政府职能转变调研报告

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商业贿赂是商事活动主体在从事商品生产、流通和服务过程中，为谋取商业利益而故意采取各种财产性或非财产性贿赂手段侵害正常的商业秩序的行为。商业贿赂是一种普遍的社会现象，它从根本上扭曲了公平竞争的本质，践踏了社会主义市场经济诚信、公平、法治的品质，破坏了正常交易的秩序，损害了广大消费者和经营者的合法权益，腐蚀了干部队伍，影响了安定团结，阻碍了市场经济的建立和发展，成为经济领域犯罪的一个突出问题。笔者结合*市治贿工作实际，针对商业贿赂的特点和成因以及开展治理商业贿赂的对策谈几点初浅认识。

一、商业贿赂的特点及原因

（一）商业贿赂的特点

目前，我市的商业贿赂现象普遍存在，商业贿赂大多发生在竞争激烈或垄断型行业，如医疗卫生、金融、教育、建筑、水利、广电等部门。究其特点主要有：

1、犯罪隐蔽性。商业贿赂通常是“一对一”的形式进行的，作案后通常也不会留下明显痕迹。一般是在企业经营者未依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载，包括不记入财务账目或者做假账等。由于商业贿赂名目繁多，无账可查或账目虚假，具有极大的隐蔽性，给查处工作带来很大困难。

2、主观故意性。商业贿赂行为人在主观上出自故意，大多以排斥竞争对手为目的，希望在经营活动中排斥正当竞争，获取交易机会，从而将自己的产品或服务销售出去，或者以更优惠的条件购买商品或接受服务。

3、现象普遍性。商业贿赂现象在一些行业渐趋普遍化，甚至被认为是“行业惯例”和“潜规则”，有的还甚至被作为“行业惯例”。因此，治理的难度相当大。

4、手段多样性。随着社会经济的发展和查处力度的加大，商业贿赂的花样不断翻新，手段越来越隐蔽。如经营者假借促销费、宣传费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义，或者以报销各种费用等方式，给付对方单位或者个人以现金或实物，提供旅游、考察的机会等等。

5、法律法规的局限性。法制不健全，是商业贿赂屡禁不止的法律根源。当前商业贿赂已经向多行业多领域蔓延，形式也纷繁多样，而刑法规定的贿赂犯罪对象仅限于财物，无法满足打击商业贿赂的需要。同时，在刑事立法方面，现有的刑法对受贿犯罪主体范围规定过窄，致使大量的商业贿赂犯罪难以追究。

（二）产生商业贿赂的原因

当前我们所处的时代大背景主要是两个，一是经济全球化，二是转型发展阶段。必须认识到，在经济全球化时代，商业贿赂成为一个普遍存在的问题，不仅仅是一个国家或者是一个地区的问题，而是一个普遍存在的，必然存在的问题。主要原因有：

1、供求失衡，是商业贿赂产生的“导火索”。

新旧体制交替时期，市场体系还很不成熟。随着经济的飞速发展，卖方市场逐渐转变为买方市场，由于多种经济成分并存、企业管理经验不足、原材料的短缺、激烈的自由竞争，特别是面临经济全球化背景下，来自国际商品的冲击，商家为了生存，以各种手段获得行政的支持、获得项目、特许、资源配置成为必要和可能，“暗箱操作”由此而生。

2、滥用职权，是商业贿赂蔓延的“催化剂”。

政府体制改革和职能转变不到位，行政许可的不规范，许多本应该通过竞争的手段由市场来配置的资源，仍然受到权力的制约和左右，导致行政干预经济现象大量存在。包括医院、学校、电力等一些非政府的公共机构，大大加剧了商业贿赂的规模，为商业贿赂的蔓延提供了土壤和条件，如在医疗购销领域，在药品的销售过程中，因为医生有处方权，行业垄断造成供货商不得不以回扣、好处费等手段从事不正当竞争活动。一些政府官员以及非政府部门的公职人员利用手中的职权，收受贿赂，损公肥私，败坏了社会风气，腐蚀了干部队伍。在我市，“小吏大权”，“不给好处不办事、给了好处乱办事”、“门难进、脸难看、事难办”的不良现象也大量存在。

3、对商业贿赂的危害认识不够是商业贿赂行为的“避风港”。

当今的商业规则形态脱胎于计划经济时代，对公共契约的信赖与遵守尚未形成全社会的共识，商业的潜意识里的“人情因素”普遍存在，而随着社会交往和自由竞争的日益复杂与激烈，“人情因素”又不得不借助商业贿赂等手段来维持，加之商业社会的道德体系不完善，廉政文化不健全，荣辱观教育不深入，通过向权力者行贿获取市场收益，成了某些企业经营者心照不宣的生财之道。而社会对商业贿赂的危害性认识不够，往往是“老鼠过街、只喊不打”，还有的认为治理商业贿赂会影响地方稳定和经济发展，认为商业贿赂是“正常交往”，治理中存在“等待观望”、“法不治众”等错误认识。

4、法律法规的不完善，是治理商业贿赂的“绊脚石”。

一是目前我国还没有出台《反商业贿赂法》，商业贿赂的性质，统一执法主体和相关的司法解释不完善，不明确。二是按照现行管辖分工，属于刑法第八章规定的商业贿赂由检察机关负责侦查；属于刑法第三章规定的由公安机关侦查，这就导致了现实办案中难免出现互相争抢和互相推诿的现象，而且与国际通行的由专门机构集中惩治的惯例不符。

二、治理商业贿赂的对策与思考

针对商业贿赂出现的新特点及其原因，为治理商业贿赂工作进一步取得实效，针对我市在治理商业贿赂工作中面临的问题和难点，提出以下治理对策。

（一）依法查处案件，形成“不敢为”机制

经了解，今年1-8月，我市已立案查处商业贿赂案件156件157人。其中:工程建设领域60件60人，商品购销领域5件6人，产权交易领域7件7人，医药购销领域9件9人，金融领域5件5人，资源开发领域19件19人，政府采购领域1件1人，出版发行领域2件2人，环保领域1件1人，其它领域47件47人。在查处的案件中不乏大案要案，涉案金额约1200万元。在查处的案件中不乏大案要案，涉案金额约1200万元。通过案件和自查自纠结果的分析中看到：一是发案部门都集中在工程建设、商品购销、产权交易、医药购销、土地管理、金融服务、资源开发、政府采购、出版发行等掌握着社会重要资源配置的“权重”领域，其中工程建设领域发案比例占38.5%，资源开发领域占12.2%，这两项就超过比例的一半，所占的权重最大；二是从涉案人员的职位看，基本上都是政府部门或事业单位的“一把手”、有实权的副职或“要害”岗位，他们手中掌握了一定的审批和自由裁量权，存在可能“权力寻租”的客观条件。如原*市高新技术开发区管委会主任曾××、原*市电视台台长柯××、原武夷山市旅游商贸学校书记黄××、原*电缆股份有限公司经理郑××、原*市农业银行金融超市总经理赵××、原武夷山市林业局规划队队长胡××等；三是截至9月30日，全市治理商业贿赂专项工作自查自纠登记金额共计2499.4万。其中：全市卫生系统在此次自查自纠工作中共查出违规金额1547.02万元,其中个人登记上缴的医生开单提成及药品回扣款项为165.35万元,医疗机构单位的不正当收入款项为1381.67万元。另外，从20*年至20*年3月，*市医疗卫生系统已经登记上缴医生开单提成及药品回扣款项222.53万元，执纪执法部门查办医生开单提成及药品回扣款项269.54万元；全市教育系统自查自纠出各类回扣、折扣及劳务费款项共计253.89万元；全市金融信贷领域自查自纠出不正当收入款项共计697万元；其他部门自查自纠出不正当收入款项1.47万元。从自查自纠环节中上缴的违规资金分析：卫生系统上缴违规资金占总金额的62%，金融系统上缴违规资金占上缴总金额的28%、教育系统上缴违规资金占上缴总金额的10%,由此可见，重点领域、重点岗位、重点人员是发生商业贿赂行为的重要群体，特别是在金融、卫生、教育系统的商业贿赂行为是十分普遍的。这些触目惊心的案件和数字，给我们以启示，从案件看，问题大多出在第一责任人，从手段上分析，主要有以下几种：一是利用职权，索取“好处费”；二是弄虚作假，使用“障眼法”，收入不记帐、设立账外账；三是恶意侵占，玩弄“空手道”，采用虚开发票、开假发票入账等手法。当前要重点关注卫生、教育、金融、建设、土地等部门和行业中，具有审批权、决定权、财权的一些“实权人物”，特别是加强对“一把手”的监督，他们常常是商业贿赂的重点对象。要从监督内容、方法和责任追究等方面入手，制定出台有效的监督办法，要坚持层层签订《党风廉政建设责任书》，督促其认真按照“一岗双责”的要求，严格实行登记报告制，收入情况申报制，对领导干部配偶、子女从业情况进行摸底；进一步加大政务公开的力度，广泛开展民主评议和述职述廉活动。要根治商业贿赂这颗“毒瘤”，形成治理商业贿赂的高压态势，就要继续突出查办大案要案，发挥治本治标的作用，严肃查处涉及国家公务员在商业活动中收受贿赂的行为，在全社会形成法治的威慑力量，共同构筑“不敢为”机制。

（二）加强思想教育，构筑“不愿为”防线

要充分利用各种宣传媒体，努力打造治理商业贿赂的“大宣教”格局，进一步加强廉政文化建设。一是广泛宣传党和国家关于治理商业贿赂的各项政策以及相关法律法规，提高全社会对商业贿赂行为危害性的认识，扭转错误观念，形成自觉抵制商业贿赂行为的良好社会氛围。二是加强对国家工作人员、中介机构、事业单位人员法律、纪律和职业道德等方面的教育，积极运用典型案例开展法制宣传，加强警示教育、提醒教育、示范教育，特别是加强对重点岗位、重点环节、重点人员的教育，增强其自觉抵制商业贿赂的意识。三是积极利用现有阵地和载体，在企业广泛开展“廉洁经营、诚信经营、守法经营”为主题的教育实践活动。将廉政文化建设与企业文化建设有机结合，深入推进企业廉洁文化建设，使廉洁、诚信、守法的经营理念深入人心，经营者自觉杜绝送礼行贿和收受贿赂的行为。四是支持和引导新闻媒体对商业贿赂行为进行舆论监督。营造“以廉为荣，以贪为耻”的氛围。要让全市人民形成共识；认识到商业贿赂的盛行将导致物价虚高，假冒伪劣商品盛行，消费者受害，贫富差距加大，败坏社会风气。长此以往，道德评判标准将发生颠覆，公平价值理念将发生错位，公平正义观念将遭受践踏，歪风邪气将充斥社会，使全社会逐步树立“诚信经营、廉洁行政”的理念，自觉抵制商业贿赂行为，共同构筑“不愿为”的道德防线。

（三）建立长效机制，提供“不能为”保障

著名法学家孟德斯鸠曾说过这样一句话：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限。”所以，制度的制定者就要把所有的官员当成容易犯错误的孩子，通过建立长效机制，用法律和制度去规范社会的行为，去除腐败所需要的土壤。

1、规范政府行政权力，进一步转变政府职能。

近年来，我市已经做了大量建章立制的工作，“服务政府”的理念逐渐深入人心。但相对市场经济快速发展的要求来说，政府职能转变的步伐仍相对滞后。要通过深化改革完善体制建设，把治贿工作与深化政府行政管理体制改革相结合，从源头上铲除滋生商业贿赂的土壤，推进政府职能转变、管理创新的步伐。

（1）贯彻落实《行政许可法》，规范行政审批。深化行政审批制度改革，加快源头扼制腐败行为的产生，进一步减少审批事项、简化审批程序、提高审批效率、优化投资环境；认真贯彻落实《行政许可法》，深入开展对贯彻落实《行政许可法》的督查工作；要加快我市“建设投资服务中心”的规范化制度化建设，推行集中审批和并联审批，提供“一幢楼办公，一个窗口对外，一条龙服务，限时办结”的服务平台，树立“想投资者之所想，急投资者之所急”的服务理念，提高依法行政水平。

（2）加强财务管理，深化财政体制改革。在源头治理方面，积极推行会计集中核算、“非转金”、财政票据电子化、领导干部经济责任审计等管理制度，遏制部门不正之风。财会核算中心要认真审核各单位报销票据，推行部门预算和集中核算制度，实现预算和核算工作的统一管理和监督。严格预算单位开设银行账户财政审批制度，认真清理规范预算单位银行账户并建立预算单位银行账户档案，对预算单位银行账户实行动态的台帐管理。要按照“管办分离”和“收支两条线”的工作思路，进一步健全“非转金”制度，即管资产收益，也要管资源配置；即要运作好，也要监督到位。

（3）深化投资体制改革，全面实行招投标制。深入贯彻招投标法律法规，加强和改进招投标行政监督。按照《*市人民政府关于进一步加强和规范招投标活动的通知》要求，明确行政主管部门的责任，确保政府部门按照法律法规的要求行使权力，从而使招投标管理工作更加有序。在招投标工作中，要充分发挥招投标联席会的协调作用，使部门间的协作更加紧密；要切实贯彻公开、公平、公正的原则，做好政务公开工作，使招投标程序更加阳光；要严格执行“最低价中标法”，“镇村招投标委托制度”使国有资金得到有效节约。特别要加强对重点建设项目的监督，实行全过程监督管理，以保证工程质量关和防止商业贿赂问题的发生。同时，要拓展从源头上防治腐败的领域，不仅仅要求公职人员，要对串标、买标、围标以及工程质量出现重大问题的施工企业采取相应的制裁措施，例如降低信用等级、剥夺或禁止资格、吊销营业执照等，将这些措施动态化，与具体腐败行为的实际危害挂钩，而且有明确的可操作性。商业贿赂的根本动机是“利益”，只有在利益上使这些不法分子得不偿失，甚至付出几倍的代价，才会使他们不得不考虑犯罪的成本，从而达到震摄的目的。

（4）健全政府采购制约监督机制，规范政府集中采购行为。要实行“管采分离”制度，将集中采购工作划分为采购决策、采购执行、采购审核三个环节，工作责任相应落实到受理部、采购部、合同部三个部门，并强化监管，推进政府采购工作的规范化、制度化建设。同时，管好采购文件的编报、采购信息、开标评标组织、供应商质疑投诉、中标成交确认等几个环节，从体制上消除过去政府采购管理职能缺位、执行职能越位的制度隐患。

（5）推进医疗卫生体制改革，加强对医疗机构的监管。2002年以来，我市查处药品生产、经营、使用方面案件1819件，涉及金额296万元，从此次自查自纠的环节中可以看到，医疗卫生领域的商业贿赂行为是普遍存在的。因此，要进一步整顿规范医疗服务市场，坚决纠正医药购销中的不正之风。一要实行县级以上所有非盈利性医疗机构统一参加全省药品招标采购，支持药品超市的推行，推进药品生产流通体制改革，定期对药品供应商进行调查，对摸底掌控的“黑名单”厂家给予相应的行政手段制裁；二要加强对本医疗系统中有购销药品、医疗器械审批权和处方权的行政工作人员、医务工作者的管理和教育，针对摸底排查和群众反映中使用量大、药价贵的问题，出台相应的制度，采取相应的措施；三是对收到的举报件要认真调查，做到“有报必查、有查必果”，坚决刹住医疗购销环节中的歪风。

2、加强企业制度建设，树立守法诚信的经营理念。

在推进政府职能转变、促进政府管理创新的同时，要双管齐下，加强和促进企业的制度建设，加快市场体系建设，建立信用体系，严格市场准入和退出制度，鼓励守法经营。推进行业协会、商会管理体制改革，推动行业组织通过制定行规、行约以及行业标准对企业等会员行为进行约束，把治贿工作与健全企业自律机制结合起来。加强对经营管理和财务等重点人员的管理，加强对生产经营、采购销售等重点环节的监督检查，发现问题要及时纠正。加强企业内控机制和文化建设，树立以守法诚信、优质服务为核心的经营理念，制定从业人员行为准则和职业规范，使之变成每位员工的自觉行动，在全社会打造守法经营的良好氛围。

（四）健全法律法规，打造“不盲为”平台

针对目前的法律法规未对商业贿赂行为作出专门界定的现状，进一步理清思路，加强协调。作为执法主体的检察院、公安局、法院、工商局、税务局、纪委和审计等执法部门要加强协调，各负其责，建立执法部门联办协作制度，充分发挥系统举报投诉网络的作用，建立信息通报、线索移送、案件协查机制，明确案件移送的标准及责任，同时注重依靠群众反映和举报商业贿赂问题，鼓励企业内部人员和同类企业举报投诉，拓展举报渠道，认真排查案件线索，突破大案要案，严肃查办国家机关及其工作人员利用职权参与或干预企业事业单位经营活动，牟取非法利益、索贿受贿等商业贿赂案件。对商业贿赂行为即不能互相推诿，也不能多头执法。要建立案件沟通、联查机制，加强联系沟通和协作配合，集中突破大案要案，形成齐抓共管、合力打击商业贿赂的态势。为治理商业贿赂打造一个“不盲为”的平台。

当前，治理商业贿赂专项工作已进入攻坚阶段，它对政府职能转变和管理创新将起到积极的推进作用，我们要以此为契机，通过开展治理商业贿赂专项工作，初步构建我市治理商业贿赂的长效机制，使治理商业贿赂工作真正成为深化政府管理体制改革、促进管理创新、震慑违法违纪、堵塞制度漏洞，强化监督机制的强大动力。