城市基层民政工作的调研报告

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*市19*年设立地级市，辖荣成市、文登市、乳山市和环翠区4个市区，目前有14个街道办事处，220个社区居委会，非农人口90多万，城市化水平已达到35%。近几年来，我们不懈探索，确立了以社区为平台，全面整合城市基层民政工作的思路，并取得了良好效果。

一、认清形势，审时度势，从城市化的要求出发确立以社区为平台整合城市基层民政工作的思路

近几年来，*市委、市政府提出了“到20*年率先在全省基本实现现代化”的奋斗目标。要实现现代化，首先要实现城市化。按照国际惯例，一个地区实现城市化的重要指标是非农业人口占到总人口的50%以上。随着城市化的发展，城市人口总量将进一步扩大，城市民政工作的任务将越来越繁重，其作用也越来越重要。但在如何抓好城市民政工作上，却面临着较大的困难。我们知道，民政工作主要是做人的工作，关键在抓落实，因此必须有健全的基层基础工作网络。在计划经济体制下，农村民政工作主要是依托乡镇党委政府和村委会来抓落实。城市民政工作则由于当时单位体制比较完善，基本能够覆盖整个城市社会，所以主要是依托各系统、各单位来抓落实，街道和社区在工作中只处于补充地位。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，单位体制被打破，难以有效覆盖整个城市社会，依托各系统、各单位来抓民政工作的落实，漏洞越来越多。那么，城市民政工作的落脚点或者是平台在哪里呢？针对这一问题，我们从19*年开始，就组织精干人员进行了广泛的调查，先后形成了《顺应城市化趋势大力推进民政工作重心向城市转移》、《关于城市社区建设的调查与思考》、《对小城市社区建设的调查与思考》等10多篇调查报告。调查中我们发现，一方面，在城市化步伐加快和单位体制解体的双重作用下，城市街道和社区的工作任务越来越多，很多过去由单位和政府承担的社会管理和服务工作，转而由街道和社区来承担，社区在城市管理和服务工作中的作用越来越重要。要推动民政工作重心向城市转移，就必须牢牢抓住城市社区这一平台不放。另一方面，街道和社区作为单位体制的补充的地位没从根本上得到改变，使之不但在职责、权力、管理手段上与所担负的任务之间存在着巨大的反差，而且还存在着人员编制少、文化素质低、年龄偏大、工作待遇和工作环境差的问题。在一些小城市，街道和社区组织还是空白。这明显不适应现代化城市基层管理工作的需要。要以社区为平台抓城市民政工作，就必须以城市社区建设为契机，全面提升城市社区的地位，强化其功能。因此，我们审时度势，从维护改革发展稳定的大局和建立现代化城市的需要出发，初步确立了以城市社区为平台，全面整合城市基层民政工作的工作思路，提出了大力搞好社区建设，强化社区功能，使街道和社区从单位体制的补充，转变为重新整合城市社会的平台和载体的工作目标。工作思路和目标形成后，我们充分发挥民政部门的参谋作用，积极为市委、市政府献计献策，多次协调市委、市政府及有关部门领导到青岛、上海、深圳、沈阳等社区建设先进地区学习考察，并制作了电视宣传片在*电视台黄金时间连续滚动播放，引起了市委、市政府主要领导对城市民政工作和社区建设的高度重视。市委分管领导多次召开有关部门的协调会，专题就社区建设问题进行讨论研究，统一了思想，提高了认识，一直认为要提高*城市管理的水平，实现现代化的奋斗目标，就必须加强社区建设。经济越发展，城市化步伐越快，社区建设就越迫切。社区不仅是开展城市基层民政工作的抓手，而且也是开展其他城市工作的抓手。为此，市委、市政府高度重视社区建设工作，先后召开了社区建设动员会议、社区建设新闻会，要求在全市范围内开展城市社区建设。20*年市委、市政府办公室又联合下发了《关于加强城市社区建设的试行意见》，对全市社区建设的目标、任务提出了明确要求。为加强对全市社区建设工作的组织领导，市委、市政府成立了“*市社区建设工作指导委员会”，市委分管书记任组长，市政府分管市长任副组长，办公室设在市民政局，负责委员会日常工作。各市区也都成立了相应的领导小组，制定了社区建设的长远规划和年度实施计划，并将其纳入国民经济和社会发展规划。这些重大举措，为城市社区建设的开展，打下了坚实的基础，也为解决民政工作重心向城市转移过程中遇到的难题创造了条件。

二、理顺关系，强化职能，以城市社区建设为切入点构筑整合城市基层民政工作的平台

工作中，我们按照建立“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理体制的要求，从基础做起，扎扎实实地开展城市社区建设，全面强化了城市街道和社区的功能，从而也为全面整合城市基层民政工作搭好了平台。

一是以社区划定为切入点，实现社区对城市基层社会的全覆盖。针对原城市社区规模畸大畸小并存在覆盖上的“空白点”等问题，我们首先狠抓了社区划定工作。按照便于管理和服务，便于社区资源共享的原则，以1000到1500户的规模重新划定了社区，并进行了命名。在工作中，我们将新老城区一并考虑，共划定了220个社区。这些社区划定后，除乳山市市区之外，全部实现了城市社区对城市基层社会的全覆盖，改变了原来社区管不到边的局面，为城市管理体制的进一步改革打下了坚实的基矗社区划定后，我们又计划按照股份制的原则，对“村改居”社区进行体制改革，以使这些社区进一步与城市社区的管理方式接轨。目前已在高技术开发区东涝台村进行了试点，荣成市39个“村改居”社区的改制方案也全部拿了出来。

二是以民主化建设为切入点，着力提高社区居民自治组织的凝聚力。在计划经济体制下，居委会行政色彩浓厚，难以承担起组织和领导社区居民实行自治的重任，因而与社区居民之间有“隔阂”，难以得到社区居民的认同。为改变这种状况，我们对社区居民自治组织进行了大刀阔斧的改革，使之更加民主和规范。在社区居民自治组织的设置上，按照“议行分离”的原则，由社区居民会议采取直接选举的方式产生了社区决策层—社区居民代表会议及其常务议事会，由社区居民代表会议面向社会公开选聘5到9人（其中专职工作人员2至3人）组成社区执行层——社区居民委员会。同时建立健全了社区议事协商会、居民小组和下属委员会。在运行机制上，规定社区居民会议（包括社区居民代表会议）是社区居民自治的最高决策机构，有权选聘、解聘社区居民委员会成员，监督、考核其工作。社区居民委员会向社区居民会议和社区居民代表会议负责，执行其决议，受其聘任、监督、考核。通过改革，初步形成了责权明确，议行分离，相互制约，共促发展的社区工作运作机制。经过改革，弱化了原来社区组织的行政化色彩，强化了民主化色彩，提高了社区的自治程度。新的组织和运行机制有效地保证了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的落实，培养了社区居民的民主自治意识和参与意识，使之对社区更加有认同感和归属感，增强了社区凝聚力。为巩固改革成果，目前我们已经起草了《社区居民自治组织规范化管理办法》，并已提交市政府法制办，准备以政府规范性文件的形式出台。

三是以理顺城市管理体制为切入点，全面强化社区功能。在我们市民政局的积极参谋、协调和推动下，几年来*市委、市政府先后从以下三个方面对城市管理体制进行了改革，收到了显著效果。第一，进一步强化了街道和社区党组织的职能。把街道党委改为街道党工委，并规定街道党工委是街道各种组织和各项工作的领导核心，各职能部门、执法部门在街道设置的派出机构的党员，必须把组织关系转到街道党工委，受街道党工委的统一管理和考核。为解决新兴经济组织、社会组织中的党员和社会上存在的大量的无单位归属党员的管理问题，市委还在街道党工委下设立了党总支，对本街道辖区内新兴经济组织、社会组织中的党员和无单位归属党员进行管理。同时，在社区建立健全了社区党支部，并规定社区党支部是社区内一切组织的领导核心，发挥战斗堡垒作用，确保了党对社区的领导，实现了基层党组织对城市基层社会的全覆盖；第二，为使街道在城市管理中发挥更大的作用，市政府把城建监察大队从市下放到区，并在街道设立分队，使街道办事处能够有效组织部分执法行为。为增加街道财力，市政府在街道设立财经审计所，有权协管部分地方税收，并按照“财随事走”的原则，把与部分事权相关的财权下放到街道，进一步增强了街道的财力。为提高各街道的行政水平和行政效率，我们在各街道办事处积极推行“一门式”服务，目前正在环翠区鲸园办事处进行试点，取得经验后准备在全市推广；第三，进一步强化了社区的职能。为加强对城区流动人口的管理，市政府把与流动人口管理密切相关的私房租赁管理权从市房管部门下放到社区。同时按照“费随事转”的原则，将与私房租赁相关的税费的收缴或协管权也下放到街道或社区。这样不仅有效地防止了相关税费的流失，而且也调动起了社区的积极性，使社区居委会全面、有效地掌控了私房租赁情况，从而也进一步强化了社区对流动人口在计划生育管理、社会治安综合治理方面的职能。文登市则以理顺户籍管理为抓手，对社区居民的户籍实行属地管理，只要在社区内居住的居民，其户籍关系都要迁到该社区，强化了社区的管理职能。

四是以解决人、财、物问题为切入点，全面改善社区组织的工作条件。为解决社区居委会工作人员待遇低、无办公经费开展工作等问题，我们在《关于加强城市社区建设的试行意见》中明确规定对社区居委会专职工作人员的工资、养老保险金、医疗保险金、失业保险金和住房公积金以及办公经费参照事业单位标准执行，并列入预算，由各级财政全额负担。为确保这一规定的落实，市政府针对环翠区财力较其他三市紧张的实际，决定每年从市财政拿出50万元补贴区财政。在各级的共同努力下，这一规定在全市得到了较好落实。荣成市对每个城区居委会一次性拨付开办费1万元，每年拨付办公经费1万元，崖头、石岛两镇还按市、镇1：0.3的比例为城区居委会配套办公经费。为解决社区居委会缺少办公和服务场所的问题，市政府要求市房管局从现有政府公管房中无偿或低偿调节一部分用于城区社区居委会的办公用房和服务用房，使城区每个社区居委会的办公用房和服务用房面积分别达到了规定的80平方米和200平方米的标准，有力地改善了社区的办公和服务环境。我们还投资100万元在环翠区鲸园街道办事处建立了社区服务中心。同时决定从最近三年的福利彩票基金中拿出1000万元，用于实施“星光计划”，以从根本上改变社区服务设施不足、不全的局面。

三、转变方式，创新机制，充分发挥社区的平台作用，整合城市基层民政工作

社区基础打牢之后，全市各级民政部门乘势而动，以社区为平台大力推动城市基层民政工作的发展。

（一）充分发挥社区的服务平台作用，构筑面向城市基层社会的福利服务体系。一是把与社区居民生产、生活息息相关的社会福利事业纳入到社区服务体系中统盘考虑，在社区积极开展以残疾人康复、老年人看护为重点的社会福利事业。同时坚持社区福利事业产业化、社会化的发展方向，鼓励和扶持企事业单位及个人以各种形式投入到社区福利事业中。目前全市各类社区福利服务设施总面积达到*00平方米，共有街道以上社区服务中心9处，社区办服务站102处。环翠区东北村社区在市中心建起面积1900多平方米，集老年公寓、残疾儿童康复为一体的社区服务中心，大大改善了城区养老设施不足的局面。二是把下岗职工、个体工商户、无单位归属人员的婚姻管理工作实行属地管理，由社区居委会负责为上述人员出具婚姻状况证明，从而解除了他们在办理婚姻登记时无人出具证明的苦恼，大大方便了群众。三是在街道设立社会救助中心，在每个社区配备1名社会救助协理员，一部求助热线电话，24小时值班，对城市低保、社会救助和社会捐赠工作实行属地管理，大大提高了这些工作的社会覆盖面，保证了各项政策的落实。正因如此，*市成为了全省城市低保对象实现应保尽保的三个地市之一。四是在社区与居民之间、居民与居民之间开展各种形式的互帮互助活动，并把城市“三老”优抚对象和特困群众作为帮扶的重中之重，组织社区服务志愿者与他们开展“一对一”的结对帮扶活动。到目前全市各类群众性互助组发展到1000多个。在互助组的基础上，*市又在社区开展了“一个单元一家人”活动，即把一个单元作为一个“互助楼”，在居民之间开展接送孩子，收水电费，维护楼内外卫生，维护社会治安等活动。目前，*市仅市区内就有这样的“互助楼”370多个，在全市上下营造了“人人为我，我为人人”和“一方有难，八方支援”的氛围。

（二）充分发挥社区的监控平台作用，建立面向城市基层社会的民政信息反馈网络。过去，我们民政部门的一些基层行政管理工作主要是借助单位反馈的信息来开展。单位体制解体后，我们在城市开展婚葬管理、民间组织管理和民政信访等工作迫切需要有新的信息反馈网络。而只有城市社区与居民接触最密切，掌握居民的生产、生活动态，了解居民的日常活动情况。因此，我们充分发挥社区建设主管部门的优势，切实加强了与街道、社区的联系和沟通，依托社区建立了面向城市基层社会的民政信息反馈网络，并利用这一网络及时、有效地反馈信息，从而使社区成为了民政部门对城市基层社会的监控平台。这样我们在工作中就有了“千里眼”和“顺风耳”，提高了快速反应能力，一旦出现违法事件和发现问题，就能迅速出面解决，把问题解决在最基层，解决在萌芽状态。去年，我们通过基层社区的反馈，了解到有人以“胶东宋氏协会”的名义到处串联，搞非法活动。获悉这一信息后，我们快速出击，依法取缔了这一非法的、宗族性社团，受到了市委和省民政厅的表扬。据统计，几年来通过社区信息反馈网络，全市民政系统共查处违法婚葬事件13起，取缔各类非法组织26个，将16起上访事件解决在萌芽状态，为城市社会的稳定和发展做出了贡献。

三是充分发挥社区的发展平台作用，积极培育城市基层民政工作新的生长点。在实践中，我们还进一步认识到，不仅一些传统的民政工作需要适应单位体制向社区体制转变的要求，把社区作为平台，抓好落实。而且由于社区体制在我国还是一种处于探索和发展阶段的城市管理模式，有强大的生命力和发展潜力，社区这一平台还应成为培育城市民政工作新的生长点的基础和依托。比如开展社区建设，实行社区居民自治，能够培育广大居民的民主法治意识。各种社区活动的开展，有利于参与合作意识的形成，所有这些又都是民间组织发展所必需的思想基础，可以说社区建设与民间组织在思想基础上具有统一性。正是基于这一认识，我们在开展社区建设过程中，有意识地把社区建设与民间组织的培育工作紧密地结合起来。通过社区民主选举，培养了居民的民主法治意识，通过民主决策、民主管理，培养了居民的民主自治意识，通过民主监督培养了居民的参与合作意识，从而为民间组织的培育和发展奠定了充分的思想基矗几年来，全市社会团体达到721个，民办非企业单位达到6300多个。同时由于社会民间组织的迅猛发展，又进一步促进了社区功能的完善，有力地推动了社区建设的深入发展。再如双拥共建工作，过去城市双拥共建主要是通过地方单位和驻军单位开展的。随着社区建设的深入开展，城市社区的覆盖面越来越广，功能不断完善，地位越来越重要，为双拥共建工作开辟了新的广阔的空间。近几年来，我们紧紧抓住这一有利时机，在继续开展单位共建的同时，积极推动街道和社区与部队搞双拥共建，促进双拥共建进社区。目前，全市每个社区都建立了双拥共建联系点，东山社区与驻军37*5部队共建了图书阅览室、军民活动室，光明社区与军休所共建了老年活动室和便民诊所，开创了城市双拥共建的新模式。