新农村建设调研报告

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近年来，随着政务公开、村务公开工作的逐步推广，广大农民群众的参政议政意识和自我维权意识进一步增强，尤其在处理一些涉及群众切身利益的村务决策中，表现得非常突出。所以，在新农村建设中，在全面推行村民自治新机制建立的过程中，既要保障群众对村两委的民主监督权力，也要防范无政府主义的“自由”导致人心涣散，更不能让部分人恃强凌弱的“乱治”，甚至以“民意”的借口制定与国家的法律法规相抵触的村规民约，侵犯弱势群体的合法权益，破坏农村和谐、稳定发展的大局，在这方面基层党组织和政府部门的正确引导将起到十分重要的作用。

20*年12月13日，延平区大横镇常坑村的郑雪勇（独生子女户）和江明英（二女结扎户）分别向延平区人民法院递交了起诉状，要求人民法院判决被告常坑村支付给原告征地补偿费1*000元，并承担本案诉讼费用。大横镇常坑村位于延平区城乡结合部，共241户942人，有独生子女户78户，二女户19户，历年计生工作列全镇先进行列。20*年，浦南高速公路建设征用常坑村的土地，按征地补偿规定给村集体征地补偿费和安置费。根据《福建省人口与计划生育条例》第三十五条第一款规定：农村领取独生子女父母光荣证或者生育两个女孩并已绝育的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地时，增加一人份额。但常坑村民代表在制定征地补偿费和安置费分配方案时，因有村民代表不同意而未按《条例》执行，从而引发纠纷。镇党委政府多方调解，村委会仍以“村民代表不同意”为由，拒绝了独生子女户和二女结扎户“增加一份”的要求。在镇党委政府的引导和支持下，延平区首例独生子女户、二女结扎户的维权案件进入了法律程序。常坑村委会也表示，只要有一个独生子女户和二女结扎户经法院判决胜诉，就给所有独生子女户和二女结扎户多分一份。经审理，延平区人民法院于20*年4月5日作出一审判决，支持原告独生子女户和二女结扎户的诉讼请求，郑雪勇和江明英胜诉。判决后，以郑雪勇和江明英为代表的97户独生子女户和二女结扎户要求村委会支付一份（1*00元）征地补偿款。但该村非独生子女户和非二女结扎户又纷纷上访，反对支付给原告多分一人份额，双方僵持不下，村委会决定上诉，此案进入二审阶段，同时大横镇党委政府的庭外调解工作也一直没有停止，力争能够以调解的方式化解矛盾。该案的终审判决或调解结果将对我市在农村落实计划生育基本国策，顺利贯彻实施《福建省人口与计划生育条例》的具有指导性的重大影响。通过该案也让我们更深刻地思考一个问题：在新农村民主建设中，在群众行使公权力的过程中，如何加强正确的引导，不断提高他们依法自治意识、自我管理意识以及民主管理能力，以“公平、公正”的法治精神珍惜和用好自己手中的民主权力，这也是新农村民主建设成败的关键所在。

当前村民自治工作中存在的一些问题

1、法律法规已经明确规定的事项，还要经“村民代表”来决定是否依法执行？在当前新农村民主建设过程中，各村都在通过村民代表大会制定村规民约、分配集体生产资料等公有财产，如再分配土地、山林、分配征地补偿款等。在这个过程中，有部分村规民约制定了与国家法律法规相违背的内容，出现了一些法律法规明确规定的事项，还要由“村民代表”来决定是否依法执行的“怪”现象。这种现象的产生原因一是乡、村领导干部执法意识不强，没有意识到制定的村规民约必须是有利于国家法律法规执行，村规必须服从大法；二是部分乡、村领导干部自己不熟悉法律法规内容，不能正确指导村规民约的制定。例如部分乡村领导干部在村民大会上没有告知《人口与计划生育法》的有关规定，没有强调村规民约必须依法制定，无条件依法执行，不能理直气壮地依法维护实行计划生育家庭的合法权益；三是村里的部分强势群体滥用自己手中的民主权力，自恃人多势众，恃强凌弱，制定一些不公平的村规民约条款，损害弱势群体的合法利益；四是部分群众缺乏维权意识或维权能力。一些群众在集体资产未分配之前，还没有意识到分配条款对自己不公正、不合法，当然也不会立即通过法律或政府支持的渠道来维护他们的合法权益。所以，一些法律法规已经明确规定的事项，还要经“村民代表”来决定是否执行的事在许多地方屡有发生。

2、部份农村计划生育家庭成为村民自治中的弱势群体。从党中央1980年发表提倡计划生育的《公开信》后，80-90年代响应党的号召只生一个子女的家庭与当年多生育子女的家庭相比，明显人口数量较少。这十年出生的人现已成长为有选举权的公民。这样，在村民代表中，实行计划生育的家庭（家族）代表明显少于多生育家庭（家族）的代表，在村民代表投票议事时出现强势和弱势的局面，尤其是在表决通过计划生育家庭依法享受优惠和奖励待遇事项时更是困难重重无法落实，合法权益得不到保护，实际上成为村民自治中的弱势群体。如常坑村是十多年来无政策外生育的先进村，如今全村241户中独生子女和二女结扎户共97户，仅占40%，全村独生子女和二女结扎户人口占总人口的32.9%，明显成为村中的弱势。而另一方面，一些违法生育子女家庭在分得的社会公共资源如生产资料（田、山林）、政府的“两免一补”教育补贴、农村合作医疗补贴、低保、救灾救济等公共资源的占有上，都获得了实实在在的多生一个“多得一份”的实际利益，并成为村里人多势众的强势群体。如此以往，不但大大削弱了养育成本制约再生育的心理制约，更有一种对社会公共资源的占有心态，以及眼前既得利益的现实，将比任何正面宣传教育都起到更大的负面导向作用。政府的这些对农村特殊财政补贴政策出台如果不与各项计生利益导向政策形成统一性、连续性的同一导向，不注重从源头上遏制农民家庭的违法生育，不仅造成了违法生育家庭子女教育、养育费用外部化的社会后果，使政府这项特殊财政支出负担日益加重，且收效也将与初衷相违背。客观上导致落后贫困地区的农村计划生育工作难上加难。

3、部分乡、村干部不能用“公正、公平”的法治精神去理解法律和教育、引导村民代表正确运用公权力。围绕这个案例的调研，在访谈中有的乡镇干部还谈到一种观点，认为计划生育法规中只说“享受”优惠和奖励，并没有说“必须享受”，言下之意是该法并没有强制性，优惠奖励可给可不给。而更多的乡村干部认为村民自治，就是凡事必须要大多数村民代表同意，即使法规有明确规定，但村民代表不通过，也没有办法落实，表现出无可奈何和随波逐流的态度，有的甚至认为这就是民主自治的必然结果。有些乡村领导在化解和处理矛盾的工作中，为息事宁人，漠视弱势群体的意见和要求，认为少数人对稳定不产生影响，放任不公平的分配方案，有的甚至成了强势群体的代言人。当部分弱势群体的合法利益受到侵犯时，上访和越级上访的群体事件发生就在所难免。例如，有的村在分配集体土地、山林、划分宅基地时村民代表大会不执行对独生子女户和二女结扎户优惠奖励规定，且分配完毕，造成既成事实的局面。当这些群众知道维权后，即使打赢了官司也无法执行，因为已没有土地或财产再分给他们了。这些响应党的号召实行计划生育群众的心受到了伤害，也是近年造成一些计生户上访的原因所在，有些农村原生一男孩户再生育现象有所上升也与此不无关系。所以，有些事情是无法“亡羊补牢”的，并且直接影响党和政府的公信力。

4、全面提高农村人口素质是农村开展民主自治的重要基础。俗话说：“秀才遇到兵，有理讲不清”，政治民主需要有头脑、会思考、有主见、有正确判断能力的高素质的民众基础，贫困、无知和缺乏教育的群体往往难以适应政治民主对人的素质的基本要求。在调研中，我们发现近年在报刊上登出的求助学的农村特困学生中，绝大部份是家庭子女数2个以上的，多数属违反计划生育政策超生育的贫困家庭。经济贫困、违法多生育、供不起子女上学形成了恶性循环：贫困、愚昧引发多生，多生加重贫困，子女营养不良加上无教育机会，在竞争激烈的现代社会里又沦为新的低素质贫困人群。当前我们在新农村建设，全面推行民主自治工作中,感觉最难的是农村整体人口素质不高，一些好政策、好做法在一些地方未达到预期的好效果。所以，关注并做好农村的人口计生工作，使之与生产发展、道德规范、法制教育、精神文明等方面综合发展，相辅相成，才能真正夯实新农村实现政治民主所必需的人口素质基础。

对村民自治工作加强引导的几点对策

1、加强党对农村基层组织的领导，强化村级组织建设和管理机制建设。一是首先要选好配强村“两委”班子，尤其是班子的主干。确保村“两委”班子领导是“紧跟党、有公心、讲奉献、作风正、有号召力”的人，选准人、选好人，为新农村民主管理、村民自治提供坚强的组织保证。二是进一步完善村务公开制度。在公开内容、公开程序、公开监督方面下功夫，使村务公开真正让农民群众享有知情权，使群众的参与权、选择权、管理权和监督权得到保障。三是进一步完善管理民主的监督机制。坚持标本兼治、综合治理，建立和完善教育、制度、监督并生的惩治和预防腐败体系，推行村财镇管，统一会计核算，建立村务监督机制、民主议事机制，同时加强上级党委、政府对村干部的监督，加大对村级管理民主制度执行情况的指导和监督，逐步引导群众真正实行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督，有效促进农村民主管理、依法自治工作的顺利开展。

2、提高乡村两级干部的法律意识和依法管理的能力。要注重对乡村两级干部的培养教育工作，提高他们法律水平和执法意识，提高依法管理的能力和及时依法处置各种群众矛盾的能力，使许多矛盾解决在基层，防范于未然。所以，要有计划地对乡村两级干部的法律知识培训，乡村领导干部要自觉加强对法律法规、党的政策的自学，做到知法懂法，并学会运用“公正、公平”的法治精神去处理实践中遇到的具体问题，带头依法行政，不断提高他们依法管理的能力。通过乡村两级干部宣传贯彻执行党的政策和国家的法律法规，引导提高广大农民群众懂法、尊法、守法意识，才能使制定的村规民约合法、合理、公平、公正，真正保护农村弱势群体的合法权益。我们要坚决防止因响应党的号召执行计划生育的守法农民，在村民自治中成为新的弱势群体，这对党在农村的计划生育基本国策的顺利推行有深远的意义，也是新农村民主建设中的应有之义。

3、基层党组织和政府的正确引导和处置及时至关重要。上述案例有一点经验非常重要，就是当群众发生争议后，镇党委政府的高度重视和指导，处置有力、及时，为解决矛盾抓住了有利的时机。一是在对补偿方案发生争议未执行前，就及时做群众工作，宣传党的计划生育政策法规；二是及时留足有争议部分的补偿款，为法院判决后的执行提供保证；三是当调解未达效果时，及时指导独生子女户、二女结扎户走依法维权的途径。该案的处置不仅维护了原告(计生户)的合法权益，更重要的是维护了国家法律法规必须执行的权威性，而整个处理过程更是对村民依法自治的一次最好的自我教育。

4、不断完善农村计划生育利益导向机制，让农村计划生育家庭真正得到公平的利益。在新农村建设中，近来政府不断有新的利农惠农政策出台，有的政策在制定时并没有统筹考虑与当前正在实施的农村计划生育工作的利益导向政策间有负面影响关系。建议政府在新的对农村优惠政策制定时要与对农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、贡献奖励制度、计划生育家庭子女受教育减免补贴等计划生育利益导向机制相衔接，从而对农村计划生育工作起到积极的正面引导作用，推动社会各界、各部门一起来关心帮助农村实行计划生育家庭更快脱贫致富，比超计划生育家庭得到更多的肯定和实际利益，保证党在农村计划生育利益导向政策的统一性和连续性。

5、充分发挥计划生育网络在新农村民主自治建设中的作用。人口计生工作网络覆盖面广，直接延伸到村组，且基层计生工作人员来源于群众，并和群众保持着密切的关系。乡、村的计生协会人员多是当地农村中有威望的老同志，他们同时还在农村的民主管理中承担重要的民主参与和民主监督职能。在新农村民主自治建设中，基层人口计生人员不仅要宣传计划生育法律法规，自觉维护党在农村的计划生育政策的落实，推进村民自治向有利于农村计划生育工作开展的方向发展，帮助农村实行计划生育家庭脱贫致富，而且还可以通过民主参与和民主监督，在畅通民主渠道，推进民主法制建设，促进乡风文明，构筑和谐稳定的乡村环境方面都可以发挥更大的作用。