民政工作思路调整调研报告

导语：民政工作思路调整调研报告一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

去年*月*日，我国正式成为WTO的第143个成员国。入世对我国的对外开放、经济建设乃至社会生活方式都将产生巨大而深远的影响，对民政工作的冲击和影响也是全方位和多层次的，能否适应“入世”后急剧变化的新形势，找出正确的应对之策，对民政工作思路进行适当调整，是关系到过渡期乃至更长时间内民政工作发展的战略问题，必须引起各级民政部门尤其是主要领导的高度重视，否则，不仅民政工作难有大的进展，而且还会成为经济和社会各项事业发展的“瓶颈”。在这里，笔者想对这一问题做初步探讨，并提出以下几点粗浅的看法，以就教于方家。

一、适应形势要求，重新调整民政工作的宗旨

宗旨就是旗帜，就是方向。只有确立了科学、正确的宗旨，才能指导各项民政工作沿着正确的方向发展，否则就会走弯路，甚至南辕北辙。19*年召开的全国第10次民政会议，将民政工作的宗旨确定为“依法维护和保障人民群众的基本生活权益”。应当说，在当时形势下，这一提法是比较准确的，为一段时间以来民政工作的发展指明了方向。但笔者认为，加入WTO之后，如果继续沿用这一提法，已不合适。加入WTO标志着我国已全面融入经济全球化的洪流。WTO的一系列规则是西方市场经济几百年发展的产物，加入这一洪流，就意味着我国的经济将更加市场化。同时根据经济基础决定上层建筑的理论，可以预期，我国的政治生活也将更加民主化。政府的职能将进一步转变，企业将成为真正的市场主体，“第三部门”越来越走向社会生活的前台。所有这些都将对民政工作产生深远的影响。

首先，按照西方经济学家李嘉图的比较优势理论，加入WTO之后，一个区域的经济应根据本区域的自然禀赋，重点发展具有比较优势的产业，以积极参与国际市场的竞争，不应当搞大而全、小而全。因此，“入世”必然会带来产业结构的重新调整，这有可能使我国的失业率在短期内有较大幅度的上升。同时入世后各种市场主体将全方位参与到国际市场的竞争中去，这一方面意味着各种机会的增多，但另一方面也意味着风险的增大。在这两个因素的综合作用下，社会弱势群体有可能在一段时间内进一步扩大。只有建立起完善的社会保障体制，老百姓才有可能放心大胆地花钱，才能有效刺激国内需求，拉动经济的快速增长，各种经济主体才能甩开包袱，全力参与国际市场的竞争。我们的社会福利、社会救助工作，作为社会保障体系的有机组成部分，必须进一步上档次、上水平，以进一步适应形势发展的要求。

其次，被称为“草根民主”的村民自治和社区自治，是在党的领导下，广大基层群众参与社会主义民主政治的广泛实践，被很多研究者看作是中国民主政治的起点。加入WTO后，随着经济市场化的进一步发展，我国的民主政治必将以此为起点向更高层次延伸。因此，民政部门一定要站在推动中国民主政治发展的高度去重新审视城乡基层民主自治组织的建设工作。

第三，加入WTO后，我国众多的规模狭小的分散的“小农”和各自为战的各类企业，如不能借助“第三部门”的力量实现整合，提高组织化程度，就匹马单枪地参与国际市场的竞争，将无异驾着孤帆扁舟与现代化的联合舰队相抗衡。要相对改变不利地位，我国的农民和各类企业必须在自愿、民主的前提下组成各种专业性的合作社、协会等中介组织，以在国际市场的竞争中扩大交易规模，提高谈判地位，降低交易成本。这就需要按照真正的合作制原则（即采取自愿结合的办法而不是行政的办法）建立合作组织，以为各类市场主体参与国际市场的竞争、加强与政府的沟通架起桥梁、系好纽带。另外，在社会生活的其他领域，也同样面临着发展各种各样的社会团体、中介组织等民间组织，以全面提高整个社会的组织化程度的问题。民政部门作为民间组织的登记管理机关，理应站在WTO的高度，进一步加大对民间组织和中介组织的培育、管理力度，做“第三部门”的“助产士”，以提高整个社会的组织化程度。

总之，加入WTO后，就民政部门所承担的职能看，不仅社会救助和社会福利工作的任务更加艰巨，而且推进基层民主政治的发展和提高社会的组织化程度等任务，也日益迫切地摆到了民政部门的面前，其作用也日益彰显。推动城乡民主政治建设涉及到公民的民主权利，提高社会的组织化程度，更是迫切地要求全面落实《宪法》赋予公民的自由结社权。所有这些，都已大大超出了“基本生活权益”的范畴。如果继续沿用这一提法，只能挂一漏万，使民政工作整体上出现方向性错误。基于上述原因，笔者认为加入WTO之后必须对民政工作的宗旨作一个更加鲜明、更加科学的定位，这就是“依法维护和保障公民的基本人权”。我们知道，人权包括生存权和发展权。民政部门所承担的社会救助和社会福利职能关系到公民的生存权；而落实公民的民主自治权和自由结社权则是生存权得到保障后“人的全面发展”的又一重要前提。因此可以说民政部门的工作与“人权”有着紧密的联系。但也应该看到，就民政部门的职能看，它所保障和维护的权利，是公民最基本的生存权利和最基本的政治权利，因此，民政部门维护和保障的只能是“基本人权”。这是符合同志“七一”讲话精神的。在这个讲话中，他提出了“推进人的全面发展”的要求。推进人的全面发展，不仅要维护公民基本的生活权益，更主要是要维护和保障公民全方位参与社会生活的各项政治权利。确立这样的工作宗旨，民政部门在工作中就不仅应当一如既往地关注社会的弱势群体的生存状况，而且更重要的是要把工作的着力点放在推动基层民主政治建设和“第三部门”的培育管理上。

二、适应形势要求，重新调整社会福利、服务事业发展思路

党的十四大确立要建立社会主义市场经济体制，顺应形势发展的要求，民政部门提出“社会福利社会化”的口号。这一口号的提出，有利于打破计划经济时期形成的政府独立办社会福利事业的局面，有利于减轻政府负担，是政府转变职能的客观要求。但加入WTO之后，笔者认为应当对“社会福利社会化”进行再思考。

首先，应当明确哪些工作能社会化，哪些工作不能社会化，不能简单地一“化”了之。如目前民政部门承担的农村五保供养和群众优待工作，其经费来源都是从农民手中收取的“三提五统”。纵观当今世界，尽管WTO限制各成员国为提高本国农产品在国际市场上的竞争力而对农业和农产品进行补贴，但各国无不想方设法突破限制，以保护本国的农业。最近，美国总统小布什就不顾WTO成员国的强烈反对，毅然签署了对本国农产品进行补贴的法案。而在我国，到目前为止对农业实行的一直是负补贴。据有关资料显示，进入上个世纪90年代，国家每年仅“剪刀差”一项就从农业拿走1000多个亿的资金，与此同时，农民还要承担沉重的费税，其中就包括五保供养、群众优待等项经费。加入WTO后，这一状况如果得不到根本改变的话，我国的农业将不堪一击，进而威胁到国家的粮食安全，并从根本上动摇我国社会稳定的基矗这决不是危言耸听。而要扶持农业的发展，在显性补贴必然要面临WTO各成员国普遍反对的前提下，最符合规则的选择就是消除“剪刀差”，减少甚至免除农民的不合理税费负担。这就要求民政部门积极争取，将五保供养和群众优待等面向农民的“费”，改为面向全社会的“税”，列入财政预算，由政府承担起来。另外，社会救助除了发挥民间组织的作用，积极筹集社会资金用于慈善事业外，其责任主体也应该是政府。事实上，从法律的角度看，对上述工作对象的保障，本来就是政府义不容辞的责任。我国《宪法》就明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”不应该以“社会福利社会化”的名义继续转嫁到农民或其他社会组织身上。但这并不是说社会福利社会化不可行，相反，政府在承担了它应当承担的责任后，应当将一些社会能够承担的社会福利、服务事业和项目交由社会承担，大胆、彻底地从具体事务中退出来。正是从这个意义上讲，社会福利社会化才有其现实意义。

其次，应当与时俱进，创新制度，创造与社会福利社会化相适应的政策环境。笔者认为，加入WTO之后，按照国际上的通行做法，社会福利和服务事业不仅应走社会化之路，而且应走产业化道路，也就是说，政府原则上不应再兴办具体的社会福利项目，而是作为一个产业由社会按市场化的原则来兴办和管理。不仅国内资本可以办，国外资本同样可以进入。应当由政府保障和服务的工作对象，可以采劝花钱买服务”的办法，由政府出资，由社会办的福利项目提供服务。当然政府可以通过制定行业标准，加强行业管理等措施，来确保服务质量。但目前，真正按照这一思路付诸实施的却微乎其微。各级民政部门仍习惯于直接投资兴办各种社会福利、服务设施和项目，如福利院、敬老院、军休所等等，结果是既投入了大量的基础设施建设资金，而且还要供养一大批工作人员，背上了沉重的包袱。为什么会出现这种情况？我们认为主要有以下两个方面的原因：一是体制障碍。比如，目前上级民政部门下拨的很大一部分资金，是针对具体的福利服务设施和项目的，因此，下级民政部门要想争取到这部分资金，就只有建设施、上项目这条路可走。二是利益障碍。如殡葬行业，由于有可观的“盈余”和利润，目前仍被牢牢地垄断在民政部门手中。如果仅从民政部门的角度看，这样做可以取得较大的垄断效益，但如果站在国家和民族的高度看，垄断带来的后果只能是整个产业的萎缩，是不利于殡葬业充分发展的。同时，如果继续维持现行做法的话，民族资本就难以尽快进入并迅速占领市场，剩下的就只有等外国资本家依靠雄厚的资本，根据WTO的市场开放原则，来瓜分这一市场了。真到那时，悔之晚矣！因此，排除障碍，重新设定与WTO规则接轨的社会福利服务业的市场游戏规则，是目前民政部门的紧迫任务。当然，这需要国家有关方面的政策调整，但民政部门起码应当为决策者当好参谋，以推动相关政策的尽快调整。

三、适应形势要求，重新调整基层民主政治建设的思路

目前我国的城乡基层群众自治工作取得了突破性的发展，在村民自治领域广泛开展了村民委员会的直接选举工作，并带动了其他“三个民主”的发展；在城市各地广泛开展了社区居民自治组织建设的探索，取得了一系列的成果。但也应当看到，这与加入WTO以后我国政治民主化将有一个较大发展的现实需要相比，尚有较大差距。从世界主要市场经济国家社区（事实上，我国的“村”是更加符合社区本意的“社区”）发展的状况看，政府一般是将其作为民间组织来进行管理的，在发展空间上是完全自由和放开的，因而他们的社区是居民根据自己的需要在完全自愿的基础上产生的，其任务和使命也完全来源于社区居民。但在我国，情况却完全不同，根据有关法律的规定，社区的设立、撤消、区域划分、变更等都需要县级以上人民政府批准，社区居民没有发言权。这必然会造成社区的建设与居民的现实需要脱节。因为，无论政府部门主观上多么努力，都不可能比社区的居民更加了解与谁有更多的共同利益，与谁有更多的心理认同，对哪一个社区有更大的归属感，等等。因此在很多情况下，政府都是出力不讨好。除此以外，由于基层政府的职能没有从根本上转变，我国目前的社区离真正的自治还相去甚远。从村民委员会的角度看，尚难以摆脱来自乡镇政府的各种或明或暗的干预，如村委会的各种工作任务和考核指标一般都是由乡镇政府制定和下达的，村委会干部的误工补贴标准也是由乡镇政府确定的。在财务管理方面，部分地区以实行“村帐双管”之名，变相地剥夺了村民委员依法管理属于村委会财产的权利。在城市，政府各部门则完全把居委会当作自己的“腿”，各类事务性工作都通过居委会来完成，居委会实际上已失去了居民自治的功能。所有这些都不利于加入WTO之后政治民主化的顺利推进。因此笔者认为，入世后，政府应完全彻底地从社区自治领域退出，还社区以充分发育的自由空间。目前，民政部门的当务之急是，借鉴外国社区建设和发展的成功经验，搞好超前性的政策研究，推动有关法律政策的修改和完善，以尽快建立起有利于社区发育的法律框架。

四、适应形势要求，进一步调整民间组织管理的思路

前面已经说过，加入WTO之后，无论是从我国经济参与全球市场竞争的角度看，还是从政治民主化的要求看，都需要“第三部门”也就是民间组织的大发展。但我国现行的民间组织管理政策法规却是限制大于鼓励，不利于民间组织的充分发展。这主要表现在以下几个方面：一是双重管理体制使民间组织或多或少带有行政化的色彩，难以发挥真正的民间组织的作用；二是严格的行政审批制度将很多有志于组织起来在社会生活的某一领域发挥作用的公民拒之门外，实际上等于变相地剥夺了《宪法》赋予公民的自由结社权；三是其他方面如设立分支机构、注册资金等的限制也不同程度地制约着民间组织的发展。可以说，目前我国“第三部门”发展及其作用发挥的主要障碍是管理体制，如果体制顺了，不需要政府的着意培育，我国的民间组织也必将在短期内取得突飞猛进的发展。因此，加入WTO之后，民政部门应将培育和发展民间组织的重点放在管理体制的理顺上，对现行的政策法规重新进行修订和完善，取消各方面的政策限制，采取放手鼓励发展的措施，切实把公民的结社自由落到实处。只有这样，我国的各类民间组织才能迅猛发展，“第三部门”才能真正进入社会生活的方方面面，整个社会的组织化程度才能有大幅度提高，中国才能真正成为一个在世界上具有竞争力的国家。另一方面，为防止部分国家、组织和个人利用民间组织这一工具，危害国家的安全和利益或进行其他违法犯罪活动，我们还必须加强管理，对参与上述行为的民间组织要坚决予以处理，甚至取缔。

伟大的革命先行者孙中山曾经说过：“世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡。”中国加入WTO，是伟大的中国共产党与时俱进、顺应经济全球化的潮流所做出的科学决策。在这一潮流面前，民政工作虽不能说是顺昌逆亡，但也存在顺昌逆衰的问题。对此，任何一个有良知、有责任感的民政工作者，都不能漠然视之。毕竟，中国入世协议书给予我国的过渡期仅有短短的5到10年时间，我们如果不能充分利用这一有限的时间，尽快对传统的民政工作思路进行调整，使之适应入世后形势发展的要求，我国的民政工作就不可能有大的发展，我们这一代“民政人”就会愧对这一伟大的时代。