市民政局城市化建设调研报告

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行政区划管理工作和地名管理工作都是为经济建设和社会发展服务的。当前，经济建设和社会发展的一项重要任务是提高城市化的水平，争取早日实现现代化。行政区划和地名工作与城市化有着密切关系，做好城市行政区划和地名工作，促进城市化的进程，更好地为经济建设和社会发展服务是当前的一项重要任务。下面就这个问题，谈几点认识。

一、要充分认识行政区划和地名工作在城市化进程中的作用

城市是具有一定规模的工商业和交通运输业、以非农业人口为主的居民点。城市化是指根据社会生产力的发展，变农业人口为城市人口、变乡村居民区为城镇居民区的过程。在城市化过程中，非农业人口的比重在不断提高，城镇的数量在不断增加，城镇建设的规模在不断扩大，城镇人口的地区分布也在不断变化。随着这些变化，城郊村庄不断地融入城镇，成为城镇的组成部分是不可逆转的趋势。在城市化的过程中，有三个突出的表现：

1、原来的城郊村庄在不断地融入城区，成为城区的组成部分。随着城市建设的发展，城市规模的扩大，城郊村庄变成城区的组成部分是不可避免的。以威海市为例，在19*年以前，威海的城区范围仅限于现在的鲸园、环翠楼两个街道办事处所辖区域以内。现在，威海城区的范围包括10个街道办事处所辖的区域，将原蒿泊、田村两镇和现孙家疃、张村两镇共95个村庄中的大多数变成城区的组成部分，或成为城郊村庄。文登、荣成、乳山三市城区也融合了许多村庄。

2、随着城郊村庄不断融入城区，与城区相关的行政区划也在不断调整。这些调整包括撤县设市、撤乡设镇、撤镇设办、撤村设居，等等。这些调整也是不可避免的。自19*年以来，文登、荣成、乳山三县先后撤县设市，全市原有的38个乡陆续撤乡设镇，并先后撤销了蒿泊、田村、文城三个镇分设为10个街道办事处，全市共有一百多个村庄已经或正在准备进行撤村设居。

3、随着城区规模在不断扩大，城市的街道也在不断增多。19*年以前，威海城区建成区面积不足10平方公里，仅有城市街道不到100条，现在威海城区的建成区面积已达43.7平方公里，有街道300余条。文登、荣成、乳山三市城区的建成区面积也分别增加到十几或二十多平方公里，城市街道也由几十条增加到一、二百条。自19*年以来，威海市及各市区先后对799条街道，47个住宅小区进行了命名或更名。

从对以上三方面表现的分析中，不难看出行政区划调整和地名管理工作是城市化过程中一项重要的、不可缺少的工作，是开展各项城市管理工作的基矗做好了这些工作，可以适应城市发展的需要，促进城市化进程，提高城市化水平。所以，行政区划管理和地名管理工作在城市化过程中具有重要作用，必须从促进城市化进程，提高城市化水平的角度来认识行政区划和地名管理工作，来做好行政区划和地名管理工作。

二、推进撤村设居是当前理顺城区行政区划管理体制的一个重点

行政区划工作为城市化服务，主要是理顺城区行政区划管理体制。城区行政区划调整，从大的方面讲，包括撤县设市、撤县设区，小的方面包括撤镇设办、撤村设居。当前，撤村设居已成为理顺城区行政区划管理特征的一项重点工作。

威海市的撤村设居工作已经启动。做好这项工作是进一步理顺城市行政区划管理体制，推进城市化发展进程的需要。但是，目前的工作主要还是改名称、换牌子，撤村设居后，原来的农村管理体制和管理职能都未发生实质性的变化，还没有从改变管理体制、调整管理职能这个层次，对这项工作进行探讨，并制定具体方案。所以，要使村改居工作能够及时、稳妥、有序地进行，还需要认真地进行一番探讨。

村委会和居委会都是基层群众性自治组织。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，这两个自治组织职责的共同之处是：办理本居住区域的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。职责的不同之处主要有两个：一是村委会的职责是支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作；居委会的职责则是开展便民、利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。二是村委会依法管理本村农民集体所有的土地和其它财产；居委会则管理本居委会的财产。这两个不同，决定了村委会与居委会在管理体制和社会职能等方面具有很大的不同：村委会管理村民集体所有的土地和其它财产，与村民有着密切的经济利益关系，居委会只管理居委会自身的财产，与居民没有直接的经济利益关系；村委会对本村全部村民的生活、生产甚至养老等问题负有直接责任，而居委会对所属居民则没有这种责任；村委会只对本村的村民负责，而居委会则对本区域内的全体居民负责。所以，撤村设居涉及到改变管理体制、调整管理职能等问题，不是单纯地改名称、换牌子的简单工作。如果已经成为城区一部分的村庄全部保留了村委会的管理体制、只履行村委会的管理职能，那么这样的城市根本不具备城市的功能，发挥不了城市的作用，只能称之为“村庄联合体”，谈不上城市和城市化水平的问题。

撤村设居必须妥善解决以下三个问题：

1、对集体所有制经济实行股份制改造，组建有限责任公司，实行股份制经营。财产归集体所有，原村民都应有份。但由于各种原因造成的产权不清、收益分配不合理等问题，已成为基层干群矛盾中的支配性矛盾。如何解决这个问题是撤村设居的核心之处，难点所在。股份制改造必须将资产量化，确权到人，持股分红，以保障原村民的基本生活问题。实行股份制改革时，要注意两个问题：一在成立有限责任公司，组建董事会时，要注意公司领导成员（不包括董事会、监事会成员）与居委会成员不能交叉兼职，以实现居企分开，让两个组织各司其职，按照各自的职能独立工作。二在进行股份分配时，要预留一定数额的股份，做为集体股份，用于公益事业和社会福利。

2、调整居委会的职能，对辖区内的各项社会事务实行属地化管理。打破居委会职能的局限性和居民利益的排他性限制，适应由于人口结构变化所带来的社会、政治方面的需求，优化招商引资和经济发展的环境，是实行村改居工作的目的之一。要按照一定的规模要求（主要是居民户数），以街巷或其它明显的地形地物为界，打破原来的村庄界限，重新划定居委会的管辖范围。居委会不仅要管理辖区内的原有村民，而且要管理包括在辖区内居住的外来经商务工人员和新迁入人口在内的全部人口。要明确居委会的主要职责是抓好社区建设，搞好行政事务管理及各项服务活动，不再兴办、经营工商企业，直接从事经济活动。

3、妥善解决好三提五统与社会保障、群众优待、兴办公益事业等经费的筹集问题。与民政工作相关的思路是：在费税改革前，原由村民负担的三提五统经费改由集体股份的红利中缴纳，不再由群众负担；费税改革后，原五保对象的供养经费从集体股份的红利中支出，生活贫困的居民要纳入城市居民最低生活保障范围，老优抚对象的优待享受原来的标准，优待经费从集体股份的红利中支出，新优抚对象享受城市优待标准，支出渠道与其他城市居民一样；居委会工作人员的工资、福利和办公经费，同其它居委会一样，按同一渠道解决。

撤村设居工作的关键是依法行政、规范程序。要严格掌握撤村设居应具备的条件，成熟一个改一个，不能操之过急；要严格遵守撤村设居的报批程序，必须按照两个组织法的要求履行手续，一定要征求村委会和村民会议的意见，不能简单从事；要先行试点，特别在进行股份制改革时，一定要经过试点，取得经验后再推开；要在做好调查研究的基础上，总结经验，适时推广。

三、设置标准地名标志是当前地名管理工作的一个重点

随着城镇数量的不断增加和城镇规模的不断扩大，城镇街巷也在不断增多。街巷是城市的交通网络，名称是街巷的识别符号，标志是名称的外观表现。在由许许多多街巷组成的城镇里，没有街巷名称，没有名称标志，对人们社会活动造成的不便是不难设想的。十几年来，威海市先后对799条街巷、47个住宅小区进行了命名或更名。这是适应城市发展需要所必须的。但是，光有名称不设标志是不行的。只有既对街巷进行命名，又设置名称标志，才能对人们的社会活动提供方便。

当前，地名工作面临的主要任务，是在城镇设置标准地名标志。*年3月，民政部、交通部、国家工商局、国家质监局联合下发《关于在全国城市设置标准地名标志的通知》，要求用五年的时间完成在全国城市标准地名标志设置任务。标准化的地名标志是每一个城市不可缺少的基础设施之一，有人将其比喻为“当地人的脸，外地人的眼”，被誉为城市的“名片”。在城市街巷、居民小区设置标准地名标志，是适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，是促进城市化进程的需要。为此，省厅在全省城市标准地名标志设置工作现场经验交流会议上要求：市（包括县级市）、市辖区政府驻地建成区的设标工作要在2003年底前完成，县政府驻地建成区要在20*年底前完成，镇政府驻地和其它居民地要在2006年底前完成；1997年底以前县以上政府驻地建成区内设置的各类标志要在20*年底前更换完毕，其它居民地设置的各类标志要在2006年底前更换完毕；1998年以后设置的各类标志也要按照先城市，后农村的顺序，陆续更换成符合国家标准的地名标志。

民政部门是政府地名工作的主管部门，也是地名标志设置工作的主管部门。在地名标志管理体制已经理顺的地方，毫无疑问民政部门对这项工作要负责到底；在地名标志管理体制尚未理顺的地方，民政部门作为地名工作主管部门，对这项工作仍然负有不可推卸的责任。在这些地方，民政部门主要应做好三项工作：

1、制定城市地名规划方案，提高城市地名标准化水平。制定地名规划，是促进地名管理，克服地名命名、更名的随意性、盲目性，提高地名标准化水平的重要措施。在设标工作开始前，一定要按照地名命名、更名原则，搞好地名规划。威海市区地名规划制定工作正在进行，大体思路是：将整个市区分为老城区、高技区、经技区、度假区、孙家疃、刘公岛六个区域，对名称的通名分类、专名渊源等作出相应规定，并提出哪些名称应该保留，哪些名称需要更改的具体意见。在编制地名规划时应注意既要保持原有地名的稳定，可改可不改地名一般不改，又要突出区域特征，反映各区域的历史、文化、经济和自然地理特征。编制地名规划应广泛征求有关部门特别是城建规划部门的意见，并经省厅审定后，再由市政府公布实施。

2、根据规划方案对各类名称进行清理整顿。地名规划公布后，要按照规划，对城市地名进行清理整顿，该命名的命名，该更名的更名，该注销的注销。威海市区清理整顿的初步打算是：由民政部门牵头，建委、规划、公安、房产、邮政等部门参加，按照规划方案，对各区域分别进行清理整顿；在经过试点的基础上，以街道办事处或镇为单位分头进行；对需要命名、更名的街巷和门牌、楼号的编制，要广泛征求居委会和群众的意见；清理整顿意见形成后，要按照规定的程序报市政府审批。清理整顿工作不结束，设标工作不能开始。

3、协助、监督设标工作。要履行主管部门的职责，协助、监督有关部门开展设标工作。主要工作有：根据对地名清理整顿的结果，向有关部门提供标准名称（包括汉字书写形式和汉语拼音形式），不允许使用不规范、不标准或未经政府批准的名称；根据国家质监局1999年颁发的《地名标牌城乡》国家产品标准，监督所设标志的质量，不允许偏离或擅自变通国家标准，不允许使用未获得民政部颁发的地名标牌生产许可证厂家的产品；设标工作结束后，配合省厅及省有关部门对标志进行验收。

地名管理工作的关键之处在于明确职责，完善制度，依法管理。为此，在设标工作开展之前，还应做好修改地名管理法规和恢复地名委员会的工作，明确地名委员会各委员单位的职责，以保证各项地名工作特别是设标工作能够顺利进行。