干部选拔任用法制化调研报告

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中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》），是我们党关于党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章，也是从源头上预防和治理用人上不正之风的有力武器，但是，要真正刹住干部选拔任用的不正之风，关键在于法治。在于适应依法治国的要求，在着手整体规范的同时，对选任工作的每一个环节都要力求按照制度化、法制化的要求，确立制度规范，并使之向系统化、规范化、科学化发展。同时，要进一步强化法制意识，加大落实力度，处理好干部选任上的依法办事与坚持党管干部原则、坚持党群众路线等方面的关系。只有这样，才能有效防止和克服干部选任上的“人治”现象，切实把干部选任工作推向“法治”的新阶段。

一、推进干部选任的法制化势在必行

干部选任法制化是推进政治体制改革的需要。总书民在党的十五大报告中，从建设有中国特色社会主义政治，继续推进政治体制改革的高度，明确指出：依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。对什么是依法治国，江总书记指出：依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。江总书记的论述，充分体现了主权在民的思想。依法治国的权力主体是广大人民群众；具体行使国家行政管理权或者司法权的国家机构和国家公职人员，是人民行使国家治理权力的执行者，是责任主体。任何国家机构和国家公职人员个人都不能超越人民授权，成为人民之外或者人民之上的治理的主体。为了确保人民所授予的权力依法使用，除了加强干部教育，提高干部队伍素质外，更重要的是要抓好干部选任的法制化建设。邓小平同志早就讲过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此，在依法治国的要求下，干部队伍应是依法治理的重点。干部制度是政治制度的一个重要组成部分，只有推进干部选任的法制化，才能为有效推进政治体制改革，实行依法治国提供可靠的组织保证。

干部选任法制化是巩固党的执政地位的需要。治国重在治官，是因为官与权不可分。古人诠释“官”字的含义，谓“官者，管也。”管则需要权，有权就要设官，要设一定的官职来掌握和行使权力。然而，权力是一把双刃剑，既可以用来积极为人民服务，也可以消极地不作为，有权不用，尸位素餐；更可以加以滥用，用来攫取私利。同志在分析我党的现状时，运用辩证唯物主义基本原则，在肯定主流是好的同时，严肃指出了腐败现象的严重性：“揭露出来的问题是严重的。腐败现象已渗透到社会生活的广泛领域，尤其是侵蚀到我们的党政机关和干部队伍”。对于干部队伍的腐败问题，在纪念中国共产党建党75周年的座谈会上指出，“历史上的腐败现象，为害最烈的是吏治腐败。”他提醒全党认真记取由于吏治腐败造成人亡政息、王朝覆灭的历史教训。对于如何惩治腐败，同志早在1992年10月就指出：“廉政建设要靠教育，更要靠法制。”（在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》1992年10月12日）同样，作为滋生和助长其他腐败的官吏的腐败，其防止和惩治也更靠法制。因此，我们要从巩固党的执政地位的高度来认识，对待干部选任的法制化建设。

干部选任法制化也是克服现行干部选任工作中的弊端，逐步形成优秀人才脱颖而出健康成长的用人机制的需要。历史的经验告诉我们，管理现代社会，行政的、经济的、政策的手段以及道德的、纪律的力理固然重要，但法制是起主导作用的。没有健全的法制，就建不起社会主义市场经济体制和健全的民主法制制度。一切工作走向法制化，这是建设有中国特色社会主义的必然发展趋势，干部选任工作也不能例外。但由于受几千年封建传统思想的影响和“计划”模式的束缚，长期以来，干部选任工作的法制意识还不强，法制管理手段还不够。干部选任工作中还存在种种问题和弊端。朱基总理在接见“人民满意公务员”代表时，谈到干部队伍问题指出：第一是跑官。跑官的现象已经相当严重。是不是在有的基层是官都有价？当然我相信这不是普遍的现象，但是一个值得高度注意的问题。在干部选任的实际工作中，有些领导干部不按组织程序办事，搞神秘化，搞临时动议，决定人选在前，授意考察在后，使干部考察工作流于形式；有些领导干部不从工作需要出发，以我划线，远君子，近小人，对阿谀奉迎、善作表面文章的人提拔重用，对有真才实学、埋头工作、敢说真话的人漠然置之；有的以感情和私交代替党性，任人唯亲；有的把市场经济等价交换原则带入干部选任工作中，搞权权交易，权钱交易；有的老好人思想严重，在选人用人上充当“和事佬”，搞照顾，摆平衡，不考虑工作需要和用人标准……要从根本上解决当前干部选任中的问题，就事论事，只能是权宜之计。推进干部选任的法制化建设，做到有法可依，有法必依，才是彻底解决问题的方法和途径。

二、全方位推进干部选拔任用的法制化

干部选拔任用法制化建设，是一个复杂的系统工程，需要全面规划，配套进行。当前和最近一个时期，应重点放在依法选官，完善法制，建立机制上。

1、建立、健全和落实选拔任用干部的有关法律、法规。一是建立健全有关法律、法规制度。目前，我国在干部选拔任用方面的法律很少。虽然在公务员选拔方面，1993年颁布的《国家公务员暂行条例》有所涉及，在党政领导干部选拔方面，中央1995年颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，今年又在此基础上修订并颁布了《干部任用条例》，但在企事业、社会团体几乎连统一的条例和办法也没有。因此，急需经过法定程序把党的主张变为国家意志，健全制度法规，把在干部选拔任用方面指导性、倡导性、预防性、强制性、惩戒性的要求用法律、法规、条例、制度的办法规范起来。二是完善已有的法规、制度。如在干部任免执纪方面，无论是以前的文件和规定，还是《干部任用条例》，都存在着规定要求细，“违规”处理粗的问题。《干部任用条例》在执纪方面提出了“十不准”，但对违反任免纪律的处理的规定，却较粗，操作性也不强，使对违反干部任免纪律的人和事的处罚缺少明确的依据。因此，有必要对违反干部选拔任免规定提出相应的处罚细则。要制定对选拔干部实施监督的特别法律。三是要严格执行已有的法规、条例，确保选拔任用干部的各项规章制度真正落到实处。

2、规范法律程序，突出解决好选拔任用中的提名权、被提名权、考察权和决定权问题。依法选官，要在程序的规范上下功夫。提名权应包括：谁行使提名权，怎样行使提名权，组织、领导、群众的提名权应怎样分别体现及相互间的关系。被提名权应保证有任职资格的人都有权被提名，有任职资格的人能够入围，这是保证多中选好、好中选优的基础。考察权应包括哪类哪层干部由谁来考察，考察者的权力与义务，考察权与提名权、决定权的关系，在什么样的情况下考察可以否定提名，等等。决定权应规范干部任用决定的程序和范围，哪些是应通过选举产生的干部及相关程序，哪些是应由党委、政府及其它形式研究决定的干部及相关程序。

3、以法律的形式建立和完善干部选拔任用的机制。要在坚持党管干部原则的前提下，根据市场经济的需要，把竞争机制引入干部选任工作，按照公开、平等、竞争、择优的原则，扩大选人视野，改进选人方法，拓宽用人渠道。一是改进委任制。根据《干部任用条例》，制定实施细则和配套措施，尤其要在民主推荐、民意测验，实绩考核等环节上，充分体现竞争的特点，扩大群众参与选拔干部的民主化制度，真正做到公开、公平、公认。二是完善选举制。逐步做到凡应由选举产生的领导职位，都实行差额选举。要逐步扩大选举制范围，在部分企、事业单位，可通过直接选举产生领导人。三是规范考任制。现在，很多地方和单位公开招考选拔领导干部，要在现有工作的基础上，进行总结推广，使公开招考选拔领导干部工作规范化、制度化、经常化。四是扩大聘任制。对党政机关中层干部，逐步实行责任制度，对乡镇干部全部实行聘任制，对企事业单位的管理人员广泛实行聘任制。要改进聘任制办法，改变目前一些单位存在的委任制形式的聘任制做法。

4、建立健全分类分级管理体制和与之相适应的分类分级法律规定。要根据不同行业的不同特点和各种人才成长的不同规律，建立各具特点的管理制度。一是继续推进公务员制度和参照管理工作，建立健全各项制度，并辅之以配套措施，逐步使各项制度实施到位。二是改进国有企业和国家控股企业领导人的管理，理顺管理体制，健全管理制度，逐步做到管资产与管人相结合，建立起适应社会主义市场经济要求的企业人事管理体制。三是深化事业单位人事制度配套改革，建立符合事业单位自身规律和特点的政事职责分开，事业单位自主用人，人员自主择业，政府依法监督，科学分类管理，配套措施完善的人事管理体制。与之相适应的，要建立健全分类分级的有关法律规定，使党务、政务、企业干部管理都有不同的法律遵循。

5、健全和优化科学的考核机制，解决识人不深，选人不准的问题。一是进一步推进干部工作岗位目标责任制，科学制定各类各级干部的岗位职责规范。二是进一步完善考核制度，加强日常考核，完善年度考核，届中考核和工作实绩考核，改变一些地方和单位存在的不提拔不考核的状况。三是制定科学的考核指标体系，要注意可操作性，确定必要的量化指标。同时，建立科学、规范的考核程序、办法。通过完善方法、规范内容，解决考实，考准的问题。四是采取灵活多样的考核方法，改变目前以谈话为主的单一的考核模式，注重实地考察，抽样调查，注重对原始资料、原始凭证的分析，防止人为干扰因素。

6、疏通出口，形成干部能上能下，能进能出的正常代谢机制，增强干部队伍活力。党的十五大要求干部制度改革要加快步伐，“尤其要在干部能上能下方面取得明显的进展”。干部能上能下，“下”是关键，“下”为“上”创造条件。推进干部能上能下，要抓住主要环节，努力在能“下”方面取得突破。一是强制性淘汰，强化推动。在启动阶段，可以考虑自上而下把一定的干部淘汰比率纳入各级党委、政府的工作目标考核范围，增强“下”的刚性要求。也可以实行绩效“末位淘汰制”，对照岗责目标，在考评中连续两年排名末位者，淘汰出局。二是强化考核，明确“下”的标准、办法、渠道，使干部“能下”做到有标准，有依据。三是完善相关的制度方法，对党政领导干部逐步实行试用制、任期制、辞职辞退制、职级分离制、弹劾制，完善任命制。通过建立和执行制度，规范干部“下”的过程，使干部“能下”逐步纳入经常化、规范化的轨道。四是妥善安排“下”的干部，扬长避短，量才施用。同时要制定有关政策，优化舆论环境。

7、完善法制体系，强化多元监督，确保选拔任用干部的各项规章制度真正落到实处。一是加大纪检监察部门的职能监督力度。要制定纪检监察部门对选拔任用干部的执行行为实施监督的特别法律，授予纪检监察部门对选任干部的执法情况的全过程监督权，确保纪检监察部门对党委选人用人的执法监督真正落到实处。同时，要建立职能监督的工作机制和监督实施细则。明确规定监督的内容、重点、工作程序和方式方法，增强监督的针对性、有效性可操作性，防止监督无序和滥化。此外，要建立职能监督权益保护法，凡干扰、阻碍或打击报复其职能监督的要依法严处。二是健全民主监督机制。要采取综合措施，让群众更多地了解选人用人的原则、制度和规定，为群众进行执法监督创造有利条件和机会。对群众监督出的违法违纪问题要进行认真地调查处理。要建立严肃查处打击报复群众监督的有关制度，从法律法规上确保群众对选人用人进行执法监督的应有权力和义务。同时，也要规范民主监督程序，树立正确的群众监督导向。三是完善内部监督体系。要加强党委内部的自我监督，包括党委成员之间的相互监督和党委对组织人事部门推荐提名干部及其任免过程的监督。同时，要加强组织人事部门的自我监督，进一步提高组工人事干部依法办事的自觉性和水平。

三、正确处理好四大关系，确保干部选拔任用法制化的顺利推进

干部选拔任用法制化建设作为一项复杂的系统工程，在推进过程中必将会遇到这样或那样的问题，研究解决这些问题，需要我们在工作指导上把握正确的原则，处理好实际工作中的如下几个关系。

第一，要正确处理依法办事与党管干部的关系。党领导人民制定、实施法律，自己也必须在法律范围内活动。依法办事有利于加强和改善党的领导，同时，依法办事又离不开党的领导。因此，党管干部原则与依法办事原则从根本上讲是一致的，都是为了党和国家的事业，为了社会主义事业选好人。它们之间区别在于，二者的侧重点不同，党管干部原则侧重于制定干部政策，管标准、管方向；依法办事原则侧重于管程序、管方法。因此，二者之间是一种一致的、相互联系、互相促进的关系，不能把二者对立起来，顾此失彼。

第二，要正确处理依法办事与群众公认的关系。坚持群众公认，就是在正常情况下，选拔任用的干部为大多数群众认可和拥护。其根本要求是，选拔干部要充分走群众路线，提高人民群众的参与程度，征得大多数群众的赞同。干部选任上坚持依法办事原则，就是广大人民群众在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式参与到干部选任工作中来。因此，二者在根本上是一致的。实际工作中，要注意找准二者的结合点。邓小平同志说：“在发扬社会主义民主的同时，还要加强社会主义法制，做到既能调动人民的积极性，又能保证我们有领导有秩序地进行社会主义建设。”（《邓小平》第三卷第210页）为此，要加强宣传，把干部选拔任用方面的法律法规交给群众。同时，认真做好各种方式的群众参与的组织工作，启发群众善于运用干部选任的法律法规，提高依法参与水平。

第三，要正确处理好法制创新与继承传统的关系。法制创新是干部选任法制化改革的生命，干部选任法制化的一切成效，都应体现在对以往干部选任工作弊端的革除和新机制的建立上。但这种改革是在继承基础上的改革，而不是否认一切。正因为如此，在干部选任法制化改革过程中，一方面，要不断解放思想，破除以往旧的观念和“左”的思想束缚，切实从多年形成的思维定势和工作模式中解脱出来，不唯上，不唯书，只唯实，以“三个有利于”为根本标准，看准了的，就积极改。另一方面，要继承党的干部工作的优良传统，毫不动摇地坚持干部选任工作中的一些基本原则。如，我们党多年坚持和倡导的干部工作为党的政治路线服务；坚持“任人唯贤”的干部路线；坚持干部队伍“四化”方针；坚持党管干部原则；坚持民主集中制原则，等等，是马克思主义人事人才理论创造性地运用于我党干部工作实践的成果和结晶。我们要在推进干部选任法制化建设中很好地继承下来，使之发扬光大，从而使干部选拔任用法制化建设在继承中得到创新，在创新中不断发展。

第四，要正确处理好重点突破法制难点与整体推进法制体系建设的关系。实践证明，任何改革不在重点上突破，就难以在面上推进，没有因某方面改革成功所形成的良好氛围，整个改革就难以深化。因此，在强调干部选拔任用工作法制体系建设的时候，必须着眼于客观情况和具体条件，选准突破口，采取阶段性打硬仗的办法，一个时期集中办量突破一、两个难点，最终实现积累式推进，而绝不应四处布阵，全面出击。党的十五大要求干部制度改革尤其要在干部能上能下方面取得明显的进展，因此，当前我们要下大力气突破干部能上能下这个难点，集中时间，集中力量，一抓到底，务求攻下难关，研究建立与坚持干部能上能下的法规、制度，使干部能上能下法制化，从而尽快取得实质性进展。在重点突破的基础上，协调推进其它相关法律、法规的建立，达到整体推进、全面完善的目的。