民政局企业单位调研报告

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《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）中定义，民办非企业单位（以下简称民非单位）是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。从定义上看，民非单位的一个显著特征就是“非营利性”，这也是其区别于企业、公司等营利组织的本质特征。

如何理解民非单位的“非营利性”？民非单位所提供的社会服务具有社会公益性特点，其宗旨是为了社会的公共利益和促进社会的进步与发展，并非为了营利。但民非单位的非营利性并不排斥其根据自身提供的社会服务收取合理的费用，这些费用是服务的成本价格，是维持并扩大其服务必不可少的资金。对非营利性的正确理解还应包括能够理解民非单位可以从事一定的营利性经营活动。区分营利与非营利的根本不在是否营利，而在营利如何分配。民非单位的盈余资金不得在成员中分配，注销后财产不得私分。

我们目前登记的所有民非单位都制定了与《暂行条例》规定相一致的章程，并在章程中突出强调“资产管理、使用原则”和“单位终止后资产处理程序”，也即明确界定了民非单位的非营利性。但大多民非单位的章程只留于形式，并未真正理解其中“非营利性”所包含的权利和义务。主要表现为民非单位只享受国家给予的优惠政策，却不履行相应的义务，如一些民非单位打着非营利组织的旗号，从事营利性的活动；帐目不透明，财务支出不合理；在成员中分配资金，私分或挪用固定资产；从事宗旨以外的活动等等。这些民非单位假非营利之名，行营利之举的行为如果得不到有效遏制，必将引起市场竞争秩序的混乱，影响社会经济的增长，甚至带来社会的不稳定。

我们目前对民非单位的主要管理手段是年度检查和平时的行政监督。《暂行条例》中规定，年检的内容包括①遵纪守法情况；②照章（程）办事情况；③履行登记手续的情况；④财务管理情况；⑤从事经营活动的情况。可以给予行政处罚的情形中也包括了从事营利性经营活动；违反财务制度；侵占、私分、挪用单位资产等内容。从以上内容可以看出，我国在保证民非单位“非营利性”的性质上，用法律从宏观的角度给予了明确规定，但登记管理机关在履行职责时还缺乏明显针对非营利性的有效制度和具体标准，具体工作很难于操作。这一问题已成为规范我国民非单位发展过程中最急需解决的问题。因此，笔者认为在民非单位的管理领域急需建立起科学性与可行性兼顾的非营利性评估机制。

在国外，很多民非单位比较发达的国家相应的也建立了比较完善的非营利性评估机制，包括健全的评估制度和详细的评估标准。这里笔者试图通过借鉴外国的成功经验，探讨一下我们在建立非营利性评估机制中的几个要点。

（一）建立中国非营利性评估制度的几点想法

1、在市场经济经济条件下，政府的职能发生了很大转变，但政府对民非单位的监督与评估决不能削弱，反而应该强化。即使象美国这样政府“很斜的国家，仍要依靠国税局这样的强势部门来落实对民非单位的监督职能。在我国，民政部门是政府对民非单位登记管理的执行机关。但目前民政部门还是个相对弱势部门，要树立政府对民非单位评估的权威性，必须赋予民政部门更大的职权，加强民政执法力度。但在评估的内容和方式上必须变革，使得既不会管死守法的民非单位，又能较好的促进其整体向前发展。

2、我们的民非单位由登记管理机关和业务主管单位实行双重管理，在管理范围上是无一遗漏，在管理内容上更是面面俱到，表面上看这种管理方式非常完善，然而实际效果并不理想。美国国税局每年通过抽查和重点审计的办法，取得了事半功倍的效果。我们不妨效仿一下，将我们以往的全面监察，改为随机抽查和对重点的单位重点审查。这样一来可以令民非单位防不胜防，二来可以从精力上保证重点对象重点检查。同时，一旦发现违规行为，经劝告仍不悔改者必须进行更为严厉的处罚。

3、建立民非单位的信息公开与透明制度，借助公众的力量来对民非单位进行监督和评估，即以一定的方式强行规定民非单位公开财务信息，所有公民只要支付了一定的费用，就可以从任意一家民非单位得到年度报告和财务信息。外国的实践经验证明这种方式可以调动全社会的公民参与其中，效果非常好。比方说有A、B两家诊所，A是营利性的，B是非营利性的（可以享受税收等诸多方面的优惠政策）。如果B诊所从事营利性经营活动，势必造成A诊所的不平衡，从而产生了监督的动力。再如，同是两家民非单位，一家遵纪守法，一家违法乱纪，这也必将调动起同行互相监督的积极性。再放眼全社会，民非单位提供的是社会服务，其服务受全社会公民的关注，从而形成了以全社会公民为监督主体的强大监督力量。

4、充分发挥媒体的监督作用，进一步提高民非单位的非营利性。美国对非营利性评估制度的一条有效经验是充分发挥媒体与舆论监督的作用，尤其是互联网的作用尤为突出。而在中国，媒体在这方面的报道多是报喜不报忧。这也许是政府扶持民非单位发展的结果，但长此下去，显然不利于民非单位的健康发展。

（二）建立中国非营利性评估标准的几点想法

1、治理结构。从理论上讲，民非单位的产权并不属于其负责人，而应属于社会大众，因此需要用机制来确保民非单位的执行管理人员不损害公众的利益。因此应将决策层和执行层分开，即由执行者实施决策者的决议。建立由独立的自愿人组成的董事会（或理事会），减少直接或间接受薪的董（理）事，通常不超过有投票权的董（理）事的五分之一，从而保证决议的公正性和代表性。

2、资金的使用和运作。根据国际惯例，民非单位每年至少有50%--60%的经费支出要用于项目开支。以民办教育机构为例，它每年用于教育事业上的开支最少要达到全年总支出的50%，否则则有营利性之嫌。当然维持一个单位的正常运作，行政性开支又是不可避免的，这里关键是强调一个比例，这一比例应在50%左右。不过不同行业或不同规模的民非单位的行政性支出比例也应有所不同，例如规模大的民非单位用于行政开支的比例应较规模小的低一些。

3、经营收入的比例。如果一个单位的大部分收入来自市场销售的收入，它就是营利组织；如果资金主要依靠财政拨款，则是政府组织；非营利组织的大部分收入应来自于其提供服务的成本。但并不能彻底否定民非单位从事营利活动，资金来源的多样化，有利于其发展，关键看营利收入在总收入中的比例。根据联合国的标准，这一比例不应超过50%。另外，一定要从制度上保证营利收入用途上的透明，任何组织或个人只要通过一定程序都可以得到其营利收入的使用情况。

4、经营范围必须与其宗旨和使命相一致。民非单位不应是为了经营而经营，也不应是为了自身的生存而经营，它只能是为了实现自身宗旨与使命而经营。不管是营利性还是非营利性经营活动都必须与宗旨和使命相适应。

5、盈余资金不得分红，固定资产不得私分或转移。这看上去似乎与我国目前的国情不符，但既是享受了国家的优惠政策，就必须遵守这一规定。从国外的经验看，这一规定并未打击民间举办民非单位的积极性，反而提高了民非单位的社会声誉，极好的促进了其发展。在我国，可根据社会工资水平制定民非单位受薪人员的工资标准，通过从政策上适当提高工资水平来调动举办者的积极性，同时吸引人才加入其中。但民非单位中的所有受薪人员的工资标准及志愿者的补贴费用等一定要透明。