乡镇调控能力调研报告

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党的*届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，擘画了未来五年的宏伟发展蓝图。《建议》最鲜明的特点就是，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。其中，贯彻落实科学发展观的一项重要任务就是建设社会主义新农村。当前，我国还存在着许多因素制约社会主义新农村建设，如城乡收入差距越来越大；农民因各种原因越级上访的数量和规模都在增多和增大；有相当一部分农村基层党组织软弱涣散，组织和动员群众的能力较弱；一些乡村的社会治安形势也十分严峻……这些问题都与乡镇调控能力有关。

“调控能力”本是经济学上的用语，它是指政府从经济发展的全局和整体出发，综合运用法律和政策等多种手段对国民经济进行调节、控制、组织和协调的“宏观调控”能力。而所谓的乡镇调控力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。调控能力不是传统的对农村和农民的控制、管制能力，而是在村民自治、市场经济和法治国家的崭新形势下，乡镇如何有效解决农村的各种矛盾，协调各种关系，促进农村和谐发展的能力。鉴于此，必须站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇调控能力问题，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持科学发展观，科学合理地界定乡镇职能，采取相应的措施，增强乡镇调控能力，提高乡镇执政能力。

这次调研我们采取了分类指导、典型解剖的方式，根据*市农村经济社会发展水平及特点的不同，选择了大、中、小三种不同类型的乡镇作为蹲点乡镇（较大的中心镇：乐清市虹桥镇；中等乡镇：平阳县萧江镇和瑞安市马屿镇；欠发达乡镇：苍南县观美镇、文成县樟台乡、文成县平和乡）。从4月底开始到5月下旬，5个调研组分别采取了个别访谈、召开座谈会、翻阅会议记录本、了解统计表格等方法，对蹲点乡镇的政权运行情况、乡镇与县市的关系、乡镇与基层站所关系、乡镇财政状况、基层组织建设状况、企业和群众对乡镇的要求等方面进行调查。访问了6个乡镇所有镇属机构和驻镇机构共计260多个机构的负责人，召开了县直部门领导干部座谈会、乡镇干部座谈会、村两委负责人座谈会、村民代表座谈会、村级企业负责人座谈会和驻镇机构负责人座谈会，掌握了丰富的第一手材料。同时坚持边调研边试点，在全市选择了11个不同类型的乡镇开展乡镇调控能力试点，通过调研为试点开路，用试点的实践检验调研成果。在此基础上，经过艰苦地整理和认真地分析，形成如下报告

一、现状和问题

（一）*乡镇发展的基本概况

*市共有乡镇262个，其中建制镇119个。人口在1万以下的乡镇有88个，1—2万的有83个，2—5万的有65个，5—10万的13个，10万以上的13个。改革开放以来，*市乡镇经历了农村工业化、城镇化和城镇城市化过程，有了长足发展，主要呈现以下特点：一是经济强镇在全市经济社会发展中的地位和作用突出。20*年全市三十经济强镇评比数据表明，三十强镇人口总数284.4万人，占全市总人口的38.5%；20*年实现GDP558.7亿元，占全市GDP的53%；人均GDP19643元，比全市人均GDP高出了5426元；财政总收入67.5亿元，占全市财政总收入的53.5%；工业总产值1301.2亿元，占全市的56.6%；农村人均纯收入7728元，比同期全市农村人均纯收入多出2637元。二是一些中心镇正朝着城市化方向发展。除县（市）政府驻地镇外，我市柳市、龙港、鳌江、塘下、北白象、虹桥、瓯北等7个镇，建成区面积都在6平方公里以上，其中柳市、龙港、鳌江、瓯北镇的建成区面积均在10平方公里以上；建成区总人口达57.14万，平均为8万多；外来人口达37.3万，占建成区人口的65%，为全镇户籍人口的47%。20*年，7个镇的GDP总量达290.86亿，平均为41.5亿；预算内财政总收入为26.43亿，平均为3.77亿。这些镇已达到我国小城市的标准，是*大都市体系中的小城市和中心城镇。三是乡镇发展不平衡，一些乡镇的经济社会发展相对落后。*市有欠发达乡镇139个，占全市乡镇总数的53%，基本上是集中在山区和半山区的小乡镇，乡镇人口规模在2万人以下，20*年的农村居民人均纯收入只有2472元。

改革开放以来，特别是1992年以来，乡镇对*经济社会的发展作出了积极的贡献，主要体现在以下三个方面。一是推动经济发展。乡镇主要采取建立工业小区（园区）、完善基础设施建设的方式，发展优势产业，扶持一村一品、一乡一品特色工业。在农业生产方面，乡镇积极扶持专业生产合作社和经营大户，对农民进行专业技能知识培训，完善基本农田水利设施，大力推广农业科技。二是推动社会事业发展。前几年，乡镇多方筹措经费，大力发展农村教育、卫生和文化事业。特别是计划生育工作，乡镇几乎投入大半精力。三是维护社会稳定。乡镇认真做好社会治安综合治理、安全生产、民政救灾等各项工作，有效地维护了农村社会的稳定局面。

（二）乡镇调控能力现状

*乡镇在对农村、农业和农民的问题上，采取了积极有效的措施，通过运用上级党委政府的支持和自身的资源，发挥了有效的调控作用，促进了*农村的大发展。乡镇调控主要通过发挥党和政府的政治优势，利用手中掌握的行政资源，依靠乡镇领导干部的自身影响力来团结、组织和号召农民积极发展生产，促进乡村社会稳定。

1．在政治上，乡镇主要是向广大农民宣传党的路线、方针和政策，宣传国家的法律、法规，开展精神文明建设，提高了农民的政治思想觉悟和法制意识，增强了农民的素质，提高了农民的文明程度，特别是指导村党支部和村民委员会的工作，增强了农民自我管理的意识和能力。

2．在经济上，乡镇主要是利用上级政府的支持力来调控。其工作主要是：争取上级在建设项目上的支持；发展优势产业；协助企业完成建设审批手续；协调与相关职能部门的关系等。在农业生产方面，乡镇给农民生产以一定的指导，主要是按照上级的要求和政策扶持专业生产合作社、扶持经营大户、对农民进行专业技能知识培训等。在工业经济方面，前几年，乡镇主要是向上级争取用地指标，建立工业小区（园区），招收能人到工业小区兴办企业，扶持一村一品、一乡一品生产。在第三产业方面，主要是进行商品街开发，采取措施鼓励农民从事第三产业的活动。

3．在社会发展上，乡镇主要是采取综合手段促进教育、卫生、文化、计划生育和环境保护等方面的发展。教育方面，上级教育部门在乡镇设立了学区辅导中心管理学历教育，乡镇按照教育管理体制的有关规定，多方筹措经费，改善镇属学校的办学条件，保障教育经费支出。卫生方面，乡镇偕同卫生院、防疫保健站做好公共卫生、传染病防治、妇幼保健。文化宣传方面，乡镇通过开展形式多样的群众性农村文化活动和精神文明创建活动，丰富农村的文化生活，形成文明进步的社会新风尚。人口与计划生育方面，乡镇主要是依据《人口与计划生育法》进行管理，稳定低生育水平，为育龄妇女提供生殖健康保健服务。社会保障方面，乡镇主要是配合县社保部门在乡镇设立的社保所，做好城镇职工和农民社保工作。环境卫生和环境保护方面，乡镇负责辖区内的卫生清洁工作，配合环保部门治理污染和环境保护。

4．在维护社会稳定上，公安派出所、交警队等执法主体依法处理违法犯罪的社会治安案件和影响社会稳定的社会纠纷案件。乡镇主要是采取宣传、教育、组织、动员、通报等手段偕同执法部门开展“黄、毒、赌”等违法犯罪情况的排查、打击非法宗教和、组织治安巡逻、调解农村的各类社会纠纷、做好安全生产和信访工作、加强普法教育等。

此外，乡镇建立应急机制，组织处置森林防火、抗洪抗旱救灾等突发事件。

（三）乡镇调控能力存在的主要问题

目前，我国乡镇的运行模式基本上沿袭计划经济体制的那一套，在社会转型的大背景下，难以适应市场经济体制的要求，特别是在*这样一个市场经济先发的沿海地区，一些问题表现得更加突出。

1．权责严重不对称，造成乡镇“小马拉大车”

在访谈中，乡镇干部对此反应最为强烈，认为现在的乡镇是“无限责任，有限权力”，小马难以拉大车。权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业站，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责。二是投入要乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门；又如计划生育，乡镇投入大量人力，而违法生育社会抚养费要上交15%给县级计生部门，20%上缴给县级财政，乡镇留成部分不足抵销开支。

2．条块分割不合理，乡镇职能弱化，调控力不足

“条块分割”问题，就是乡镇与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。调查表明，部门设在乡镇的站所平均在10－15个，主要有土地管理所、城建规划所、工商所、国税所、地税所、水利所、劳动就业所、社保所、交警中队、派出所等。如此一来，乡镇这个块就被撕成一条条，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇既不能实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。这种“条块分割”管理体制带来一个突出问题，就是“看得见的管不着，管得着的管不好”。许多问题，乡镇无能为力。

3．财权事权不配套，财政运转困难

我们调查的6个乡镇中，只有虹桥镇的财政能够勉强维持，其它5个乡镇都是赤字财政，随着严格土地政策后，虹桥镇今年可能也会出现赤字。20*年，观美镇经费包干总额160万元，经费总支出345万元，经费总缺口185万元；马屿镇税收分成为344万元，财政总收入为1241万元，支出1339万元（不包括教育收支）；萧江镇实得财力1471万元，人员经费实际支出1707万元，存在严重缺口，累计财政赤字已达6000多万元。据反映，乡镇主要领导有三分之一精力是找钱，贫困乡镇的领导更是为缓解财政赤字而苦恼。

4．机构臃肿，人浮于事，工作效率不高

从总体上看，乡镇机构设置过多、机构分工过细、工作人员过多、编制混乱、混岗严重的问题比较突出，有的机构纯粹是为了上下对口而设置或存在的，因为乡镇根本就没有这项职能或职能已弱化。从人员结构来说，一是乡镇领导职数过多。被调查的乡镇三套班子成员都在10人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数多不仅没有增加行政效率，反而降低了决策效率。二是中层干部过多，具体办事人员偏少。机构膨胀带来的一个直接问题就是中层干部也随之增多，如萧江镇现有中层干部56人，几乎占全镇干部总数的一半，有的办事处总共只有6人，但书记、主任、副书记、副主任就有4人。这样的组织设置是一种倒金字塔形的结构，有悖于组织设置原理。这种“官多兵少”的组织体制，导致动口的人多，动手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混岗人员。在我市乡镇中，混岗情况较为普遍。如虹桥镇城管局，核定编制数41人，实际工作人员只有27人，14个编制被乡镇的其他机构占用。

5．乡镇行政区划不合理，行政运行成本过高

目前，我市现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小。乡镇平均管辖人口2.41万人，平均管辖面积41.78平方公里，人口不足1万人的乡镇88个，人口在1—2万的乡镇83个，即人口在2万以下的乡镇占62%。乡镇规模过小，致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，影响制约了我市农村经济和社会各项事业的快速发展。二是布局不合理。现行的行政区划布局与规划不衔接，乡镇各自为政，没有统一的规划，公共设施小而全，造成基础设施重复建设，资源浪费严重。根据行政成本与行政效率的原则，一些小乡镇完全可以撤销。三是财政负担沉重。乡镇设置过多，加大了行政管理成本，加重了财政负担。

6．乡镇干部素质不适应农村发展形势

乡镇干部的素质首先表现在为广大农民服务的思想觉悟上，还没有真正树立起为人民服务的思想。其次表现在工作能力和工作水平上，他们还习惯于计划经济时代那样，过于依靠行政命令来开展工作。第三表现在工作作风上，一些乡镇干部的工作作风不深入，机关化的现象比较严重。在调查中，群众对此反映很大。一些乡镇领导干部热衷于为企业办事，为普通群众服务得不够。许多驻村干部平时很少入村，对村里的情况不熟悉，甚至连一般的党员都不认识，驻村干部实际上只起到传声筒、通讯员的作用。比如，有许多村选举选出矛盾来，一个重要原因是驻村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在选举前没有把群众动员起来，底子也不清楚，对于哪个人可以当书记，哪个人可以当主任，心中无数，放任自流。

此外，村级组织建设还存在许多薄弱环节。村级党组织是乡镇加强对农村工作领导的一个重要环节，乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。我们在调查中发现，有相当一部分的村级党组织缺乏战斗力、凝聚力和号召力，从而导致乡镇对乡村的组织、动员能力大大削弱。

二、原因分析

乡镇调控能力存在的这些问题，原因是多方面的，有的是与行政管理体制有关，有的是乡镇自身原因造成的，有的是历史遗留问题，有的是社会转型导致的。

（一）法律规定的不一致导致乡镇职能不明晰

我国《宪法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》都明确规定乡镇政府是我国的基层政府，是一级完全意义上的政府。《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》还具体规定了其法定职能和权力的。但是我国制定的大量的具体法律都是把绝大部分的行政权力赋予县级以上职能部门而乡镇没有行政权力。虽然这些法律的效力没有宪法和组织法高，但由于我国实际的行政运行完全依靠这些具体法律，这样，乡镇作为一级政府的行政管理资格被具体法律剥夺了。这种法律规定的不一致，导致乡镇的职能根本不明晰。县市政府把乡镇当作完整的政府，什么任务都往乡镇压，而乡镇根本就没有这样的行政管理权，却又必须承担一级政府的职责。现在乡镇中出现的许多问题，正是由此矛盾造成的。比如，许多农民的问题都无法在乡镇得到有效处理，农民就只有越级上访。

（二）县乡关系不顺导致乡镇承担了与其职权完全不相称的繁重工作

由于缺乏对乡镇职能的具体规定，县乡两级政府现有的权力划分实际上也并不很清楚，哪些事项应当由县级政府及其所属部门决定、管理或审批，哪些事项应当由乡镇决定与管理，尚无具体规定和科学的界定。实际上，县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构职能，使乡镇政府管辖领域内事实上存在两个政府，加之乡镇政府是县级政府的下级，乡镇这级政权就变得有名无实了。一方面，县级直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政。这样一来，乡镇就不是一级责权利相统一的政府了。由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它主要是执行县级政府的指令。从调查情况来看，县对乡镇最主要的控制有两条，一是人事权，乡镇领导干部的荣辱升迁都掌握在县这一级；二是考核，县对乡镇的目标责任制名目繁多，而且有的还是“一票否决”。

这种理不顺的县乡关系，使上级政府把大量的工作压到乡镇，要求其完成任务。而乡镇又没有那些行政管理权。权责的分离，使得乡镇政府工作无法有效开展。因为许多事情他们去管理是没有法律依据的，有时甚至是违法的。

（三）财政体制导致乡镇财政困难和无力行政

财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源。一级政府，只有固定、稳定的财政收入，才能够维持政府的运转。造成乡镇财政困难的局面，主要与我国现行的财税体制有关。事权与财权不配套是造成乡镇财政困难的根本原因。乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。

具体来说，乡镇财政缺少固定的、稳定财政收入税种。1994年实行分税制后，县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入，而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成，只是在县级政府财政中按照乡镇行政人员人头费加少量业务费拨给，与乡镇地方的经济发展状况不挂钩，而人头费的标准核定又很低。

中央政府与地方政府实行分税制后，由于地方税种收入低、省级财政又上解比例过高，*的县级政府财政也只是个“吃饭财政”，因而也不可能有太多的财政来保证乡镇的行政运转。20*年我市乡镇财政状况调查表明，乡镇预算内财政经费的拨给数的60%-85%用于乡镇教育经费支出。乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减，这样一来，乡镇的财政就陷入困境。

（四）社会转型导致乡镇管理方式不适应

随着社会主义市场经济体制的逐步确立、农民的民主意识不断增强，工业化和城镇化的迅速发展，乡镇的管理方式也越来越不适应新形势的要求。

在社会主义市场经济条件下，乡镇缺乏管理农村的有效手段。现在，乡镇手中的执政资源比计划经济时代少了，对农民的控制力、影响力都减弱了，这是现实的情况。但是现在的乡镇还是习惯于用发号施令的下指标、发指示的方法去管理农村。在这种情况下，提高乡镇对农村的管理能力只有增强乡镇提供公共产品和公共服务的能力，让老百姓真正感到乡镇在为百姓做实事、在为农民谋发展，从而使得农民充分信任和支持，乡镇才能有较强的调控能力。这样的良性互动才是改进和完善乡镇调控力的主要手段。从我们调查的6个乡镇来看，在县一级对乡镇的考核指标中，经济发展指标的权重还是最高的。从调查的情况来看，乡镇提供给农民的公共服务和公共产品非常少，这一方面与县一级对乡镇部署的任务过多有关，另一方面与乡镇财政匮乏有关。解决这个问题，要实行政府体制改革和财政体制改革，建立公共服务型政府和公共财政体制，只有这样，乡镇才可能为农村和农民提供公共服务，也才能使调控能力提高。

村民主体意识、民主意识和维权意识的增强造成乡村关系处于体制性紧张状态。在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”。由于乡镇的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，从而使乡镇与村之间关系处于一种体制性紧张状态。乡镇对村的影响力大大降低了。

乡镇难以有效化解工业化、城镇化的迅速发展与保护农民利益的矛盾。工业化、城镇化的迅速发展导致了对土地的大量需求，而工业化、城镇化条件下如何建立土地征用与农民利益保护有机协调的机制，这是中国社会当前面临的严重问题。在土地资源稀少的*，这个问题更加突出。我们现在的土地征用制度还基本上沿用计划经济时代的土地征用方式，即国家和地方建设需要征用土地，主要用行政手段，以较低的补偿从农村、农民那里取得土地，但是对征地后农民生活、生产保障考虑得比较少。特别是现在的土地征用很多已经是开发性征用，征用土地后会产生极大的经济效益。但工业化和城镇化形成的土地高额收益却与农民无缘，农民将自己所得征地款与土地征用后所产生的经济效益相比较后，心理就产生不平衡。由于土地征用主要是通过乡镇来完成的，因此农民就把不满发泄到乡镇身上，甚至与乡镇发生尖锐的矛盾。在我们调查的6个乡镇里，农民上访的第一位的原因都是征地补偿问题引起的矛盾。

三、乡镇职能的定位

乡镇的调控能力问题实际上要根据乡镇的职能来进行科学判断。要确定其应该具有怎样的调控力，乡镇职能的定位是一个至关重要的问题,乡镇职能的界定决定着乡镇政权的存在与发展，也决定着乡镇的调控力的内容和大小。

（一）宪法和组织法层面：乡镇政府应具有一级政府的职能

现行宪法规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。因此，乡镇人大是我国基层权力机关，乡镇人民政府是我国最基层行政机关，是一级人民政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

1．执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；

2．执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

3．保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

4．保护各种经济组织的合法权益；

5．保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

6．保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

7．办理上级人民政府交办的其他事项。

由此可见，乡镇人民政府的职权具有广泛性，其范围涵盖到本行政区域内的经济和社会发展的各个方面；乡镇人民政府的职能具有综合性，承担了本行政区域内的决策、执行、管理、教育、保护、服务、分配等基本职能。

（二）具体的部门法律层面：乡镇政府职能的缺失

政府应拥有足够的行政权力，但在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府及其职能部门行使。1982年以后，我国立法进程大大加快，法律、法规不断弱化“政府行政”，强化“部门行政”，一切都只是为了巩固完善“条”上的职能，几乎所有的行政职权都赋予县级以上政府的职能部门，这使我国行政管理体制中本已存在的“条块矛盾”进一步激化。当所有享有立法权的主体都无一例外地漠视乡镇在宪法上的存在时，作为处于我国行政管理体系最末端的行政组织——乡镇政府，由于缺乏应有的行政职权，事实上已经失去了管理地方事务的能力，面临着边缘化的危险。

（三）实践层面：乡镇政府的“法外行政”

由于没有法律上的明确授权，乡镇政府名义上作为一级人民政府，实践中却缺乏最基本的行政职权，行政管理活动必须具备的几个关键性权力，如：行政许可权、行政处罚权、行政强制权，乡镇一个也没有。但在行政管理体系中，乡镇又必须执行上级交办的种种任务，并承担各种责任，这就促使乡镇从职能缺失进而演变、退化为职能错位。

人们对乡镇的工作形象地称之为“上面千条线，下面一根针”，乡镇的工作既繁杂辛苦，又混乱无序。以*的苍南县观美镇驻村干部目标考核为例，其考核项目分为考勤、党建、计划生育、殡葬改革、农村教育、社会治安综合治理、征兵、村帐镇管、报表、三农工作、纪检、统战、工作创新附加分等13大项、41个小项、100多个具体工作内容和要求（见下表）。每月考评，年终总评，每次考核结果与奖金挂钩。将各项考核分值分解，可以看出各项工作在乡镇实际工作中地位。

在乡镇的各项工作中，重要性居前两位的分别是计划生育和党建，两者占到全部工作的67％。据驻村干部反映，实际上计生工作要占到全部工作的60－70％。与计生、党建工作占大头相对应的，农村教育工作仅简化为巩固小学、中学入学率，全部工作只占1％；关系农村稳定和农民切身利益的农村财务管理和村务公开工作只占5％；关系农民增产增收的农业、林业、水利和扶贫合并为三农工作，也只占7％。

调查结果表明,乡镇政府在实践中主要起着以下“防火墙”的作用：

1．计划生育：计划生育一直是乡镇政府的工作重点。虽然《人口与计划生育法》把行政管理权赋予了县市职能部门，但是由于计划生育工作的艰巨性，县级计生部门将有关处罚权和执法权委托给乡镇，因此计划生育工作几乎完全依靠乡镇政府。

2．专项整治、综合执法：经常以“牵头”、“配合”、“协调”为名，进行“运动式”执法，例如：安全生产大检查、拆除违章建筑、禁毒、防火等。

3．加强村级组织建设：主要是组织指导“村两委”换届。

4．维护农村社会的稳定：如解决信访问题、打击非法宗教活动、防范、纠纷调解等，避免农村矛盾的激化。

5．农业生产、森林防火、防汛抗旱等工作。

随着农村税费改革等一系列涉农改革的推进，乡镇实施管理的范围越来越窄。计划生育、民政救济、劳务输出及宅基地审批等领域的涉农事项，一般都由县级职能部门组织审批或核准。乡镇企业等经济组织均享有经营自主权。村级公共事务和公益事业由全体村民自主决定，乡镇不得干预依法属于村民自治的事项。乡镇实际上的管理权少之又少。

（四）群众层面：期望乡镇政府提供公共服务

从调查中了解到，群众要求乡镇应做好六个方面工作。一是社会治安问题。偷、抢事件时有发生，群众没有安全感。群众认为派出所、乡镇对外来人口管理不力。二是环境污染治理问题。目前，农村的环境污染比较严重，一些农民生活在垃圾堆旁。治理环境污染问题，仅依靠环保部门是不够的，还要依靠基层政府。三是农村基础设施建设问题。还有许多地方的道路、水、学校、广播电视等基础设施建设比较落后，这对广大农民的生活、子女就学带来很大的不便。四是农村精神文明建设问题。在农村，儿子、媳妇不孝敬父母亲的现象时有发生，赌博现象较为普遍，特别是妇女参与赌博的问题比较严重。政府应大力抓好精神文明建设。五是对困难群众的帮扶问题。现在，农村发展越来越不平衡，两极分化比较严重。农民生活水平有了较大地提高，但农村的困难户还很多，他们致富无门，一旦生病，这个家庭就可能完了。六是农民建房难问题。许多农民无钱到镇上买房，只能在村里建房，但是分给农民的建房指标几乎没有，有些村甚至十几年没有建房。

（五）专家视角：乡镇发展的四种思路

学术界对于乡镇政府今后的发展方向，目前有以下几种不同的观点。

第一种观点认为：在市场经济体制逐步发展和完善、国家废除农业税等条件下，乡镇的发展趋势应该是职能逐步弱化，直至乡镇政府撤销。这种观点是从乡镇政府本身的行政管理权限出发,认可当前乡镇政府既无权又无力的现状。既然许多行政管理权都在县级政府的职能部门，乡镇就没有行使行政管理权的资格了。那么，乡镇政府自然应该弱化或者取消。

第二种观点认为：乡镇政府作为一级政府是宪法和组织法明确的，应该肯定乡镇政府作为一级政府的地位和功能。这种观点认为，乡镇政府是基层政府，它是党和国家有效联系群众和为群众直接服务的机构，同时乡镇政府也是党和国家各种路线、方针、政策的传达者、宣传者和贯彻者。如果弱化和取消乡镇政府，农村的矛盾会越聚越多，群众办事难的问题会更加严重，因此，他们主张强化乡镇政府的职能和管理权。

第三种观点认为：在精简的基础上推进机构改革，提高工作效率，转变乡镇政府职能。这种观点认为，这是目前最为现实的一种选择。

第四种观点认为：应实行乡镇自治。这种观点认为，自治是人类政治文明的成果，基层自治为世界各国所采用，应进一步扩大农村基层民主的层次，积极创造条件加快推进乡镇长直接选举。

以上四种观点是从不同角度出发，对目前乡镇存在的问题提出的解决思路。前两种观点尽管截然不同，针锋相对，其实着眼点都在“县乡关系”上，着力点都在行政管理权的归属上。第一种观点认可县级政府职能部门将乡镇政府“架空”的现状，第二种观点则主张将县级职能部门的管理权转移到乡镇政府。第一种观点经常被我们简称为“弱化乡镇”，而第二种观点则经常被我们简称为“强化乡镇”。其实，乡镇体制的改革，不应该是“弱化乡镇”与“强化乡镇”这种简单的权力博弈，而应该具体考量乡镇政府什么权力可以“弱”，什么权力可以“强”，只有这样我们才能跳出“收权”与“放权”的怪圈，从而将纯粹的行政管理权之分配上升到“事权”的明晰上来。

第三种观点实际上是体制不变，机制创新，其着眼点在乡镇政府自身。在目前体制改革困难重重的情况下，许多地方政府选择了第三种观点，但由于根本性的体制问题未解决，改革成效甚微。

第四种观点将乡镇行政管理体制的创新上升为一种制度的创新。由于观念、传统以及集权制的影响，我国目前还尚未建立真正意义上的地方自治制度，各方面条件也不具备，因此，也就不存在真正意义上的地方自治政府。

（六）海外视野：“地方自治团体”

在西方资本主义国家，其基层政府中没有“乡”的称谓，只有“市”或“镇”的设置。在美国，“市”与“镇”在名称上没有区别，不以人口多少为限。如：美国东部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的总人口有6.1万，称作“镇”，而美国西部加利福尼亚州内的维克尼科的人口还不到100人，却称作“市”。西方国家的市镇与我国的乡镇法律地位不同，它们的市镇体制是建构在“地方自治”的宪政框架之下，享有高度的自治权，市镇政府与中央政府或所谓的“上级”政府之间突出表现为一种“分权”关系。分权方式主要有两种：一是联邦制形式的分权，二是地方自治形式的分权。美国、德国等联邦制国家采用第一种方式；英国、法国、日本等单一制的国家采用第二种方式。

分权制度下的的市镇政府，为区别于国家机关,在宪法中又被称为“地方自治团体”，它承担的事务有两类：一类是自治事务，如：地方区划、污水和垃圾处理、成人教育、医疗设施、文化教育、公共设施等；另一类是国家委托的事务。一般情况下，国家的事务不是委托给市镇政府，而是委托给市（镇）长。因此，市（镇）长就有两种身份：一方面是地方公共团体的执行人，执行市镇的自治公务；另一方面是国家行政的执行人，代表国家执行国家的公务。市(镇)长在执行国家公务时，受国家机关指挥，过错由国家承担责任；在执行市镇公务时，受市镇议会的控制，过错由市镇承担责任。

国外的市镇政府作为“地方自治团体”，与国家机关之间是一种平等的关系，不存在上下级之分。因此，市镇政府的机构无须上下对口，以能够完成法律和自治的任务为原则，自主设定。西方国家的市镇体制是建立在“分权”基础之上的，这种“分权”自然也包括“财权”，在联邦制国家，“财政联邦制”是联邦制的核心之一，联邦、州和地方政府各自有明确的征税项目与税率

（七）我们的观点：政治组织、社会管理和公共服务

综合以上分析，结合调查情况，我们认为，乡镇作为一级政府的存在应该是没有疑义的。在中国这样人口众多又以农民为主要居民的国家，农村的稳定关系到社会的稳定，农村的发展影响全国和谐社会的构建。我们也认为，虽然乡镇政府应该存在，但是，它不能作为一级完全的政府而存在，它只作为农村政治机构、社会管理机构和公共服务机构而存在。我们反对简单地提强化或弱化乡镇职能的观点，主张根据农村的需要来确定其职能。对于政府职能转变，我国已有一个比较清晰的目标，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，具体到乡镇，我们认为，乡镇政府应具有以下职能：

1．乡镇政府具有政治上的职能。乡镇政府作为农村社会的主要治理机构，它与广大人民群众直接接触，感知他们的疾苦，了解他们的需求，乡镇政府应该经常性地向广大农民进行党和政府路线、方针、政策的宣传，承担起对农村和农民进行社会主义政治思想和意识形态教育的任务，抓好农村精神文明建设，做好农村社会的稳定工作。在村民自治制度中，乡镇政府应充分履行“指导、支持和帮助”的职责，在村委会选举中扮演仲裁者和秩序维护者的角色，促进农村基层民主的发展。

2．乡镇政府具有社会管理的职能。由于我国实行社会主义市场经济，国家对经济进行宏观调控，宏观调控权一般由中央政府掌握，地方政府宏观调控能力极其有限。作为最基层行政组织的乡镇政府不仅没有经济方面的宏观调控权，而且，政社分离后建立起来的乡镇政府也不再拥有农村资源的支配权。因此，可以说，乡镇政府纯粹经济意义上的管理权是不存在的。但是，乡村的社会管理和公共服务职能仍然应该也只能由乡镇政府来承担。乡镇政府的社会管理职能主要反映在：小城镇建设与管理、农村基础设施建设、环境保护、社会治安管理等。

3．乡镇政府具有公共服务的职能。乡镇政府要适应市场经济的发展，转变政府职能，建设成服务型政府，力求为群众提供更直接、更有效的服务。如公共卫生服务、教育服务、社会保障、贫困人员救济、婚姻登记等。在行政审批方面，乡镇政府可以为农民提供各种行政审批、行政许可的、指导和帮助服务。如苍南县的民情服务系列，平阳县的“民情调处中心”、“全程中心”。在经济服务方面，乡镇政府更可以大有作为，乡镇政府可以利用自己的信息和技术优势，为农民提供信息咨询和技术指导服务，创办“科技为民服务中心”等。

四、对策措施

目前乡镇调控能力不能适应建设社会主义新农村的需要，必须紧紧围绕*届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求进行乡镇改革，具体的说要涉及四方面内容：理顺县乡关系、加强乡镇自身建设、调整乡村关系和推进基层民主政治建设。这四项内容中，理顺县乡关系是核心，目前困扰乡镇的条块分割、财政困难等问题都是因为县乡关系不顺造成。加强乡镇自身建设是关键，乡镇自身是乡镇调控能力建设的主体，起着主导作用。处理好乡村关系是基础，乡镇的许多工作需要通过村级组织去落实。推进基层民主政治建设是保障，基层民主有利于构建乡镇和群众之间的和谐关系。

（一）理顺县乡关系，实现乡镇权责一致，创造乡镇科学执政、民主执政、依法执政的环境

乡镇的改革不在于取消、虚化或实化乡镇，关键在于顺应现代治理的要求理顺县乡关系，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，确保权责一致。

1．明晰乡镇事权关系

按照权责一致原则，合理划分县乡两级的事权，将那些法律明确规定其执法权、管理权属县一级的行政事务管理职能，由县级职能部门负责承担，乡镇承担配合、监督和信息通报职责；那些确需由乡镇承担的行政事务管理职能，应将其管理权、执法权一并下放。城市规划、经济综合、基础设施建设、环境保护等全局性事务和动用大量资源的工作，以县为主。乡镇的主要任务和职责是促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、进行公共设施建设、维护社会稳定和加强党的建设等。

2．赋予乡镇对部门站所一定的组织人事权

实行党组织属地管理，派驻乡镇职能站所的党员由当地党委管理。除中央另有规定的以外，县以上有关部门驻乡镇的单位党员都要按照《农村基层组织工作条例》规定建立党的基层组织，接受乡镇党委领导，派驻单位负责人参加乡镇党委组织的政治学习，参加乡镇有关经济建设和社会发展重大问题的商讨，就其职能工作存在的问题，可以在乡镇党委组织领导下，开展批评和自我批评。县以上有关部门在任免站所负责人时，应当事先征求乡镇党委的意见，进行酝酿。双方意见不一致时，正职的任免报组织部门协调，副职的任免由部门决定。

3．改革乡镇财政管理体制

一是按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制。新的乡镇财政体制必须在确保财政困难乡镇工资的及时足额发放和基层政权的正常运转的前提下，调动乡镇聚财、理财积极性，提高乡镇财政的自我保障能力。二是分类确定乡镇财政管理体制。经济发达、财政规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的一类中心镇，按照“划分税种、稳定收支、比例分成”的原则，实行以“分税制”为主导型的财政管理体制；经济和财政规模中等的二类中等乡镇，主要实行“稳定收支基数、超收分成、超支不补”的原则，人员经费按编制由县财政部门核定，建设经费根据乡镇财力状况自行安排并由县计划财政部门审核把关；经济欠发达、财政规模较小的乡镇，可实行“乡财乡用县管”，由县级财政进行规范管理。三是科学合理安排财政支出。通过建立乡镇建设发展项目库，规范工程项目的财政投入。乡镇根据自身实际，认真进行前期论证，梳理迫切需要的建设项目，形成项目库，报县级财政部门备案，财政逐步加以安排。四是增加部门财政资金分配透明度，改变部分资金支配途径。各部门计划安排给各乡镇的专项资金，应当预先公布，求得各乡镇之间大致平衡，减少暗箱操作和防止一些部门以拨付专项资金的名义要挟乡镇设机构、配编制。改变部分涉农资金支配途径，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。

4．组织开展对派驻乡镇站所的评议

研究制订对基层站所评议办法，使评议工作经常化、制度化。评议工作要在乡镇人大的组织下，对基层站所的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等方面进行评议。通过评议加强乡镇与基层职能站所的协调，改善两者关系。

5．完善乡镇工作考核

实行权责统一、目标考核和效能管理有机结合的乡镇工作考核体系。考核内容要从乡镇的实际出发，从乡镇职能和权力的现实出发，避免把不属于乡镇职权范围内的工作任务强加于乡镇，从面面俱到的考核转变为真正落实责任的考核。考核目标要从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重。考核评价要以业绩为取向，以民意为根本，把上级政府的垂直考评与群众的评议结合起来。

（二）加强乡镇自身建设，实现乡镇转型，提高乡镇科学执政、民主执政、依法执政的能力

坚持科学执政、民主执政、依法执政，对乡镇提出了更高的要求。为此，必须整合执政资源，尽快实现乡镇转型，提高自身素质，以适应执政方式的转变。

1．深化乡镇机构改革

规范乡镇机构设置。根据“精简、高效”原则，从不同类型乡镇的需要出发，科学合理设置乡镇职能机构。乡镇职能机构设置要扁平化，乡镇以下不设立片区等管理层次，要直接面向基层、面向群众，要有利于为群众服务，方便群众办事。切忌上下对口，要对现有的机构进行整合，优化办事流程。同时，要对乡镇内设机构的中层领导职数予以明确。

按照交叉任职原则从严核定乡镇领导职数。乡镇在工作上完全是按照“中心工作”统一安排，不论党务工作还是行政工作，不论事业的还是群团的。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入。根据乡镇工作的这一特点，完全可以在乡镇实行交叉兼职，这有利于班子形成合力，有利于降低权力摩擦和组织内耗，可以有效避免职能交叉、行政成本高、办事效率低的状况。

整合乡镇事业单位。加快乡镇事业单位改革，对各类事业站所职能进行全面整合。事业单位中的行政管理职能划归行政机关；生产经营性业务分离出来，引入市场；公共服务职能进行整合，综合设置，并强化服务功能，经费由财政保障。将凡从事社会服务和为农（渔）服务的事业单位，权力下放给乡镇管理，上级业务主管部门在业务上进行指导、帮助，其原有的通过主管部门下拨经费的办法应改为由财政部门直接下拨给乡镇，以强化乡镇统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。

2．加强乡镇领导班子和干部队伍建设

加强思想政治建设。要通过开展“保持共产党员先进性教育活动”，大力提高乡镇干部的思想政治素质，塑造积极进取的精神状态，营造干事创业的良好氛围。要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制，增进班子团结。要牢固树立“立党为公，执政为民”的理念，努力提高做群众工作的能力和水平。要进一步转变工作作风，深入基层，深入群众，帮助群众排忧解难。

完善选人机制。拓宽选人渠道，突破干部选拔录用的体制障碍，面向全社会选拔精英。公务员严格按照《国家公务员法》进行选拔。招聘干部按照德才兼备的标准，一律实行公平招聘，尤其要注重从有较高文化水平和丰富实践经验的村干部中，从有较强的驾驭市场经济能力的民营企业家中选拔人才。

提高乡镇干部的素质。在现有的乡镇干部中，还有相当一部分无论是文化素养、知识结构、思维层次还是处理复杂问题的能力都与执政要求不相适应。因此，要采取教育培训、实践锻炼和轮岗交流等综合措施，使他们的综合素质有明显提高，执政能力有明显增强。

稳定乡镇干部队伍。要着力改变现有的责任和利益严重不对等状况，在同级别的干部中，乡镇干部任务最具体，责任最重大，工作最艰苦，待遇理应最高。因此，要出台优惠政策，提高乡镇干部的政治和经济待遇。要坚持正确的用人导向，把基层工作经历作为提拔党政领导干部的必要条件，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。

3．推进乡镇政府转型

要树立起服务政府的新的行政管理理念。进一步转变观念，从新形势出发，确立起服务政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设服务型政府。要强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。

要大力发展民间组织，创新管理模式。通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，充分发挥其在经济社会中的组织协调作用，把政府管理社会的具体组织和运行工作转移给社会和市场中介组织。同时，要加强行业协会自身规范化建设、组织机构和专职业务队伍建设，使行业协会为政府、为企业提供全面、高效、优质的服务。

要提高服务水平和服务质量。完善各类便民服务措施，建立岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制等制度，简化办事程序，缩短办事周期，提高办事效率。要加快电子政务建设，建设新型办事平台。要创新载体，使联系群众工作经常化、制度化，推进乡镇机关和乡镇干部进一步转变作风。普遍地实行政务公开制、公示制、承诺制等，以便于社会各界和民众的直接监督。

（三）构建新型的乡村关系，提高乡镇领导农村工作的能力，创新乡镇科学执政、民主执政、依法执政的方式

“乡政村治”的格局形成后，乡镇原有的权威受到了严重的挑战，制度创新的不力、工作方式的陈旧，使乡镇的权威面临着基础的重建和结构的更新，而正确处理乡村关系已经是一个重大而且紧迫的问题。

1．改变单一依靠行政命令的管理方式

随着农村改革的不断深化,传统的乡镇管理模式已不再适应当前的形势。因此,乡镇政府必须改变过去单一用行政命令手段去管理的方式，应在尊重村民自治权利的基础上，代之以经济、法律和教育等综合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通过利益的驱动、思想教育等方式引导村民或村民自治组织去办理一些乡镇内部公共事务(如大型水利工程、道路建设等)；再如积极指导村民或村民自治组织在实践中学、运用民主,学会用规则进行乡村事务的管理，制定有约束力的村规民约来完善村民自治管理。另外乡镇要对村民自治的运行状况进行必要的监督。

2．完善乡镇政府对村委会的指导方式

我国的《宪法》、《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。这对乡镇政府如何指导村委会提出了挑战。因此,要根据《村民委员会组织法》,从制度上合理划分各自权限，就目前村民自治的实践而言,乡镇对村委会的指导方式主要体现为以下几个方面：

（1）根据县乡经济和社会发展计划，制定宏观指导性工作规划，作为村级经济、社会发展计划的参考，从而保证乡村发展的一致性。

（2）支持与协助的方式。首先是对村级权力的认可和支持，维护村级自治组织的法律地位和权威，其次是为村的经济和社会发展提供服务。如争取贷款、减免税收、开发市场、法律咨询、参与治理、协助村干部工作。等等。

（3）建立健全激励和约束机制。通过精神与物质等方式，对村委会进行奖励或者惩罚，以此来诱导和调控村级治理。

（4）培养村委会成员。采用多种形式对村委会成员进行法律和业务培训，提高其政治素质、法律意识、政策水平和工作能力。

（5）建立村民自治章程、村规民约的审查和备案制度，确保国家法和民间法的一致和有效的衔接，保证村民自治依法进行。

（6）财务控制。农村改革的一个重要的结果就是村一级获得了经济自主权，特别是实行村民自治后，乡镇对村的经济影响进一步减弱。乡镇可以通过对村干部的报酬和奖励标准提出建议的方式和指导村理财小组活动的方式对村级财务的正常的运行产生影响。

（7）目标责任制的方式。乡镇政府对村委会的指导工作纳入乡镇政府目标责任进行考核，设立专门的指导组织，切实的将指导工作纳入乡镇政府的重大议事日程，定期研究，分类指导，这是指导的前提和组织保障。

3．建立健全农村工作指导员制度

要认真总结“万名干部下基层”活动的经验，探索建立一整套农村工作指导员制度。乡镇要派能力强、基层经验丰富、作风正的干部担任农村工作指导员，加强对村级工作的指导。县（市、区）机关部门每年抽调一定数量的干部到乡镇挂职锻炼，担任农村工作指导员。要建立帮带制度，以老带新，帮助年轻干部尽快成长，培养独挡一面的能力。要完善激励考核机制，在干部选拔任用、先进评比等方面向农村工作指导员倾斜。

4．加强和改进以党支部为核心的村级组织建设

一是加强自身建设，发挥村级党组织的领导核心作用。全面推行“两推一选”，把党性强、有文化、有能力、年龄轻，具有无私奉献精神，群众威信高的党员选进村级党组织领导班子。实施跨世纪农村基层干部培训工程，加大对村干部的培训力度，提高村干部带领群众致富奔小康的能力，开辟发展壮大村级集体经济的新思路、新途径。二是理顺村“两委”关系。规范人权、财权、事权，建立村级组织良性运行的工作机制。对于用人权，要坚持党管干部原则。对于财权，要坚持村务公开、民主管理制度。对于事权，要坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。三是充分发挥村级组织宣传喉舌作用。积极宣传党和国家在农村的路线方针政策，使农民知道党和国家对“三农”问题的关心。四是加强党员队伍建设。高标准、严要求地做好发展党员工作，针对农村新富阶层迅速崛起、社会影响力不断扩大的新情况，积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织，把他们吸纳到党的队伍中来，壮大党组织的力量，扩大农村政治资源。深入开展先进性教育活动，积极探索创新党员教育管理方式，建立健全党员长效管理机制。

(四)推进基层民主政治建设，鼓励群众有序政治参与，搭建科学执政、民主执政、依法执政的平台

让公众拥有对乡镇重大决策与管理事项的决定权，既能够促使乡镇对下负责、提供乡村社会需要的各类公共服务，又能够对乡镇人员编制与财政开支形成最有力的控制。建立这样的平台，还能够提高乡镇的政治合法性，增强其政治影响力。

1．充分发挥乡镇人大作用

地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定乡镇民政工作的实施计划；（6）选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；（7）听取和审查乡镇政府工作报告；（8）撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；（9）保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（10）保护各种经济组织的合法权益；（11）保护少数民族的权利；（12）保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。从乡镇人大的上述职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是“民主选举、民主决策和民主监督”，即民主选举乡镇政府的领导成员，对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为进行民主监督。乡镇人大的这三项职能，亦可简单地称之为乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。当前，乡镇人大之所以处于乡镇权力结构的边缘位置，也主要是由于乡镇人大应有的“人事权”、“决策权”和“监督权”旁落、虚置的结果。因此，要想提升乡镇人大的地位、作用，使乡镇人大切实履行各项职能，关键是落实乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。除了由乡镇人大选举乡镇政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付诸施行。

2．实行乡镇党委书记的公推直选

现在的乡镇领导干部，实际上是由县级党委决定的，仕途命运维系于上级。推行基层党内民主，必须彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记的委任制，实行委任的“官权退”，选举的“民权进”。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由乡镇居民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。

3．推进基层民主政治建设

大力发展基层民主，推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村级民主自治建设。一是建立健全以“两推一选”和“公开竞选”为主要途径的民主选举制度。规范村民选举委员会推选程序、选民登记程序、村民代表和村民小组长的选举程序、候选人产生程序和投票选举程序”，依法推进选举，确保村民各项民主权力落到实处。二是建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度。规范决策内容、决策程序和决策监督机制，通过民主决策活动，一方面让村民参与村里重大事项和重要事务的讨论决策，树立村民的主人翁意识；另一方面能有效防止无法可依的“权力个人化”或“民主扩大化”倾向，使村民自治工作规范有序。三是建立健全以村民自治章程和村规民约为主要形式的民主管理制度。通过制定和实施村民自治章程或村规民约制度，把村里的事务纳入有章可循、依法办事的轨道，实行自我管理、自我服务、自我教育。四是建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。完善村务公开，切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题，及时详细准确按程序进行公开。健全村民评议干部制度，对村委会及其成员进行有效监督。坚持民主理财和财务监督制度，充分履行村级财务监督小组的职责。

（五）立法建议

1．明确乡镇政府职能，制定《乡镇政府组织法》

加快乡镇行政的“法治化”进程，最根本的是要确立乡镇的执法主体资格。建议全国人大制定《乡镇政府组织法》，从法律上明确乡镇作为一级基层政府应有的地位和职权，使之具有与管理本区域内的各项事业和行政的职能、职责相适应的执法主体资格，让乡镇政府的行政行为真正做到有法可依，依法行政。在法律和法规未明确规定的情况下，县级以上政府及部门根据本地具体情况，可以委托、授权的方式赋予乡镇执法权限。

2．分离行政审批权和执法监察权

乡镇政府是我国的基层行政组织，它直接同人民群众打交道，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理，其管理方式具有明显的直接性。建议全国人大通过立法，将行政审批权和执法监察权在乡镇一级进行分离，行政审批权赋予县级以上政府或职能部门，而执法监察权则赋予乡镇政府。这样不但能预防经济发展中的“地区分割”，“各自为政”，而且也适应了行政监督的直接性和有效性。

3．在宪法中设立“地方自治制度”

目前的乡镇管理体制还反映了我国行政管理体制中的固有矛盾——“条块矛盾”。“条块矛盾”是我国行政管理体制中的“沉疴”，“条条”管理强调的是政令上下一致和畅通，“块块”管理强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互间的协调与配合。当代中国政府在行政组织结构上，已鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征，即权力向部门倾斜，责任向政府倾斜。1982年以后，我国立法体制的发展又不断强化了这种趋势，“部门行政”日益取代了“政府行政”，最终导致了行政管理体制末端的乡镇政府职能的彻底“虚化”。综观世界各国，无论是联邦制的国家，还是单一制的国家，大多数国家的宪法都规定了“地方自治制度”，其中央政府与地方政府的分权均已制度化、宪法化。我国虽然在宪法中也提到地方制度，但地方只作为国家的分治区存在，中央与地方虽然存在一定程度的分权，但远未达到“地方自治”的程度。建议全国人大进行修宪，在宪法中设立“地方自治制度”，这不仅能够从根本上消除我国行政体制中的“条块矛盾”，有效地解决乡镇政府职能弱化的问题，而且能培养民众的民主、自治与法治精神。