民政工作重点转移调研报告

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城市化是乡村人口向城市人口转化、人们生产生活方式由乡村型向城市型转化的社会历史过程，是伴随着工业化和现代化必然出现的社会发展趋势。它是衡量经济社会发展水平的标志之一，也是促进国家经济社会发展和人民生活水平提高的重要手段，其主要衡量指标是城市人口比重。城市化与城镇化概念类同，世界通用的城市化，城市序列就包括镇。

世界各国发展历史证明，城市化是一种世界性的社会经济现象，是人类进步和经济社会发展的共同规律。十九世纪以来，随着资本主义生产关系的普遍建立，人类社会生产力得到空前发展，蒸汽机和电力的广泛应用，使工业生产的聚集成为现实，从而产生聚集效应，这种城市综合经济效益的提高，产生了强大磁力，吸引更多的工商业资本，造成人口更多的集中，造就了一大批城市。工商业的集中和人口的聚集，使城市进一步成为区域经济、文化、科技、社会和政治活动中心。城市化指标越高，其中心辐射与带动作用越明显，社会整体发展水平就越高。到本世纪中叶，经济发达国家的城市化水平达到了60％以上，到目前已达80％，其中英国、美国、日本高达90％。我国城市化进程也证明了这一点，有的学者对各种规模的城市分析表明，50万人口以上大城市的人均国内生产总值是20万人口以下城市的2.5倍，200万以上超大城市是它的3.35倍，其中每百万元固定资产的工业产值要比全国城市平均数高出45％。从当前农村现状看，城市化是农村现代化的必由之路。目前，我国城市化指标只有30％左右，低于我国农业劳动生产率水平决定的农产品剩余率。农产品自给性最强的粮食，其剩余率已达到80％左右，而其商品率目前只有35％左右。农村人多地少的矛盾日益尖锐，而相当于农村劳动力30％左右的剩余劳动力及其赡养的人口还不能转移到城市中去。这是目前我国农村人口收入和消费水平低于城市人口三分之一左右的根本原因。统计资料显示，1985年与1998年比较，我市农村耕地人均占有量由1.37亩降为1.05亩，下降了23%，而城镇居民与农民人均纯收入比则由7.1：6.4升为6.4：3.6，上升了64%。实践证明中国农民收入水平低，主要不是农产品价格低，而是他所占有占用的生产资料少，就业不充分，使他们的生存环境、生产、生活方式落后，所以要富裕农民的一个根本任务不是使农民就地现代化，而是必须靠减少一大部分农民，把他们改造成城镇居民，从而改革其生产、生活方式。由上可得出结论：一是城市化同社会化大生产、同工业化互为因果，是人类社会发展不可跳跃的历史阶段，资本主义也好，社会主义也好，概莫能外；二是城市化既是工业化的一个结果，也是现代化的一个前提，没有城市现代化，一个国家和地区就不可能有快速的现代化进程，就不会有国民经济的现代化，也不可能有农村的现代化，城市化的过程也是现代化的过程，是经济发展和社会进步的双重运动。从这一意义而言，我市20*年实现现代化首先就要加快城市化进程。

按照我国设市建镇标准，以居住地为依据界定城镇人口，我市共有城市人口60万左右，镇驻地人口约为30万，全市城市化指标约为37％。有关专家分析世界城市发展进程，发现了城市化进程阶段性规律。即，城市化进程大致可分为三个阶段：城市化指标20％以内，城市化进程较为缓慢；城市化20％－70％，城市化处于加速发展阶段；城市人口处于70％以上，城市化进展较为平稳。可见，我市城市化进程仍处于加速发展阶段，这个阶段的特点是城市化的速度越来越快，城市规模越来越大，经济实力越来越强，吸纳人口的能力就越来越大，而且这个能力是几何级上升，人口越来越快地进入城市，直至进入平稳发展阶段。我市前些年这种加速发展的趋势非常明显。从1978年开始，全市非农业人口由11万增加到21万用了9年，从21万增加到31万用了6年，从31万增加到43万用了3年，从43万到59万仅仅用了2年。

现在看，无论是我市实现现代化的客观要求，还是世界城市化发展规律，我市目前正处于城市化进程加速阶段。在这样一个新的历史条件和发展机遇面前，我们民政工作面临许多新的情况和问题，必须进行城市化的理论创新与战略创新。主要表现在：

——城市化带来的直接影响是人口流动和相对集中,这种流动的方向和集中的地点,首先是那些基础设施好、生活环境优和就业便利的城市和经济条件好的镇,而那些规模小和经济薄弱的镇则日益衰落，这就要求我们调整行政区划，一方面在城市增加城市载体，增设街道办事处；一方面在农村撤并乡镇,建立中心镇。

——城市化发展到一定水平，人口聚集到一定规模,城镇社会规模扩大到一定程度,对社会福利设施的高标准必然出现自然需求,现在这种仍然通过政府包揽社会福利事务、包办社会福利设施的做法，远远不能满足社会福利事业发展需求，因此必须实现社会福利社会化，动员聚集地居民积极参与，提高自我服务水平。

——企业是经济的载体，城市是企业的载体，大城市是大企业的载体，城市化的发展，使城市这个载体愈来愈明显，愈来愈重要，愈来愈庞大，与政府的沟通与联系必然增多，而正因为其庞大，这种沟通与联系在很大程度上依赖于中介组织，这为民间社团的培育与发展提供了广阔机遇。

——城市化促进了二、三产业比重的调整，在调整过程中必然会带来下岗与失业，这对我市完善最低生活保障制度，强化社会救助功能提出了新要求。

——随着城市化的推进，在每年征兵数量相对稳定的情况下，城镇义务兵和优抚对象数量必然相对增加，这对优抚安置工作提出了严峻挑战，有关政策必须进行调整。

——城市化水平的提高，必然要求提高管理水平，这就要求我们必须加强社区建设，强化街居城市管理功能，建立与之相适应的城市管理体制。

加快城市化进程，是我国现代化建设的大战略。城市化是一项系统工程，需要社会各界的共同努力。作为政府的职能部门，我们有责任也有义务作城市化的促进派。从我们民政部门看，就是要搞好行政区划，为我市城市化搭好框架，做好准备。要从促进我市区域经济发展着眼，增强行政区划的超前性和科学性，进一步消除目前我市行政区划中存在的各种制约因素，理顺行政管理体制，促进生产力合理布局，为我市经济发展和加快城市化创造良好的发展空间。城市化的根本出路在于加快小城镇的建设步伐。发展小城镇是走中国式城市化道路的重要选择和明显特色，是我国跨入21世纪之际加速城市化的关键。要按照区域经济发展的要求，根据地理位置、交通条件、非农产业发展程度、产业布局、人口状况、辐射带动力等因素，在认真调查研究的基础上，打破现有行政区划的限制，合理确定小城镇布局，科学编制和调整完善小城镇规划，为小城镇建设打好基本框架。在小城镇建设规划中，要大力发展中心镇。对那些规模孝环境差、实力弱的镇，要坚决撤并；要选择一些经济条件好、规模大、有发展潜力的镇，并适当扩大其行政区域，使之逐步成为中心镇，以充分发挥其规模优势和辐射作用，带动区域经济的全面发展。

城市化是人类社会发展的必然趋势，不以人的意志为转移，只有积极顺应并努力适应这种发展趋势，我们才能掌握工作的主动权，更好地发挥民政部门维护人民群众基本生活权益，维护社会稳定的作用。

在社会福利工作上，要针对城市化进程加快导致城市人口增多的实际，加快城市社会福利社会化步伐，实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，尽快形成全社会共同参与，覆盖所有老年人、残疾人和孤残儿童的社会福利服务体系以及政府宏观管理，社会中介组织承办，福利机构实体化运作的管理体系，进一步建立完善社会养老和社会救助体系。要大力发展社区服务，增加城市养老机构数量，制定落实福利机构管理办法。要继续做好敬老院改扩建和等级管理工作，积极开展代养业务，走以代养养供养的路子。要进一步规范和完善城市最低生活保障制度，建立健全温暖工程基金、社会捐助和社会互助等制度，做好企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度的衔接工作。要切实加强对福利企业的认证和管理，依法保障残疾职工的合法权益。

在社区建设工作上，城市化之后面临的首要问题就是要加强社区建设，理顺城市管理方方面面的关系，为城市居民创造稳定的社会环境和良好的生活环境。社区建设的本质问题是民主自治。因此，要着重抓好社区自治组织建设，在全面推行民主直选的基础上，建立健全各种真正的自治组织。要大力开展丰富多彩的社区建设活动，使社区尽快成为联结政府、社会和居民的桥梁和纽带。要实行属地化管理，理顺各方面的关系，按照责、权、利统一的原则，把有关事权下放到社区组织手中，使之真正做到民主自治。今年，要下大气力搞好社区建设的试点工作，力争创出成功的经验，在全市全面推广，加快社区建设步伐。

在民间组织管理上，要充分认识民间组织在完善城市功能、实现城市管理职能中的作用，一方面，要大力发展培育社会中介组织，最大限度地承接政府转变职能和企业改制后剥离的社会事务，充分发挥监督政府、管理社会事务的作用，保证城市管理的有序运转；另一方面，要大力加强民间组织登记、清理、整顿，依法取缔各种非法组织，维护城市社会稳定。

在优抚工作上，要逐步调整有关政策，把工作重点转向城市。城市化进程的加快、城市人口的增多，客观上使城市优抚对象由过去的“游击队”变成了“主力军”。要尽快在工作重心、有关政策上做相应调整。从现在开始，要立即着手摸清城市优抚对象的底数，掌握城市优抚工作的全部情况，为以后工作重心的转移做好准备。要在认真调查的基础上，做好前瞻性研究和预测，并逐步调整、制定有关优抚政策，更好地保障优抚对象和合法权益。

城市化是现代化的必然要求，*的城市化是*20*年基本实现现代化的必然要求。适应这一要求，从民政部门的职能出发，积极推动城市化进程，实现民政工作重点从农村向城市的转移，这是一个战略性转移，是一个较长的时期内，我们面临的最主要课题之一，要从长远的、全面的、宏观的高度去认识这一转移的重要性和必要性，树立超前意识，多做前瞻性、全面性的研究工作。当前在具体工作中，必须处理好五种关系：

一是“远”与“近”的关系。过去民政工作的重心在农村，随着市场经济体制的逐步建立，民政部门先后在城市开展了最低生活保障、社区服务、社区建设的工作，到目前可以说是农村、城市并重，可以预期，随着城市化进程的加快，民政工作的重心，必将转移到城市。这是一个不可逆转的过程。从长远看，对这一过程的准确把握，有利于我们及时调整和纠正工作方向上的偏差，避免“南辕北辙”。但这并不是说在近期内就要实现民政工作重心的完全转移。特别是在目前，我市城市化水平并不是太高的情况下更是如此。因此，在目前我们必须按照“远”、“近”兼顾的原则，一方面，要适应城市化这一大潮流的要求，更加关注民政工作在城市的延伸和拓展，把注意力转移到城市，认真研究城市化对民政工作的影响，提出相应对策。目前重点是把社区建设，城市社会救助，社会福利社会化等工作开展起来，拓展开来，为民政工作在城市争得一席之地；另一方面也不能顾此失彼，而是要扎扎实实地做好各项农村民政工作，如农村村委会在换届直选之后，要在充分尊重民意的前提下，配套完善其他“三个民主”，理顺村委会与党支部、镇与村的关系等工作，巩固民政工作在农村已有的成绩。

二是“强”与“弱”的关系。对城市化进程中民政工作发展取向的准确把握，为我们提供正确的参照物。在实际工作中，我们一定要参照这一取向，来重新确定对各项民政工作的评价和考核体系，以此为标准来重新审视和研究民政工作。对那些适应城市化过程中民政工作发展取向、有利于实现民政工作的战略性转移的工作，要强化，要加快其发展速度。如社区建设有利于提高城市的现代化管理水平，增强城市的吸引力；合理的行政区划可以为城市或小城镇的发展提供广阔的空间，有利于城市的合理布局和分布等等。这些工作我们看准了，就要大胆推动，大胆尝试，那怕担一点风险，也要一抓到底，毫不动遥对那些基本适应的，要积极改革，使之尽快适应后再强化。对那些与这一取向不相适甚至背道而驰的，就要弱化，即使从目前看是强项、能带来荣誉的，我们也决不做自己给自己设置阻力的事情。对此，我们应明确一个指导思想，就是：即使停止不前，也比背道而驰好。

三是“点”和“面”的关系。实现民政工作重心向城市的战略性转移，是一项全局性的工作，也需要一个较长的过程，在这一过程中，我们既要注重“面”上的推动，又要搞好“点”上的突破。从面上看，全市民政部门从现在起，就要注重研究城市问题，为民政工作重心向城市的转移做好准备，打牢基础，为今后做好各项城市民政工作创造条件。从点上看，具体到每个市区，要各有侧重，环翠区、高区、经区应立即把工作重心转移到城市上来，集中力量搞好社区服务、社区建设等一系列城市民政工作；在各市，要按两条腿走路的方针，在巩固农村民政工作阵地的同时，指导城区镇（办事处）把工作重心转移到市区。

四是“上”与“下”的关系。民政工作的重点在基层，做好城市化进程中的民政工作关键也要靠基层。这就要求我们处理好市、区、街道办事处和居委会四级组织之间的关系。要分清职责，上下联动，目标明确，步调一致，才能把整个工作做好。市级的主要职责是制定政策，调查研究，宏观指导；区级要制定方案、区域规划、具体指导；街道要组织实施，执行政策等，抓好落实；居委会要铺下身子，认真细致，解决具体问题。不管哪一个环节出现脱节，都会影响到政策的落实。

五是“左”与“右”的关系。城市化是社会发展的大趋势，研究、探索和解决城市化问题是一项复杂的系统工程，需要整个社会和各个部门的参与，单靠民政部门唱“独角戏”是不行的。这就要求我们处理好与社会各个阶层、各个部门之间的协作关系，要通过广泛的宣传，争取社会各界广大居民对我们工作的支持和理解，如社区建设工作中居民组织的选举工作，要使广大家喻户晓，并积极参与行使自己的民主权利，离开了广大居民的参与，这项工作肯定不会成功，同样城市化进程中每一项民政工作的探索都离不开组织、宣传、计划、财政、城建、公安、教育、卫生等有关部门的大力支持和通力合作。只要在市委、市政府的高度重视和正确领导下，通过有关部门和社会各界的共同努力和密切合作，我市的城市化进程一定会稳步健康地推进，为率先在全省基本实现现代化奠定坚实的基矗

注：此文写于2000年1月，曾发表于《中国民政》、《中国社会报》等多种刊物，为我市提出“城乡并重，以城带乡”的民政工作发展思路提供了理论基矗