街道管理体制改革的调查与思考

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最近，我们从城市社区建设的角度，对街道管理体制改革的有关问题进行了调查。随着调查的深入，我们越来越深切地感受到，街道已经成为解决当前城市管理和服务中诸多矛盾的焦点。

一、社会转型期街道办事处错位现象评析

我国在城市普遍设立街道办事处是从19*年开始的。其目的是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担。”（彭真《关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》）可见，街道办事处从一开始就是单位管理体制的一个“补侗，在城市社会整合中仅仅起到补充作用。

随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，单位管理体制的“破绽”屡屡出现，需要打“补侗的地方越来越多。在这种情况下，各级各有关部门都不约而同地把目光转向街道，纷纷把从单位和政府剥离的事务推到了街道，街道办事处的任务也急剧扩展到管理集体经济、社会治安、市容卫生、劳动力安置、文化教育、民政福利等30多个方面，共计100余项工作。尽管街道越来越多地承担起大量的社会性、地区性、群众性工作，起到区域行政管理中心、经济发展中心、社会服务中心的作用，但由于城市管理体制没有进一步理顺，街道没能从根本上改变“补侗的角色，工作中常常处于十分尴尬的境地。

其一：性质与作用相矛盾。街道办事作为“市辖区和不设区的市人民政府的派出机关”，其性质决定了作用的局限性。随着形势的发展，街道在整合城市社会过程的作用发生了新的变化：需要街道依法行政的范围越来越宽，协调的社会事务越来越复杂，承担的社会责任越来越大，提供的服务内容越来越多。从党的建设到群团组织，从工业生产到发展第三产业，从计划生育到文化教育，从社会治安到社区服务，街道几乎包涵了城市管理工作的所有内容，这已经远远超出了一个“补侗所能起到的作用。

其二：职责与权利不统一。一方面，街道办事处作为上级政府的派出机关，要无条件地接受上级部门交办的工作。另一方面，上级政府却没有赋予街道办事处必要的行政管理权限。如在与居民生活息息相关的环境卫生、计划生育、社会治安等许多看得见、摸得着的工作方面，相应的管理权、处罚权及收费权都在上级主管部门手中，街道办事处只负责抓落实、抓管理，在开展工作时，只能靠“讲面子”、“磨嘴皮”的方式去完成，工作难度非常大，很难做到依法行政。

其三：条块分割、关系不顺。条块关系是现代城市社会管理体制中一种基本的结构性关系。长期以来，受计划经济体制的影响，过分强调高度集中，而忽视建立分级管理、层层负责的管理体制，造成城市管理体制条块分割严重的局面。街道作为“块块”管理在工作中缺少必要的统筹协调权力和一定的约束机制。如上级政府部门在街道设立的各类事业单位，它的人员任免权、经费管理权以及审批权都在上级主管部门手里，街道无权过问。各类单位只服从于“条条”管理，对“块块”的管理则置之不理。

其四：机构设置不合理。由于街道办事处的机构设置非常简单，只设了党委办、政工办、工业办和社会事务办等四大办公室，造成了整个社会行政机构设置呈“倒三角型”的格局。即越是上一级政府部门机构就越多，而到了街道办事处机构就越来越少。以社会事务办公室为例，与上级政府相对应的部门就有教育、计生、民政、卫生、文化等五、六个之多。这就像一个大“漏斗”，街道处于“漏斗”的底部，上级政府部门的工作由此“漏”向社会。这种“倒三角型”的行政机构设置，使街道办事处在开展工作中只能疲于奔波、被动应付。

其五：财力不足。目前街道的财政管理体制采取财政预算统收统支的管理办法，办公经费由上级财政部门统一支出，业务经费由各业务部门分别管理，街道虽负有综合管理服务的职责，却没有相应的筹资、融资的权力。由于资金不足，街道只能负担一部分居委会干部的工资，开展社区服务、为民办实事的过程中，更是捉襟见肘，心有余而力不足。

其六：社会组织化程度低。社会组织是政府管理社会的一个非常重要的中介和有效途径，是政府管理社会的有力杠杆。虽然近年来社会上已建立了一些中介组织，但是由于官办比例较大，行政手段和权力介入较多，导致其实质仍是政府职能的一部分，并未发挥应有的作用。在这种情况下，街道一方面要苦苦支撑着上级政府交付的大量工作，另一方面，由民间组织和中介组织发育不全，致使大量本应由社会组织自我管理的事务不能下放到社会，使街道在开展工作中有苦难言，常常做出一些“公公背媳妇过河”——出力不讨好的事。

二、对街道管理体制改革取向的思考与选择

要摆脱街道目前的尴尬境地，使之真正发挥应有作用，就必须从根本上改变“补侗的角色，确立街道在整合城市社会中处于主体地位。那么，究竟通过什么途径来完成街道角色的转变呢？从上面分析的情况看，最直接、最有效、最根本的途径是通过行政手段来强化街道职能，按照责权利统一的原则，赋予街道在城市管理中应有的权利。从国家（政府）与社会关系的角度看，这实质是一个权利下放的过程。在这个过程中，必须强化街道办事处的职能，待民间组织、社会中介组织发育成熟后，再由街道向社会分权。从经济学角度看，管理社会的权利在政府部门，那么其管理社会的成本必须由政府来负担，也就是说，如果管理权利下放到街道，则其管理成本也应相应地转移到街道，政府要转变职能，创建“小政府、大社会”的格局，就必须要付出这一成本。然而不论从哪个角度看，按这种观点运行所带来的另一个结果是街道办事处的机构膨胀。街道就会像计划经济时期的一个“大单位”，很有可能重走“单位办社会”的老路，这与精简机构，建立“小政府”的要求相悖。因此，在强化街道办事处职能的同时，必须解决街道机构过分膨胀的问题。我们认为应该进一步转化政府社会管理职能，在政府和社会个体包括个人、家庭、社会组织和企业之间建立起一个宽厚的中间层，或者说建立一个社会自我管理层。即通过民主的方式大量培育社会民间组织，使其以自治组织的形态来承担一些政府（街道）的行政职能，把大量本可以由居民自主管理的事务交由居民自己处理，让居民实现自我管理，自我服务。这样可以弱化政府微观管理职能，使政府权力从“无限”变为“有限”，降低政府管理成本，实现“小政府、大社会”的管理模式。应该说这种模式，是符合社会发展趋势的。在实际工作中，我们认为应坚持“两手抓”的原则。即一手抓强化街道办事处职能建设，一手抓培育发展民间自治组织和社会中介组织建设。只有强化街道办事处的职能，赋予街道办事处应有的权利，把街道办事处这块“蛋糕”做大，才能使其在城市管理中有足够的权利去管理、监督、检查与居民利益密切相关的社会事务，才能够有足够的财力去为居民服务，真正起到管理城市的作用。同样，积极培育发展民间自治组织和社会中介组织，不仅可以增强社会自我管理和自主管理的能力，更重要的意义在于架起了政府与市场主体之间相互沟通的桥梁，接受政府委托管理的某些事务，这样既可避免政府对微观经济的干预，同时也可避免政府承担过多的职能。

三、提高街道整合城市社会能力的主要措施

如何提高街道在整合城市社会中的作用，从威海市目前城市管理体制看，可以从五个方面入手：

（一）进一步明确街道办事处的职责，赋予街道相应的权利。要赋予街道办事处对辖区的城市管理负总责的权利，行使综合的政府管理职能。对辖区内的地区性、社会性、群众性工作要全面负责；对辖区内的城市管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设等方面的工作要行使组织领导、综合协调、监督、检查的行政管理职能；对市（区）政府专业管理部门的派出机构要实行相应的领导权和监督权；要在现有基础上，进一步向街道下放权利，加强街道对辖区内各项工作的综合管理的权威。具体讲：一是要把街道党委改为街道党的工作委员会，作为市（区）委的派出机关，在街道各种组织和各项工作中发挥领导核心作用。二是要赋予街道办事处对市（区）政府专业管理部门的派出机构的领导权或统筹协调权。三是要赋予街道办事处对城市监察大队设在街道的中队拥有指挥调度权。四是要赋予街道办事处对辖区内各专业管理机构工作的监督权。

（二）建立街道财力保障机制。一是要根据事权与财权统一的原则，通过从上级财政部门切块下拨财力，从有关部门下放收费权、处罚权以及建立街道协管税收制度等措施，逐步增加街道的财力。二是要在街道设立财经审计所，加强对街道财务的管理和监督工作。三是要坚持以经济建设为中心，为辖区经济的发展创造良好的环境，走税源经济的发展路子。

（三）强化法制管理，推行综合执法。一是要严格依法行政，切实把城市管理纳入依法治市的轨道，形成依法管理的新型管理方式和运行机制。二是要明确部门责任，要按照城市管理重心下移的要求，进一步明确和规范市政、规划、园林、绿化、工商、公安、房产、环卫、环保等专业部门的管理职责和管辖范围，适时、适当地将部分专业管理权限下移到设在街道的派出机构，并充实派出机构的管理人员。三是要推行综合执法。对设在街道办事处的综合执法队伍，要实行双重领导，由街道办事处调度指挥。

（四）调整街道机构，加强队伍建设。一是要合理设置街道机构，本着加强管理、精简机构、提高素质的原则，构筑街道“小政府、大社会”的管理框架，根据街道承担的职能和任务，科学确定机构与编制，严格定责、定岗、定编。二是要加强街道队伍建设。按照城市现代化管理的要求，选好配强街道领导干部特别是党政一把手。要积极培养选拔优秀年轻干部，调整领导班子结构，改善班子整体素质，采取多种形式，从市、区机关中选拔一批学历较高、素质较好、年龄较轻的优秀干部充实到街道一线。同时，要加强对行政执法人员、中介服务人员的业务知识、专业技能及职业道德、职业纪律培训，努力培养一批能力强、素质好的适应城市现代化管理需要的街道工作者队伍。

（五）建立和完善以中介组织为主体的社会组织体系。对社会中介组织建设，一是要放手发展。通过开展社区建设，积极培育发展民间自治组织和社会中介组织，让广大社区居民树立起有公共意识的“社会人”的观念，即不再认为自己是哪一个小圈子中的一员，而是大社会中的一员，把和自己生活直接相关的社区作为是实践民主和参与的公共场合，并以此为载体推动各类社会民间组织和中介组织的发展。同时要加强对中介组织和行业协会的监督和管理，为各类社会组织的发展提供一个良好的、公平环境。二是要与政府脱钩。中介组织要彻底改变作为政府的管理部门的性质，真正成为社会服务部门，完全承担起诸如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、物业管理、行业管理、社区自治管理等技术性、服务性、协调性的工作。通过建立和完善社会中介组织建设，为街道连接社会提供了可靠的抓手和依托，也为承接从街道分权到社会做好物质上的准备，为提高街道的城市整合能力打牢组织基矗