司法局老年维权工作调研报告

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[内容摘要]：

一个全国性的老龄化时代的到来，使老年维权工作成为法制化进程中一个不可回避的问题。本文根据我省实际，从法律、道德、组织、个体等层面分析了我省老年维权工作中存在的薄弱环节，提出了解决措施，旨在能为我省老年维权工作提供一些借鉴。

关键词：我省老年维权

一个迫在眉睫的社会问题正在向我们走来，这就是中国人口的老龄化。人口预测表明，我国人口在未来几十年内，年龄结构将向高度老龄化发展，一个全国性的老龄化时代即将到来。老年人属于社会弱势群体,由于生理的衰老及社会变迁过程中利益关系和分配关系的重新调整等原因,不但使老年人满足自身需求的能力受到限制,而且他们的利益和需求也比较容易受到忽视。可以认为,老年人是社会弱势群体中最容易受到侵害的对象。老年人权益保障问题成了我国法治化进程中无法回避的一大问题。

我省是一个经济欠发达省份，目前全省60岁以上的老人有405万人，并以每年3%的速度增长。多年来我省老年维权工作克服困难，开拓进取，取得了较大成效：加强了老年法律法规宣传，建立老年维权岗，加大解决老年信访工作力度，扩大老年法律援助覆盖面，积极开展老年救助活动等，其实保障了老年人的合法权益。但由于老年维权工作是一个系统工程，它不是一个部门能解决的，也不可能一蹴而就，它需要多部门多管齐下共同努力。为深入了解我省老年维权工作情况，我们制作了《山西省老年维权情况调查问卷》，共发放调查问卷5000余份，收回4100份。通过发放调查问卷，召开座谈会等形式，我们汇总分析了我省老年维权工作的薄弱环节，并在此基础上提出了一些粗浅的建议。

一、我省老年维权工作存在的问题

（一）老年维权立法滞后并缺乏可操作性

1996年8月26日全国人大常委会第二十一次会议通过并于10月1日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》），是我国历史上第一部专门保护老年人权益的法律，标志着我国老年人权益保障工作从此走上法制化的轨道。随后我省制定了《山西省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》。这一法一办法的制定和实施，初步形成我省对特定人群权益保障的法律体系，在当时适应了我省人口老龄化发展和老年人权益保障的客观要求，保持了中国的传统，反映了老年人的心愿。但不可否认，由于十年来我国经济社会发生了巨大变革，《老年人权益保障法》和《山西省实施<老年法>办法》所表现出来的滞后性和可操作性表现突出，主要表现在：（一）《老年人权益保障法》出台后，没有明确该部法律在老年人法律体系当中的地位，以及与其他法律、法规当中有关保护老年人权益的规定的关系问题，使该法的核心地位不够明确，老年人权益保护得不到落实。（二）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足。《老年人权益保障法》指导性条款太多，基本上都是老年人权益保护宣言，其可操作性低。（三）一法一办法在我国、我省经济、政治、文化生活发生巨变的情形下，没有及时作出修改，也没有制定配套的行政法规，使得老年人权益保障工作与现实社会脱节。

（二）、老年人权益保障相关法律、办法等的宣传广度和深度不够

一是对宣传贯彻该法的长期性、艰巨性认识不足，虽然采取了一些形式的宣传，但真正受到教育的主要是有关领导、老年人和老龄工作干部，而没有广泛地向敬老养老的主体——老年人的子女和后辈进行宣传。二是宣传不够深入，不够重视。在我省的“12.4”法制宣传日及平时的普法活动中，宣传老年人权益保障法律的机会很少，导致许多人特别是老年人根本不知道有这样一部法律，也就无从谈起维护自己的合法权益。在我们进行的《山西省老年维权工作调查问卷》中，在接受调查的老年人中有29%的人知道《老年人权益保障法》，只有3%的人知道《山西省实施<老年法>办法》。老年人自己尚且不知道保护自己合法权益的法律，更无从谈起老年人的子女了。

（三）孝道文化教育薄弱

孝道是中华民族的两大基本传统道德行为准则之一，另一个基本传统道德行为准则是忠。几千年来，把忠孝视为天性，甚至作为区别人与禽兽的标志。当前中国社会正处在大变革大调整时期。由于社会保障制度尚不完善，无论父母或子女，家庭仍然起着安全港湾的作用。而在家庭养老中，孝道起着至关重要的作用。由于物欲主义的盛行，孝道文化教育显得单薄而又无力，其结果是人们对目前社会的孝道表现出明显的不满。根据《山西老年维权情况调查问卷》显示，对于目前人们普遍的孝道行为不满意的占到84.17%，一般的占到3.53%，很满意的只有11%，有2.3%的人未表明态度。由此可见，经济的发展，社会的转型，对我国孝敬老人的传统美德产生了强大冲击。这主要表现在两个方面：一是对老年人财产权益的侵犯时有发生。一些子女拒绝承担对老年人的经济赡养，或克扣老年人的财产，如未经许可使用老年人的资金、财产或其它资源。尤其是老年人的房产，一些不孝不仁的子女往往采取软硬兼施等手段将老人的财产拒为已有。二是忽略精神赡养。目前社会上存在着一种以物质层次的孝来取代精神层次的孝的趋势，社会成员较为重视生活照顾和金钱资助，但在精神慰藉、体贴、关心和经常问候方面存在不足。随着年龄递减，存在着一种在金钱上资助父母赞同率逐渐增高，而经常问候父母和加强精神沟通的赞同率降低的倾向。这是一种以物质层次的孝道来取代精神层次孝道的不良趋势，这也是当前物欲主义在此领域的不良表现。

（四）基层组织对老年维权力度不够

老年人权益受到侵害，首先想到的是求助居委会或村委会的领导。但是，很多基层组织领导往往考虑到这是家庭内部矛盾，觉得不宜干涉太多，再加上种种原因，或一推了之，或敷衍了事，起不到基层组织应有的调解作用。这也直接导致许多老人对生活绝望，对处理事件不抱任何信心。

（五）老年人本身维权能力欠缺

老年人由于自身衰老等原因，保护自己权利不受侵害的能力受到限制，主要表现有：一是法律意识差，使用法律保护自己的能力差。《山西老年维权情况调查问卷》显示，在受调查的老年人中，在自己的权益受到侵害后，有25%的人选择忍受，26%的人表示不知道该怎么办，40%的人表示会找有关部门积极解决。调查结果反映出许多老年人法律意识和法制观念较差，对于最常见最基本的侵权都不知怎么办，更不用说其他如房产、著作权、继承、遗赠扶养等问题了。城市中有很多老人虽然知道不少法律知识，但大多是“知其然而不知其所以然”，不能将所知法律与自己的维权实际结合起来。二是维权方式选择不当。老年人受到侵害的大多是民事权益，而受计划经济体制下政府职能过宽的影响，很多老年人形成了遇事就找政府的意识，而且很喜欢去找政府领导。几次碰壁以后，有的老年人还会产生错误的看法，于是又乱申诉。乱控告、乱检举。民事纠纷的解决途径是调解、仲裁和诉讼，不属政府职权范围，老年人合法权益一受到侵害，就到政府、党委、人大去要求解决，既增加了这些部门的负担，又不能根本解决自己的问题。

二、加强老年维权工作的建议

要消除上述老年人权益保障的薄弱环节，克服老年人在维护自身权益方面的种种误区，从根本上提高老年人的生活状况，切实保护老年人的合法权益，应当做到以下几点：

（一）健全老年人权益保障的法律法规

由于老年人权益保障法律法规的滞后和原则性，致使老年权益保障法律法规难以在日常生活中得到较好的贯彻实施。因此，我们要切实保护老年人合法权益，就要首先从法律层面上解决老年人权益保障问题，为老年人权益保障设定最低低线。我们欣喜地看到，2006年12月15日，全国老龄工作委员会办公室常务副主任、中国老龄协会会长李本公在接受人民网记者采访时指出，“《中华人民共和国老年人权益保障法》已经颁布十年，前段时间我们已报全国人大内务司法委员会批准，决定正式启动《中华人民共和国老年人权益保障法》的修改。在这个修改过程中，我们将广泛征求意见，结合发展形势，把应当充实进去的内容都充实进去。”对于《老年人权益保障法》及地方条例的修改，应当明确以下内容：一是明确表示老年人合法权益保护是政府的责任。老年人保护的地方立法应当明确规定，本政府用于老年人事业发展的年度最低投入占国民生产总值的比例或比例幅度。换句话说，在民众缴纳给地方的税金中有多少用于老年人事业，民众是具有知情权的。地方政府到底有没有做到“逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件”，民众有权检查、监督、质询，而有效监督的前提是信息公开。二是明确规定“不得强迫老年人迁居低于提出迁居要求者居住水准的房屋”。改善住房条件是个全国性的热门话题。《中华人民共和国老年人权益保障法》第十三条规定：赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋。什么是“条件低劣的房屋”在实践中很难考量，如果明确规定“不得强迫老年人迁居低于提出迁居要求者居住水准的房屋”，既简明可行，又加大了对老年人权益的保护力度。三是加大对侵害老年人合法权益行为的惩戒力度。

（二）切实可行地提升尊老敬老的社会风尚

保障老年人合法权益法律不是万能的，许多问题靠法律来解决很难。这是因为：一、有的老人怕“家丑外扬”，因而宁愿挨打、忍饥、受屈辱，甚至以死求解脱，也不愿意将子女告上法庭；二，少数司法人员认为老人赡养纠纷是家务事，“清官难断家务事”，因而对涉及老人赡养的案件采取不告不理的态度，能拖则拖；三，即使有了司法判决，由于缺乏强有力的监督机制，执行也显得困难，甚而无可奈何。所以说，法律不是万能的，法的调整对象并非无所不包。。“法治”通过有关的法律法规，以强制的手段达到对人们行为的规范和约束，以维护社会的基本秩序。但法的实施成本较高，甚至会使父子成仇，兄弟反目，亲人对簿公堂。因而，要提高人们内心的道德信念，进行自我约束。一是要加强舆论宣传。在我们目前功利的教育理念指导下，对学生进行的尊老敬老的德育教育非常少，人们只关注智育，不关注德育。尊老敬老教育要进课堂、进社区。充分利用媒体，在全社会进行尊老敬老教育宣传。二是要进行道德评议。开展道德评议，是道德教育的一种好方法。如开展“五好家庭、文明家庭”的评选，创建“敬老模范村”、“敬老模范集体”，促进社会风气的好转；设立“孝敬父母奖”；新闻媒体对不敬养父母的行为进行“一事一议”的评议，等等。实践证明，开展道德评议，群众自己教育自己，不仅讲党性，而且讲良心，社会效益明显，值得认真推广。三是要加强对德育的监督。道德的实践，需要强有力的监督，要加强舆论监督、行政监督、群众监督、司法监督。

（三）加强老年维权组织的维权力度

社会各级维权组织为加强老年人的维权工作做出了不懈的努力，但相对于维权需求而讲只是杯水车薪。加强老年维权工作力度，要从四方面加大工作力度：一是加强老年维权工作的组织领导，在各级老龄工作机构设立老年维权组织，统筹协调老年维权工作，在各级法律援助机构设立老年维权岗，保证贫困老年人维权的法律援助的实施。同时加大各级财政的投入力度，随着我省经济发展和财政收入的增长，相应比例地增加老年维权的财政支持力度；二是加强维权组织的维权主动性。我省的各级老龄委老年人权益保障部及法律援助站，对于老年侵权案件一般都是不告不理。而大部分权益受到侵害的老年人处于各种原因，一般采取忍受的态度。而他人也认为那是家务事而不予以帮助，致使老年人处于无助的状态。各级老龄委老年维权保障部应派设专人对所辖范围老年人的生活状况进行调查了解，发现侵权情况及时出面作出处理。三是加强基层社区组织的维权工作。社区是我们社会管理的神经末梢，最贴进群众，最了解民情。社区组织应有专人负责老年维权工作，主动及时发现并处理侵权案件。四是充分发挥人民调解功能。社区、村委会都设有人民调解委员会，专门负责纠纷排查及纠纷调解工作。各司法行政部门应将老年人权益保障工作列入人民调解委员的主要工作范围之内，发现问题及时作出调解。

（四）用“双养协议”弥补老年人精神赡养规定的不足

随着我国整体经济水平的提高，老年人物质生活保障方面的困难将逐步减少，精神赡养的需求日益突出。所谓“精神赡养”，是指在家庭生活中，尊重被赡养人的人格和意愿，对被赡养人在感情、心理等方面给予关心和帮助，使被赡养人感受到人间的温暖，享受家庭特有的天伦之乐。《中华人民共和国老年人权益保障法》第11条规定：“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。”就是对有关精神赡养内容的初步表达。在瑞典、芬兰等北欧福利国家的法律中，都有关于子女对父母精神赡养的具体要求，以保证老人们晚年的幸福。这些要求以量化的方式具体规定了子女与父母的居住距离，每年、每月、每周甚至每日应当与父母接触的时间和次数；连子女与父母谈话的忌语都受到限制，从而最大限度地从立法上保证赡养行为的质量。我国老年人权益保障立法技术的粗疏带来的弊端已经在司法实践显露。一方面，在现实生活中，“精神赡养”在一定程度上为年轻人所忽视，另一方面，法律对精神赡养的支持相当笼统、薄弱，某些法院甚至以没有法律依据为由驳回了老年人有关精神赡养的诉讼请求。笔者认为，在我国立法上尚未确立“精神赡养”概念之前，可以充分利用“精神慰藉”的规定作为维护老年人权益的重要内容。应当教育年轻人注重对老人的赡养质量，抽出时间看望老人，尽可能多地与老人进行面对面的交流。当造成老年人精神伤害的事件发生后，可以运用我国特有的人民调解制度对有过错的后辈进行批评教育，促使其改变对老人的冷漠态度。必要时，人民调解委员会可以主持双方协商，达成“双养协议”，以双方协商认同的方式把“精神赡养”的义务明晰化。所谓“双养”即子女必须承担老人“物质赡养”和“精神赡养”的双重义务，不能“只出钱、不出面”。同时，还可以在“双养协议”中具体写明探望的次数、时间、禁忌的语言等具体内容，以保证协议履行的效果。

结语：

综上所述，随着老龄化社会的到来，老年人合法权益的维护，已经成为我国法治进程中必须解决的重大课题。老年人合法权益的保障是一个长期的艰巨的社会工程，它需要在社会经济、文化不断发展的基础上，完善有关维护老年人权益的法律法规，切实可行地提升尊老敬老的社会风尚，逐渐健全精神赡养，加强老年维权组织的维权力度，创建一个健康和谐的老龄化社会。