民政工作整体发展调研报告

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当前至今后几年，民政工作将面临许多新形势、新情况和新问题，迫切要求我们更新观念，理清思路，确保民政工作快速、健康、协调发展。近一段时间，我们认真学习贯彻第十一次全国民政会议和第二十一次全省民政会议精神，结合威海实际，围绕民政事业的发展对如何整体推进城乡民政工作进行了认真研究和探讨，初步形成了以社区为平台，整合城市民政工作，推进城乡民政工作整体发展的工作思路。

一、审时度势，适时转变民政工作思路

——城市化大发展要求加强城市民政工作。经济的持续快速发展，必将加快社会的城市化进程，特别是随着户籍制度的全面改革，城乡人口比例将发生根本性逆转。我们民政工作是做人的工作，是解决人的问题，城市人口的急剧增长必将增大民政工作在城市中的比重。同时，城市化发展的实践证明，城市化水平越高，城市的聚集效应和规模效应越强。有关分析表明，50万人口以上大城市的人均国内生产总值是20万人口以下城市的2.5倍，200万以上超大城市是它的3.35倍，其中每百万元固定资产的工业产值要比全国城市平均数高出45%。可见，相同的投入，在人口集中的城市产生的效果，会比人口分散的农村高出几倍甚至几十倍，这就要求我们从投入产出的角度，从民政工作整体发展的角度，重视城市民政工作的研究，加大城市民政工作的力度。

——入世影响的不断显现要求民政工作“城乡并重”。入世对民政工作的影响是全面的，既有城市的，也有农村的。入世后，农业和部分企业由于竞争力不强很难适应国际竞争，农民收入可能下降，城市失业人员短期内可能激增，导致城乡社会保障压力增大；国内民间组织职能的强化和国外民间组织的渗透，将冲击现行城乡民间组织的管理运行体制；WTO不仅将给我国带来经济、效益理念，还将带来政治、文化理念，这会直接影响到我们的民主政治生活模式，对如何按照党的指导方针推进城乡基层民主政治建设提出了更高要求；随着社会服务行业的开放，社会福利社会化工作也将受到一定影响，等等。这就要求我们在加强城市民政工作的同时，要兼顾农村民政工作，推动城乡民政工作的协调发展。

——费税改革的全面铺开要求民政工作“以城带乡”。从试点情况看，费税改革给农村民政工作带来了新的难点和热点问题，如优抚对象优待标准难以提高，优待金难以保障，农村特困户救济金难以筹集，等等。这些问题单靠农村力量很难解决，迫切要求我们站在“三个代表”的高度，从维护广大农村人民群众的根本利益出发，发挥城市民政工作优势，充分挖掘和利用城市资源，积极帮助解决农村问题，实现城乡民政工作整体发展。

二、搭建平台，全面整合城市民政工作

社区作为城市管理的基础单位，是城市居民生活的主要空间，因其居民具有较强的归属感、认同感和自我管理能力，而具备强大的整合力。我们只有以社区为平台，以社区建设为总抓手，把其它工作有机融入社区建设当中，才能做到纲举目张，事半功倍，全面整合城市民政工作。

（一）以理顺城市管理体制和健全社区居民自治组织为着力点，全面推进城市基层民主政治建设。应按照“三下一转”的原则，突出解决好简政放权、重心下移、费随事转等问题，将相关事权和财权下放到社区，全面推行“一门式”办公，切实增强社区的协管权和监督权，建立起政府指导、街道组织、社区管理的良性互动关系，为社区居民自治提供权力保障。应按照“议行分离”的原则，建立健全社区居民委员会、社区居民代表会议及其常务议事会，切实解决好社区居民自治组织工作人员工资、福利待遇和办公经费等问题，为社区居民自治提供组织保障。应全面完善社区居民自我教育、自我服务、自我管理、自我监督的各项制度，为社区居民自治提供制度保障，从而扩大城市基层民主，实现社区居民自治，为开展城市民政工作搭建坚实的平台。

（二）以街居为依托，切实加强民间组织的培育发展和监督管理。应借助街居力量，“双向”培育社区民间组织。一方面，应协调政府自上而下培育发展服务于社区居民和行使社区管理职责的协会组织，如慈善协会、殡葬协会等；另一方面，应自下而上积极培育发展能够满足社区居民生活文化需求的团体式组织，如老人联谊会、体育协会等。同时，应充分发挥社区自治组织自我管理和自我监督的作用，全面、及时地了解和掌握社区民间组织动态，建立起社区民间组织管理监督的快速反应机制，实现城市民间组织培育发展和监督管理的有机结合，确保城市民间组织健康有序发展。

（三）以社区服务网络为渠道，进一步做好城市社会救助工作。应建立社区服务网络系统，把市（区）、街、居和中介服务机构纳入网络管理，逐步建立起独立于企事业单位之外的社区救助保障体系。通过组织社区单位和社区志愿者开展包户帮扶活动，切实为孤老、残疾人及特困群众解决生活难题。通过中介服务、家政服务实体和网点，积极实施社区居民“再就业工程”，进一步拓宽下岗职工和失业人员的就业门路。通过社区服务网络，及时了解特困群体的家庭生活收入状况，更好地落实城市最低生活保障动态管理制度，做到应保尽保。

（四）以实施“星光计划”为突破口，加快城市社会福利社会化步伐。应把福利彩票与“星光计划”的宣传工作有机结合起来，营造福利彩票依托“星光计划”树形象，“星光计划”依靠福利彩票求发展的社会舆论氛围，促进二者的健康协调发展。应充分调动社区组织参与实施“星光计划”的积极性，多方筹措福利资金，大力整合福利资源，合理安排福利项目，全面实施福利优惠政策，鼓励社会力量建设一批方便实用、设施齐全、功能配套的社区老年福利服务设施。同时，应积极发动社区志愿者大力开展社区福利服务，为家庭提供多形式、全方位的支持和服务，在城市中进一步建立完善以居家为基础，社区为依托，福利机构为补充的社会福利服务体系，形成投资主体多元化、服务对象公众化、服务内容多样化、服务队伍专业化和志愿者相结合的社会福利社会化运作机制。

（五）以服务于社区建设为宗旨，不断提高行政区划和地名管理水平。应从促进区域经济发展、便于社区管理着眼，根据地理位置、交通条件、产业布局、人口状况和辐射带动力等因素，科学编制和完善社区规划，合理确定社区布局，同步做好“镇改办”、“村改居”和居委会“空白点”工作，为社区建设打好基本框架。应本着有利于增强社区居民认同感、归属感和凝聚力的原则，做好街道办事处、社区居委会、居民小区、街巷的冠名和更名工作，进一步增强城市文化底蕴，打造城市品牌。

（六）以社区服务组织为载体，积极做好优抚军休工作。应把一批经济实力强、管理规范、制度健全、有一定专业水平的社区群众性服务组织，因势利导地转变为实体化、专业化、职业化的、具有独立法人资格的社会团体或民间组织，为优抚对象和军休干部提供全方位的医疗、康复、保舰供养以及社会公益服务，积极构建社区优抚军休服务网络，实现社区服务与优抚军休工作的有机结合。

（七）以整合社区资源为途径，努力营造双拥工作合力。应建立健全社区双拥工作的有效机制，不断丰富社区军民共建内容，形成“一社区一特色”的双拥模式，力求把双拥工作延伸到社区，落实到社区。应多方激发社区居民、社区单位、社区组织参与社区双拥工作的积极性，充分利用城市社区的科技、文化、经济等优势，积极开展科技拥军、智力拥军、法律拥军和理论拥军等活动，主动为驻军办好事、办实事。应协调驻军充分发挥自身优势，在拓展社区服务，搞好社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，维护社区治安等方面发挥积极作用，实现“资源共享、共驻共建”。

三、以城带乡，促进城乡民政工作整体发展

由于长期计划经济体制的制约，城乡民政工作严重分割，相互独立，自成体系。新形势要求我们充分利用城市民政优势，分步骤、有重点地通过“补、推、助、联、促”等多种途径，逐步带动农村民政工作，促进城乡民政工作的整体发展。

（一）优抚工作要实现“以城补乡”。费税改革后，虽然征收和发放渠道得到了规范，但优待金总量和优待标准难以保证且有下降趋势。我们应抓住费税改革这一有利时机，按照“拥军优属、人人有责”的原则，积极探索将优待金统一纳入税收体系，设立优待金专一税种，对城乡居民统一征收优待税，从而扩大优抚工作的社会基础，拓宽优待金的筹集渠道，以弥补费税改革可能给农村优待金造成的缺口。

（二）社会福利工作要实现“以城推乡”。社会城市化、人口老龄化、家庭小型化的发展趋势，给社会福利事业提供了广阔的发展空间。目前我国农村社会福利事业投资渠道单一、服务形式单一、经营模式单一和服务对象单一，尚不能满足多样化的福利服务需求。我们应充分发挥城市的资金和区位优势，鼓励、引导社会力量兴建一批高标准、高档次的社会福利设施，在为农村部分有经济条件的老年人提供福利服务的基础上，进一步辐射带动农村福利事业的发展。同时，应大力改善农村社会福利市场的投资环境，吸引城市福利机构向农村延伸。应借鉴城市社会福利设施的市场化运作机制，为乡镇敬老院的改造开辟多形式的投资渠道，不断增强服务功能，改革运营模式，拓宽服务领域，以满足农村福利对象的服务要求。

（三）社会救助工作要实现“以城助乡”。随着入世和费税改革、户籍制度改革的全面展开，农业将受到冲击，农村救济金的筹措渠道将发生变化，农村特困群体的救助方式要求与城市接轨，农村传统的救助体系受到挑战。我们应进一步完善最低生活保障制度，改变过去以户籍身份为标准的低保条件，建立以生活状况为单一标准的低保体制，努力形成涵盖农民的城乡一体化的低保网。应抓住城市居民收入相对农民较高、城市资源相对农村较丰富的特点，在城市广泛设立捐助站点，大力开展经常性捐助活动，并建立捐助站点与村镇定向救助机制，做好本地区的经常性救助工作；应充分发挥慈善总会的中介组织作用，在城市中组织开展形式多样的义演、义卖和义捐活动，为农村筹集更多的救助物资，做好临时性救助工作；应积极发动机关、企事业单位与经济相对落后的村镇结成帮扶对子，帮助农村贫困群体集体脱贫。

（四）民间组织管理要实现“以城联乡”。目前，我国民间组织管理主要依赖行政管理，城乡民间组织之间的互律形式较少，缺乏交流，信息不够畅通，相互之间得不到有效的互助。入世要求加快民间组织的信息化和国际化发展。我们应把农村民间组织尽快纳入到信息资源比较广、综合实力比较强、国际化程度比较高的城市民间组织体系中，加强交流，共享资源和成果，拓宽交流合作领域，全力组建民间组织的“联合舰队”，增强国际竞争实力。同时，应以城市民间组织比较完善的管理制度，规范约束农村民间组织的活动，确保其始终沿着正确的方向发展。

（五）福利彩票发行要实现“以城促乡”。目前，福利彩票在城市的发行机制已经日臻完善，但在农村却相对薄弱。福利彩票要在现有基础上实现更大的突破，就要先体彩一步，积极开拓、抢占农村市常在搞好城市福利彩票宣传的同时，应进一步加大农村福利彩票宣传的力度，使福利彩票在农村家喻户晓、深入人心。应及时总结城市站点布局的经验，指导农村合理调整站点布局，最大限度地占领农村市常应减少对县级民政部门福利基金的提取比例，为农村福利彩票发行工作的快速开展提供资金保障。

四、应注意的几个问题

城乡并重，以城带乡，是民政工作思路的一次战略性转移。我们应从长远的、全面的、宏观的高度，树立超前意识，结合自身实际做好前瞻性和全面性的研究工作，有针对性地制定好措施。具体工作中，我们认为应坚持“四个结合”：

（一）坚持“纵”与“横”相结合。城乡并重，以城带乡，是一项系统工程，覆盖面大，涉及面广，仅靠民政部门的力量很难奏效，只有协调好上下左右各方面的关系，做到纵横结合，形成社会合力，才能推动这一思路的有效实施。在社区建设中，从纵的方面看，就是民政部门应积极发挥职能部门的作用，积极争取各级党委、政府的支持，把社区建设作为城市管理的基础工程，列入重要议事日程，做好民政事业的参谋员。同时应主动下沉财力，做好基层民政工作的出纳员，并深入基层加强检查指导和调查研究，做好民政工作的指导员和调研员。从横的方面看，就是应进一步加大社区建设的宣传力度，做民政事业的宣传员；全面协调有关部门，做好放权让利工作，做民政工作的协调员；发动社会各界积极参与社区建设，做民政工作的组织员，形成党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量支持、群众广泛参与的工作格局，为全面整合城市民政工作打好平台。

（二）坚持“先”与“后”相结合。随着城市化进程的加快，民政工作重心由农村转移到城市，是一个不可逆转的趋势。从长远看，对这一思路的准确把握，有利于我们及时调整和纠正工作方向上的偏差，做到应潮流而动。但问题的关键并不在于重心转移的本身，而在于如何实现民政工作的整体发展。也就是说，把民政工作的重心转移到城市中来，并不意味着农村的工作可以放松甚至不做，相反，对于农村中诸如基层民主政治建设等热点问题，不但不能放松，而且应继续抓紧抓好，进一步夯实民政工作在农村中的基矗因此，重点转移，是就总体而言的，转移与否要看转移是否有利于民政工作的整体发展，能转的要先转快转，不能转的则不要急于转，只有这样，才能正确把握民政工作重心转移的关键，避免群起效尤。

（三）坚持“点”与“面”相结合。构建城市民政工作的平台，整合城市民政工作，实现“城乡并重、以城带乡”，需要一个循序渐进的过程。在这个过程中，我们既要搞好“点”上的突破，又要注重“面”上的推广。应结合单项民政业务的特点和各街居实际，根据街居的不同职能，因地制宜，有目的、有侧重、分步骤地把单项民政业务放到街道办事处或社区居委会，搞好试点工作。如在优抚对象多、军休干部集中的社区应重点建立健全社区优抚军休服务网络，在驻军单位较多的社区应重点探索社区双拥模式，在生活状况比较优越的社区应重点做好经常性捐助工作。同时，及时总结试点工作经验，以点带面，通过召开现场会等多种形式在全市范围内进行推广，逐步以社区的“点”拓展到城乡的“面”，以单项业务的“点”拓宽至民政业务的“面”。

（四）坚持“法”与“德”相结合。依法行政与以德施政，是我党治国的基本方略，如车之双轮，鸟之两翼，两者相辅相成、相互促进。民政业务涉及的法律法规多达100余项，项项与广大人民群众的根本利益息息相关，民政工作又被誉为“德政工程”。在法律意识相对较强、个人意识相对突出的城市居民中开展民政工作，其效果如何很大程度上取决于依法行政和以德施政的水平。这就要求我们在工作中坚持“两手抓”，一手抓依法行政，一手抓以德行政，把二者紧密结合起来。应进一步加快民政工作的立法步伐，突出解决好城市民政工作的法律盲点问题，如加快制定城市居民优待金统筹等有关政策；应进一步规范执法行为，严格按照法律程序重点做好社区居民自治的指导和民间组织的监督管理等工作；应全面实行政务公开，特别是在慈善资金和经常性捐助物资的筹集与发放上，应定期通过新闻媒介向社会进行公布，自觉接受社会监督。在依法行政的过程中，应始终把社会主义精神文明贯穿到各项业务中，大力加强民政公益宣传，弘扬尊老爱幼、扶危济困的优良传统，提高居民的道德觉悟，树立良好的社会风尚。同时，应切实加强民政干部队伍的思想道德和职业道德教育，不断提高执法水平，树立求真务实和清正廉洁的民政形象，进一步密切党群干群关系，为各项工作的开展奠定坚实的群众基矗