民政局办公室理性调研报告

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村委会直选伊始，我市针对农村基层政权建设面临的新形势，就如何检验和加强基层党组织建设，把党在农村工作中的领导核心地位与村委会法人自治地位有机结合起来，实现党组织对村委会的有效领导，避免党支部的领导地位被架空,确保村委会依法行使职能等问题进行了深入地思考和探索。在市委、市政府的领导下，我们与组织部门率先在全省大力倡导将党支部建设与村委会直选相结合的村级干部管理体制改革模式，积极鼓励党支部成员参选村委会，特别是强调党支部书记参选村委会主任，并根据选举结果对支部班子进行调整，最大限度地实现党支部书记、村委会主任两个职务一肩挑、党支部与村委会成员交叉任职。目前，全市2679个村中有2302个村实现了“一肩挑”，6168名村两委成员交叉任职，分别占农村总数和村干部总数的85.9%、76%，在新一届村委班子中党员比例达到了92%。经过两年多的实践表明，这一模式取得了明显成效，极大地促进了农村各项事业的健康快速发展。但同时，也引起较多争议，现在有必要对其进行理性思考和科学分析，以获得共识，并对这一模式各个环节应注意的问题要有充分准备，以便采取恰当举措，使“一肩挑”真正达到预期目的。

一

从现阶段威海实践的情况看，最大限度的实行“一肩挑”和村两委成员交叉任职的优越性主要表现在以下几个方面：

一是加强了党的领导，提高了村委会地位。村党支部成员不搞特殊化，不作旁观者，以平等身份依法参选村委会，勇于接受人民群众的挑选，这行动本身就捍卫了党的群众威望和形象。同时一大批支部成员入选村委会，以及基层党委敢于把条件成熟的村委主任调整为支部书记，这不仅有效地避免了党的领导地位被架空，而且让群众看到了党的先进性和与群众愿望的一致性，党组织的凝聚力和战斗力在直选当中得以增强，农村群众趋向淡化的政治意识得以回升。自直选以来，我市农村出现了新的入党热潮，3万余人递交了入党申请书。作为村委会，通过直选依法确立了村民自治的法人地位，党支部成员的积极参选无疑使这一地位进一步得以强化，一改过去在群众中“不把村长当干部”的被动局面，“一肩挑”的实现，又有效地把党的领导核心地位与村委会法人地位融为一体，使村民自治从根本上得以保障。

二是消除了分歧，维护了团结稳定。实现“一肩挑”后，村里的领导核心显而易见，支记、主任再也不用争权夺利，两委成员再也不用分帮分派，群众再也不用为跟着谁跑而为难发愁了，切切实实减少了内耗现象，使村两委协调一致，团结一心，共谋发展。从直选之后农村上访情况看，比往年同期下降了20%，其中实行“一肩挑”的村不足上访总量的2%。

三是提高了办事效率，促进了社会经济发展。过去支书、主任分设的村往往是有利可图的事抢着干，受苦难办的事推着干，办事拖拉，效率低下。实现“一肩挑”后，不仅使这一问题迎刃而解，而且常常是一个联席会议就能在最短时间内拿出既体现党的意志又反映群众愿望的措施和意见，做到快速高效，政出一辙，这种快速形成决策的机制，符合市场经济发展和人民群众的要求，极大促进了农村社会经济的整体发展。截止去年底，两年来全市农村新修新建村路3160多公里，新上工副业项目3242个，山区农业开发项目3632个，增加集体收入24.6亿元，在连年遭受百年不遇旱灾、秋季作物严重减产的情况下，1999年实现农村经济总收入达到了500.8亿元，比上年增长5.3%，农民人均纯收入达到了3706元。

四是增强了竞争激烈程度，优化了干部队伍结构。党支部成员积极参选村委会，有效地调动了村中一切力量和能人参与竞争，增强了竞争激烈程度，激发了群众民主热情，人们可以在更大范围内挑选自己的意中人，真正实现了好中选优，使干部队伍结构进一步优化。据统计，全市选民参选率达到92%，许多村达到了100%，选举成功率近于99%；村干部年龄结构变轻，文化水平提高，致富能力增强，平均年龄由46.2岁降为44.9岁，高中以上文化程度的干部比例提高了3.2个百分点，被公认为村中致富带头人的干部比例增至35%。

五是减少了干部职数，减轻了农民负担。直选之后，我市村干部职数一般控制在3—7人，由于威海在此之前就在村两委中探索推行交叉任职的管理模式，所以这次村干部减少职数只为原有总职数的26.8%，共减少村干部2721名，仅干部工资一项，全市每年就减轻了农民负担1000多万元。

六是转变了党员干部工作作风，加快了民主政治建设步伐。以前由于群众对党支部成员没有任免权，导致党员干部大多习惯于对上服从忽视对下负责。实现“一肩挑”实质上是给予广大群众对党支部成员的间接任免权，党员干部经过直选村委会的锤炼和考验之后，深刻地感受到了人民群众的民主力量，自觉地转变了工作作风，加快了村级民主政治建设步伐。直选后不到半年的时间里，我市100%的村建立了固定村务公开栏，100%的村建立了民主理财小组，96%的村建立了村民代表会议制度。

二

基于上述原因，可以说“一肩挑”和村两委成员交叉任职是加强基层组织建设，促进农村发展的一条有效途径。那么，为什么还会引起这么多的争议，甚至是反对？下面，结合当前几个主要异议与大家共同探讨。

一说其错，错在违背“党政分开”的原则。党务与村务分开运作，这不仅是我们党的基本原则，也是村民自治的客观要求，但两者运作的分开并不代表其各自负责的人员一定要分设，而是指两者运作过程中的互不干涉性，换句话说，同一个人完全可以兼任两者工作，只要明确职责，在涉及党务工作时说党务，在涉及村务工作中谈村务，就不会存在违背这一原则的问题。同时，农村作为落实国家各项工作任务的最基层单位，决定了其党务与村务是密不可分的，要把党的政策和目标变为广大群众自觉行动的最快捷、最简易的方法，就是通过村委会、村民代表会等自治组织形式来贯彻实施，而“一肩挑”正是实现这一方法的最有效管理模式。

二说其偏，偏在以村委会为核心。认为根据村委会选举结果来调整支部班子，影响村级党组织的领导核心地位。首先从党的性质而言，我们党是最广大人民根本利益的忠实代表，把由村中大多数党员和群众民主选举产生的反映民心民意的人调整进支部班子乃至担任支部书记，符合党的意愿。其次就“领导核心”概念的内涵而言，这是村级党组织整体在农村工作中位置的定性，而非党组织中的哪一个人位置的定性，但个人在群众中代表性的大小直接影响核心作用的发挥，如果我们把大家公认能代表他们利益的人调整进核心位置之中，就会使党的领导核心作用进一步加强，反之则会使核心位置有名无实。从这一意义而言，实现“一肩挑”不仅不会影响党的核心地位，而且符合“三个代表”的党建思想，进而使这一地位得以巩固和加强。

三说其险，险在易形成权力中心。认为“一肩挑”，消除了村两委之间的监督作用，会导致个人说了算。村两委干部分设，确实存有相互监督的效能，但两者领导与被领导的关系，决定了两者之间的监督在实际操作中往往是单方面的。实践证明，民主监督的强弱和村干部民主作风的好坏，主要取决于民主制度是否健全，监督渠道是否畅通，群众参与是否广泛。实现“一肩挑”，作为当选者，无论从对党对群众负责的态度出发，还是从为连选兼任的意愿出发，都会促使其尽快建立健全各种民主制度和监督渠道。作为群众，过去主要是对村委会进行监督，虽然也可以对党组织监督，但因不是党组织一员，对支部成员的监督往往难奏其效，现在由于村干部的双重身份，群众则可以通过监督村委会工作达到直接监督党支部成员的效果，监督权力的扩大必然激发广大群众参与监督的热情。所以说，“一肩挑”的推行只能使监督更加有效，村干部作风更加民主。

三

综合上述分析，我们认为，最大限度地实现“一肩挑”和村两委成员交叉任职是从当前农村实际出发建设具有中国特色的社会主义农村基层民主政治的客观需要，她带有一定的普遍意义和方向意义。但在实践中，必须对这一改革模式的各个环节操作准确和全面，否则就会事与愿违。因此，我们应达成以下共识。一是因地制宜，分类指导。最大限度地实现“一肩挑”和村两委成员交叉任职，并不是要求所有的村都推行这一模式，在对农村状况进行认真排查的基础上，分类指导，对那些在人口多、村企强、工作量大的村担任且作风正、能力强的村支书，原则上不要求其参选，直选后也基本不作调整。例如我市以人口达4340人的文登林村、企业达45家的荣成西霞口村为代表的200余村都属这种情况。二是精心组织，积极动员。要以学习党的十五大和十五届三中全会精神为中心，对全体党员干部，集中进行坚持党的领导教育、全心全意为人民服务的宗旨教育和依法治国教育，让大家充分认识参选村委会的必要性，增强责任感和紧迫感，明确各自参选目标，在广大农村中形成了党员干部人人关心选举、人人积极参选的良好氛围。三是深入宣传，依法选举。要通过多种形式、多种渠道广泛宣传直选的方法步骤，使群众真正懂得如何行使民主权力和“一肩挑”的重大意义，让群众在更大范围内挑选自己的意中人。严格把握选举法定程序，确保做到“七个当潮，即当场发票、当场投票、当场唱票、当场计票、当场公布选举结果、当场颁发当选证书、当选人当场宣誓就职，使选举活动完全置于全体选民的监督之下，让整个选举过程高度透明，保证群众在不受任何干扰的情况下自由表达意志，切忌出现“保原支书当主任”的误区。四是认真考察，合理调整。选举结束之后，基层党委对村两委班子进行全面考察，并区别情况进行调整。对工作确有成绩，但因工作方法简单或宗族、派性等因素落选的支部书记及成员，帮助他们改正缺点，继续使用，对无所作为或为政不廉、处事不公道的，坚决予以调整；对村委会主任是党员的，原则上依照党内程序选任党支部书记，村委会成员是党员的，原则上选任支部成员；对村委主任或成员不是党员，但写过入党申请书而又具备党员条件的，应按党章规定发展其入党，对没写过入党申请书的，应积极培养；短期内若无合适党支书人选的支部，由镇（乡）党委选派干部挂职担任，真正把群众拥护、信任的人推上党和农村的领导岗位。五是搞好培训，提高素质。要以各级党校为基地，以组织、民政、农业等部门联合办学的方法，以党的观念、法律法规、科技文化、市场经济以及施政艺术等为主要内容，采取脱产与半脱产相结合的形式，使村干部培训步入正规化、长期化轨道，不断提高村干部整体领导水平和强化为人民服务的思想。六是界定职责，明确责权。要依据《村委会组织法》和党的《基层组织工作条例》，结合实际以地方规范性文件的形式明确划分村两委以及村民会议职责，要确立党支部是村级各类组织和各项工作的领导核心地位，确立村委会是在党支部领导和村民会议的制约下负责村务日常管理的法人地位，确立村民会议（包括村民代表会议，下同）是村级最高权力机构地位，在重大问题决策上，坚持村两委联席会议研究方案，提交村民会议表决，在财务管理上，坚持支书、主任、经办人签字，提交村理财小组审核，使村党支部、村委会、村民会议三者之间形成相互统一的良性权力联动格局。七是强化监督，民主管理。要以建立健全镇（乡）村规范为切入点，建立健全两级监督体系。首先是村级监督体系，不断完善村民会议、村民代表会议、村务公开、民主理财、民主评议干部等制度，不断增强村务工作透明度；其次是镇级监督体系，镇（乡）政府依法按时因事建立村务公开督查组、财务监督组、干部目标责任考核组等保障机构，并通过开展镇级政务公开等形式，带动和督导村级“四民主”全面有序运行，确保村级组织协调运作。