励；对责任心差，作风浮夸、应付了事的及时撤换。其次是要健全和完善保障机制。一是要强化基础设施建设。要紧紧抓住当前司法所建设的有利时机，早计划、早安排，加大力度，加快进度，积极争取地方党委政府领导的重视和支持，努力争取地方配套资金，把司法所建设提高到一个新的水平，为基层司法助理人员提供一个良好的办公环境。二是要抓好经费保障。人民调解员队伍的稳定与素质的提高，经费保障是前提基础。由于各地的经济情况不同，要根据各地的经济实际，制定相应的补贴标准。当然还是要大力倡导和推行义务调解，凡是领取固定工资的干部参与一般性调解工作的，一律实行义务制。

5、进一步完善大调解网络，夯实大调解格局。要在现有的“六级六步”大调解网络基础上，进一步健全完善行政接边地区、城乡结合部等纠纷多发、易激化的敏感地带、薄弱部位的调解组织。同时还要巩固和加强村级人民调解委员会建设，对现有村人民调解委员会进行规范，对瘫痪、半瘫痪的调委会予以重新建立和完善，进一步调整、充实调解员队伍。还要积极稳妥地筹划发展行业性、区域性人民调解组织。对涉及多个部门管理的矛盾纠纷，要将相关部门联合起来，在当地政府的协调下，成立联合调处中心，共同协商解决。

6、加大调解队伍建设力度。要通过优化调解队伍结构，解决当前人民调解工作队伍年龄偏大、文化程度偏低、法律政策水平欠缺等问题，要制定切实可行的培训计划，通过举办培训班、组织交流、岗位练兵、经验演讲、现场观摩等多种方式，拓宽人民调解员培训的渠道,加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高人民调解员的整体素质。为了适应矛盾纠纷的内容复杂化，调解难度不断增大，涉及领域越来越广的新特点，要积极引导优秀律师、基层法律服务工作者、离退休法官、检察官、教师和热心调解工作的人到调解队伍中来，不断壮大人民调解工作志愿者队伍，逐步建立了起一支懂法律、懂政策、知民情的专业化、职业化的人民调解员队伍。