乡村一体化服务建设调研报告

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着眼进一步加强党的先进性建设，转变乡镇职能，统筹乡、村发展，促进农村科学发展、共建和谐，去年以来，邯郸市委按照试点先行的原则，在馆陶县探索推行了以群众事情代办制、乡镇干部到村兼职制、干群恳谈例会、矛盾排调例会（以下简称“两制两会”）为主要内容的乡村一体化服务机制，收到了明显成效。

一、乡村一体化服务机制的提出和主要内容

在构建和谐社会、推进新农村建设的伟大实践中，乡村党组织要想更好地发挥领导核心作用，就必须适应农村形势发展，切实转变职能。邯郸市委通过深入调研和思考，认为解决这一问题的关键是强化乡村党组织的服务功能。

强化乡村党组织的服务功能，必须从制度层面加以思考，用制度搭建服务平台，规范服务行为，提高服务水平。基于此，市委在对以往工作认真总结的基础上，提出了以“两制两会”为主要内容，建立乡村一体化服务机制的构想，并于去年在工作基础较好的馆陶县进行了试点。“两制两会”，既承接了以往的成功经验，又探索了新的制度和办法。试点推行中，邯郸市委指导馆陶县对“两制两会”的内涵和功能进行了重新界定，使之不断深化和完善，逐渐成为一个系统化、规范化、科学化的服务机制，成为支撑基层党组织服务群众的有效平台，成为基层党组织发挥领导核心作用的制度保障。乡村一体化服务机制，第一要义是服务，核心是“一体化”，根本方法是统筹乡、村。“两制两会”，作为乡村一体化服务机制的主要内容，是相互关联、相互补充、相得益彰的一个整体。

1、推行群众事情代办制。群众事情代办制，就是把群众需办理的修房盖屋、婚丧嫁娶、打工上学、生育落户等证照手续和组织关系接转，五保供养金、低保金、抚恤金领取等事项，全部由乡村干部全程免费代办，变群众“跑”为干部“送”，切实解决长期以来群众反映的办事难问题。为推动工作开展，该县采取了三项措施：一是在村设立代办员。每村两名，一般由村会计和计生主任兼任，全县共聘请代办员544名。在为群众代办事情时，村代办员不额外收取任何费用，乡镇定期给村代办员发放一定金额的补贴。该县武高庄村代办员武月江，不仅定期为本村3名孤寡老人代领上级发放的补助款，还长期坚持照顾他们的日常生活。二是设立便民服务中心。该中心设在各乡镇机关院内，遵循“依法、热情、简捷、文明”原则，提供优质高效服务。由包村干部协助村代办员作好各项代办工作，负责协调与有关部门的关系，监督村代办员的行为，根据群众反映，提出改进工作的意见建议。三是统一办事时间。规定每周二、五为村代办员到乡镇便民服务中心集中代办日。乡镇财政、民政、计生、组织等相关部门工作人员，统一携带公章、办公用品，在便民服务中心集中办公，为各村代办员现场办理事项。需经过县级有关部门审核批准的，由乡镇负责代办。对于群众急需办结的事项，随时办理。

2、深化乡镇干部到村兼职制。馆陶县委在对过去选派干部到村任职工作总结的基础上，着眼促进乡镇包村干部职责和角色的转换，选派249名乡镇干部到村兼任村干部，是党员的兼任村党支部副书记，不是党员的，兼任村委会主任助理，乡镇为兼职干部每月发放适当的生活补助。为加强对兼职干部的管理，建立了任期目标制度、定期报告工作制度、定时坐班制度等管理制度，兼职干部保证每周两个以上工作日驻村开展工作。实行兼职干部与村党支部书记、村委会主任捆绑奖惩，兼职村的工作情况与兼职干部的政治、经济等待遇直接挂钩，有效调动了兼职干部工作的积极性和主动性。该县寿山寺乡干部李凤宾在兼任前宁堡村副书记时，指导村民谋发展、上项目，帮助该村创办了“铸造厂”、“柴鸡养殖厂”，拓宽了群众发展致富的门路。

3、深化干群恳谈例会。干群恳谈例会自20*年推行以来，经过几年来的不断探索、完善，形成了一整套行之有效的工作机制。推行中，重点是落实“五个规范”：一是规范召开次数。原则上每村每月至少召开一次，一般在晚上召开，由农村党支部书记召集，乡镇包村干部主持。二是规范例会议题。主要围绕事关全村建设和发展、事关大多数群众切身利益、事关领导班子和党员队伍建设的大事等议题开展恳谈。三是规范参会人员。主要由乡镇包村干部、村“两委”干部、全体党员或党员代表、村民代表或村小组代表、村民理财小组成员以及回村的离退休老干部等参加会议。四是规范会议程序。会前，由乡村根据实际问题预先确定好议题，避免开成“乱谈会”；会中，由乡镇包村干部主持，引导群众围绕议题发言，对于群众提出的议题外的问题和建议，能马上解决的共同商议解决，不能马上解决的记录在册，再专门召开例会讨论解决；会后，由乡镇党委签发议定问题督办卡，明确专人抓好落实，落实情况存入例会档案。五是规范配套制度。建立了议定问题督办卡、议定事项通报、重大事项公开和督查台账、考核评比、定期督导等制度，督促乡村认真落实这一制度。该县东朱庄村进村路和街道坑洼不平，遇到雨天，泥泞难行，群众意见很大。村党支部想修路村集体又没有资金，集资又怕群众不答应。20*年5月15日晚上，该村就修路问题召开干群恳谈例会，40余名干部党员和群众代表经过热烈讨论，最后达成一致意见，由村支部向上级争取村村通项目，村内街道所需资金由群众集资。村村通项目争取后，群众很快集资10余万元，不到一个月的时间就完成了通村公路和街道硬化，干部、群众无不拍手称快。

4、开好矛盾排调例会。乡镇依托综合治理小院，按照“联合接待、集中办理、认真调处、提高效率”的原则，每周至少召开一次矛盾排调例会。主要排调群众生产生活中遇到的较为复杂、影响较大、久拖未决、难以处理的矛盾纠纷。各乡镇整合乡镇综治办、司法所、排调办、信访办、派出所、法庭、武装部、防范办、宗教办、民政所、土管所等乡级部门力量，成立排调中心，中心主任由乡镇党委副书记兼任。在每个村明确2-3名民情信息员，信息员和包村干部共同负责收集反馈村内发生的矛盾纠纷和苗头性问题。排调中心登记建立台账，明确专人包案，限定办理时限。矛盾纠纷排调例会每周至少召开1次，一般在周一召开。乡镇党委书记、乡镇长、主管综治工作的副书记、区（片）负责人、司法所长、派出所长、土管所长等集中在乡镇排调中心综治大厅，联合接访，对各类矛盾纠纷案件积极协调处理，把人民调解、行政调解、司法调解有机结合，努力把矛盾和纠纷解决在萌芽状态。对排查或群众反映的各种矛盾纠纷，问题小的当场解决，能一次处理清的尽量一次处理清，一般情况下，处理次数不能超过三次。较重的限时解决，重大的根据有关规定逐步解决。例会日有案件调处案件，无案件汇报分析矛盾隐患排查情况，安排下步信访稳定工作。该县寿山寺乡南辛头村村民李玉臣的果园承包纠纷，经县法院三次审判，难以执行。李玉臣多次到省、市、县上访申诉，没有结果。听说乡里每周召开矛盾排调例会，他抱着试试看的心理，到乡政府说了这一情况。乡政府协调各有关职能站所进行调解，最终促使双方自愿达成协议，使这一案件得到了圆满解决。事后，李玉臣激动地说，没想到法院解决不了的事，一次矛盾排调例会就给俺解决了。

二、推行乡村一体化服务机制的初步效果

1、方便了群众的生产生活，密切了党群干群关系，促进了农村和谐稳定。乡村一体化服务机制的提出，体现了“以人为本”的思想，为基层党组织更好地服务群众搭建了平台，提供了载体，激活了农村党支部、党员、农民三个细胞，找准了群众对党建工作的满意点和信任点。当前，农村青壮年大都外出打工，村中留守的大部分是妇女、老人和小孩，到县、乡机关办理一些盖章、领款等事项时，往往要跑多次才能办成。推行群众事情代办制，群众把要办的事情直接交给本村代办员就可办好，不用再费工费时奔波。去年以来，馆陶县共接受群众交办事项2000件，办结率达98%，群众满意率达100%。调研中，不少群众高兴地说：“村里有了代办员，咱们办事不再难。”

2、促进了乡镇干部作风转变，增强了服务群众、服务发展的责任感、压力感。实行乡村一体化服务机制，从制度上保障了乡镇由管理型向服务型的角色转换，促使乡镇干部自觉把工作重心转移到为群众提供服务和维护农村稳定上来。广大乡镇干部通过到村兼职，积极参与农村的各项工作，与村支部心往一处想，劲儿往一处使，在工作上形成了互补，增强了支部工作的活力。通过到村兼职工作，乡镇干部更多地体会到农村工作的苦与乐，更多地了解到广大农民的所愿所盼，作风更加务实，感情与农民更加贴近。通过到村兼职工作，乡镇干部的工作能力在复杂艰苦的环境中得到锻炼和提高，思想方法和工作方法更加贴近基层、贴近农民、贴近实际。

3、促进了基层党组织决策科学化、民主化，提高了基层党组织做新时期群众工作的本领。干群恳谈例会制度的建立和推行，促进了基层党组织决策的科学和民主，提高了基层党组织的凝聚力、战斗力，使发展思路更加切合实际，发展环境更加和谐稳定。通过建立党支部决策恳谈例会论证制度，推进党支部决策的规范；通过落实村务民主化管理制度，推进农村支部工作行为的规范，使村党组织决策更加符合群众的意愿、议事过程更加民主、实施过程和结果更加广泛地接受群众监督。去年以来，馆陶县通过干群恳谈例会解决吃水、用电、行路、上学、致富等方面的问题720多个，群众满意度较高。

4、把大批问题化解在基层和萌芽状态，为建设新农村创设了良好环境。通过矛盾排调例会化解社会矛盾，在馆陶县已成为一种有效途径。据统计，该县实行这项制度以来，已调处各类矛盾纠纷2000余件，劝阻、化解群体性上访100多件。馆陶的信访稳定出现了“三高一低”,即矛盾纠纷排查率高、调处率高、调解成功率高、刑事发案率低。据该县县委常委、组织部长高明波介绍，今后，馆陶县将进一步完善和落实矛盾纠纷调处听证会制度，变群众上访为干部下访，进一步畅通、拓展信访渠道，把矛盾及时解决在萌芽状态。“家有矛盾不用愁，排调例会解民忧”，已成为群众的口头禅。

从馆陶县的试点情况看，建立和实行“两制两会”乡村一体化服务机制，不仅推动了基层党建工作的制度化、规范化，而且促进了全县经济社会发展。20*年以来，该县开工建设项目87个，其中总投资亿元以上项目7个，千万元以上项目28个，所有征地、拆迁、补偿等工作都由村级班子完成。同时，该县的农业开发、文明生态村建设、计划生育、教育“普九”、卫生医疗、社会保障、扶贫等工作均走在省、市前列。

三、深化乡村一体化服务机制的几点思考

乡村一体化服务机制，作为一项探索性制度，试点推行两年来，取得明显成效，促进了农村科学发展、和谐发展，但也存在一些问题和不足。主要表现在三个方面：

一是体制上的障碍。推行群众事情代办制和矛盾排调例会时，很多问题的解决需要驻乡镇站所协助和配合。但是，不少驻乡镇的站所，如公安、国土、法庭、教育、卫生、畜牧等，相对独立，他们的业务指导、人事任免、财务开支、考核评价等都隶属于县直对口部门，不归乡镇管理。让这些站所参与乡镇工作，有时靠的是乡镇干部特别是一把手与这些站所负责人的个人感情。

二是现实中的矛盾。推行干群恳谈例会，存在时间安排上的矛盾。如果以乡镇或县为单位统一例会时间，便于督导，但有时不符合个别村实际情况；以村为单位确定例会时间，有利于适应村情，但不利于统一督查落实。推行群众事情代办制，存在责任与利益的矛盾。乡村干部为群众代办事情，增加了工作量，而在给他们发放补贴上，县里没有硬性的规定，富裕乡镇每月象征性地发一点，一般乡镇则没有。由于责、权、利不统一，一些乡村干部在为群众代办事情上积极性不是很高。

三是落实上的欠缺。个别乡村不同程度地存在“前热后冷”现象，不能按照规定始终如一地抓落实。刚开始推行时，由于县里开会、发文，巡回督导，全县乡村严格按照规定去做，农民群众比较满意；时间一长，个别乡村干部的思想出现了松懈，推行质量也就不如以前了。其中原因，既有乡村干部服务意识不强的问题，也有制约和保障措施缺乏的问题，尚未健全抓实这项工作的长效机制。

深化乡村一体化服务机制，在更广范围推行，必须深入思考试点推行中遇到的现实问题，结合实际，科学调整工作内容，在“服务”上下功夫，在“一体化”上求突破，不断改进工作的方式方法。

1、理顺条块关系，强化乡镇党委的统领功能。乡镇的一些站所实行条条管理，特别是执法监督部门的垂直管理，有利于保持政令统一、畅通和行政过程的高效快捷；有利于相对独立地开展工作、规范执法管理、严格查处违法案件，防止和纠正地方保护主义，营造公正、公平的发展环境。但是，这种条条管理，不同程度地加大了乡镇政府履行自身职责的难度。乡镇政府由于无权管理这些驻乡镇站所，组织其参与乡镇工作，只能靠协调。工作中经常出现一些驻乡镇站所出工不出力，出工讲条件，相互扯皮的现象，影响了乡镇工作的整体推进。我们认为，应结合农村综合改革，出台相应的政策，对驻乡镇站所严格实行“条块结合、以块为主”管理，其党组织关系一律由乡镇党委管理，这些地方的干部任免、调动、奖惩，应先征求乡镇党委的意见。只有这样，才能强化乡镇党委的统领功能，为更好地推行乡村一体化服务机制创造条件和环境。

2、加强教育培训，提高乡村干部服务意识和服务能力。乡村一体化服务机制，重心在服务。随着免征农业税政策的全面实施，乡村干部的工作重心只有转向为“三农”提供实实在在的服务，才能切实增强基层党组织的凝聚力、战斗力。加强对乡村干部的教育培训，是提高其服务意识和能力的有效途径。对乡村干部进行培训，不仅要培训政策和理论，更要培训知识和技术。对国家的各项涉农政策，有的农民可能比乡村干部知道得更早、理解得更透。乡村干部只有在知识或见识、经验或技术上领先于普通群众，才能切实提高服务水平。应坚持分级负责、分级培训的原则，采取集中培训、实践锻炼、外出参观等形式，对乡村干部进行大规模的教育培训。基于此，邯郸市实施了农村基层干部“三千换脑工程”，组织1000名农村党组织书记赴华西村考察学习，组织1000名农村党组织书记参加正规化高等学历教育，组织1000名农村党组织书记到高等院校脱产培训，产生了良好社会反响。

3、坚持协调联动，形成工作合力。农村的许多问题错综复杂，相互交织，解决起来难度较大。乡镇党委一定要协调好各方关系，特别是协调好各驻乡镇站所的关系，最大限度地发挥各站所的作用，形成促进农村现实问题解决的合力。县直有关部门要有大局意识，尽职尽责，搞好配合，尤其要注意加强对各自驻乡镇站所工作人员的教育管理，使之自觉接受乡镇党委、政府的统一领导。县（市、区）委要对涉及“三农”的重大问题实行挂账督办，定期调度，促进问题解决，为乡村党组织服务群众、服务发展创设良好的外部环境。

4、健全经常抓的工作机制，注重工作实效。农民群众看重的是实际效果，是自己能得到多少实惠。广大乡村干部是推行乡村一体服务机制的主体，应坚持群众利益至上，防止搞形式、走过场，对群众关注的问题，想方设法快办、办好，办到群众满意为止。对那些暂时解决不了的问题，在向群众做好解释工作的同时，积极创造条件，争取尽快解决。县、乡党委是推行乡村一体化服务机制的组织者、管理者，应强化激励和制约措施，建立健全配套制度，常抓不懈，防止“前热后冷”和“一阵风”现象。应把推行乡村一体化服务机制工作情况，纳入基层党建工作年度考核内容，强化对推行工作的考核评比，将推行工作与干部的奖惩使用挂钩，坚持“一把手”抓“一把手”，层层签订工作目标责任书，调动乡村干部推行一体化服务机制的自觉性和主动性，使服务群众、服务发展成为乡村党组织和乡村干部的自觉行动，从而为推动新农村建设持续注入生机和动力。