电子政务研究调研报告

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报告把大力推进信息化建设作为本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务摆上了重要位置。原文写到：“本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务是，完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，基本实现工业化，大力推进信息化，加快建设现代化，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平。”并且提出了“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”通过两者互动，实现现代化的战略思想。电子政务不仅是信息化的核心内容，也是信息社会的核心构成部分。电子政务的发展将会对我国政府管理效率的提升以及社会经济的发展产生非常积极的影响。推动电子政务是“大力推进信息化”和“以信息化带动工业化”不可或缺的重要方面。

什么是电子政务呢，目前还没有一个统一的定义，我理解，电子政务，就是政府机构在履行其管理和服务职能过程中，应用现代信息技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

电子政务模型可简单概括为两方面：政府部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；政府部门与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政务公开等等。

一、电子政务的具体内容

电子政务的内容非常广泛，国内外也有不同的内容规范，根据国家政府所规划的项目来看，电子政务主要包括这样几个方面：

(一)政府间的电子政务

政府间的电子政务是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。主要包括以下内容：

1.电子法规政策系统。对所有政府部门和工作人员提供相关的现行有效的各项法律、法规、规章、行政命令和政策规范，使所有政府机关和工作人员真正做到有法可依，有法必依。

2.电子公文系统。在保证信息安全的前提下在政府上下级、部门之间传送有关的政府公文，如报告、请示、批复、公告、通知、通报等等，使政务信息十分快捷地在政府间和政府内流转，提高政府公文处理速度。

3.电子司法档案系统。在政府司法机关之间共享司法信息，如公安机关的刑事犯罪记录，审判机关的审判案例，检察机关检察案例等，通过共享信息改善司法工作效率和提高司法人员综合能力。

4.电子财政管理系统。向各级国家权力机关、审计部门和相关机构提供分级、分部门历年的政府财政预算及其执行情况，包括从明细到汇总的财政收入、开支、拨付款数据以及相关的文字说明和图表，便于有关领导和部门及时掌握和监控财政状况。

5.电子办公系统。通过电子网络完成机关工作人员的许多事务性的工作，节约时间和费用，提高工作效率，如工作人员通过网络申请出差、请假、文件复制、使用办公设施和设备、下载政府机关经常使用的各种表格，报销出差费用等。

6.电子培训系统。对政府工作人员提供各种综合性和专业性的网络教育课程，特别是适应信息时代对政府的要求，加强对员工与信息技术有关的专业培训，员工可以通过网络随时随地注册参加培训课程、接受培训，参加考试等。

7.业绩评价系统。按照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业绩进行科学地测量和评估。

(二)政府对企业的电子政务

政府对企业的电子政务是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务。主要包括：

1.电子采购与招标

通过网络公布政府采购与招标信息，为企业特别是中小企业参与政府采购提供必要的帮助，向他们提供政府采购的有关政策和程序，使政府采购成为阳光作业，减少循私舞弊和暗箱操作，降低企业的交易成本，节约政府采购支出。

2.电子税务

使企业通过政府税务网络系统，在家里或企业办公室就能完成税务登记、税务申报、税款划拨、查询税收公报、了解税收政策等业务，既方便了企业，也减少了政府的开支。

3.电子证照办理

让企业通过因特网申请办理各种证件和执照，缩短办证周期，减轻企业负担，如企业营业执照的申请、受理、审核、发放、年检、登记项目变更、核销，统计证、土地和房产证、建筑许可证、环境评估报告等证件、执照和审批事项的办理。

4.信息咨询服务

政府将拥有的各种数据库信息对企业开放，方便企业利用。如法律法规规章政策数据库，政府经济白皮书，国际贸易统计资料等信息。

5.中小企业电子服务

政府利用宏观管理优势和集合优势，为提高中小企业国际竞争力和知名度提供各种帮助。包括为中小企业提供统一政府网站入口，帮助中小企业同电子商务供应商争取有利的能够负担的电子商务应用解决方案等。

(三)政府对公民的电子政务

政府对公民的电子政务是指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务。主要包括：

1.教育培训服务

建立全国性的教育平台，并资助所有的学校和图书馆接入互联网和政府教育平台；政府出资购买教育资源然后对学校和学生提供；重点加强对信息技术能力的教育和培训，以适应信息时代的挑战。

2.就业服务

通过电话、互联网或其他媒体向公民提供工作机会和就业培训，促进就业。如开设网上人才市场或劳动市场，提供与就业有关的工作职位缺口数据库和求职数据库信息；在就业管理和劳动部门所在地或其他公共场所建立网站入口，为没有计算机的公民提供接入互联网寻找工作职位的机会；为求职者提供网上就业培训，就业形势分析，指导就业方向。

3.电子医疗服务

通过政府网站提供医疗保险政策信息、医药信息，执业医生信息，为公民提供全面的医疗服务，公民可通过网络查询自己的医疗保险个人账户余额和当地公共医疗账户的情况；查询国家新审批的药品的成分、功效、试验数据、使用方法及其他详细数据，提高自我保健的能力；查询当地医院的级别和执业医生的资格情况，选择合适的医生和医院。

4.社会保险网络服务

通过电子网络建立覆盖地区甚至国家的社会保险网络，使公民通过网络及时全面地了解自己的养老、失业、工伤、医疗等社会保险账户的明细情况，有利于加深社会保障体系的建立和普及；通过网络公布最低收入家庭补助，增加透明度；还可以通过网络直接办理有关的社会保险理赔手续。

5.公民信息服务

使公民得以方便、容易、费用低廉地接入政府法律法规规章数据库；通过网络提供被选举人背景资料，促进公民对被选举人的了解；通过在线评论和意见反馈了解公民对政府工作的意见，改进政府工作。

6.交通管理服务

通过建立电子交通网站提供对交通工具和司机的管理与服务。

7.公民电子税务

允许公民个人通过电子报税系统申报个人所得税、财产税等个人税务。

8.电子证件服务

允许居民通过网络办理结婚证、离婚证、出生证、死亡证明等有关证书。

二、电子政务的发展历史以及国外电子政务的发展状况

二十世纪九十年代信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，使电子政务的发展成为当代信息化的最重要的领域之一。

1993年美国前总统克林顿和副总统戈尔首倡电子政务（E－Government）；在当时电子政务主要有有两层含义：一为减少“橡皮图章”，加速政府对国民需要的回应，让美国人能更快捷、更方便地了解政府，并能“一站式”满足公民向政府申请贷款、竞标合同、网上付税等服务；二为重塑美国的政府运行系统，使之更富效率，运作成本更低，并“彻底扫除美国政府的官僚作风”。2000年9月，美国建立了自己的综合政府网站firstgov.gov，该网站一方面完成了全美50个州以及各地县、市的有关材料及网站链接，另一方面又按经济与商业、农业和食品、艺术和文化等行业进行归类，各类行业介绍及网站也已能随点随通。布什政府在2001年4月9日公布的2002预算草案称，布什总统希望利用互联网帮助联邦政府提高工作效率。为此，布什总统计划在未来五年中建立一个1亿美元的“电子政府基金”，希望建立一个“充满活力，但又有限的”政府，在推动各州和地方政府提高工作效率的同时，使公民有能力以一种更及时和更有效的方式和联邦政府机构进行交流。

英国从1994年开始着手于电子政务的建设，据权威的研究数据，英国在建设电子政务方面曾一度领先于美、法、加拿大等250个国家和地区的政府机构，居世界前列。2000年6月英国政府开始建设“电子政府”。2001年1月英国电子商务大臣表示，英国的目标是到2005年所有的政府服务实现上网。英国国家统计局的报告说，目前已有40％的政府服务可以通过互联网提供给公众。

日本政府从2000年3月开始启动“电子政府工程”。该工程计划在2003年前投入实际使用，按照工程计划，在2005年之前政府各部门的主要业务将全部通过互联网进行，全面进入办公电子化阶段。日本前任首相森喜朗在2000年9月的国会会议上发表的施政演说中，描绘了一个“e－日本”的构想，拟在2003年建成日本的“电子政务”，并力争5年内在全球信息化潮流中“超越美国”。

2001年1月，巴西总统卡多佐签署了一项联邦政府的工作规则，要求各部委通过互联网向总统上呈文件，而总统和部长直接在电脑上签发文件。巴西政府已宣布，到2004年建立一个全新的“政府网络服务体系”。

2002年9月是旬，联合国公布首份全球电子政务报告，指出，联合国对其所有成员190个国家，进行调查，排在前10名的是：第一个是美国，第二个是澳大利亚，第三个是新西兰，第四个是新加坡，第五个是挪威，第六个是加拿大，然后是英国，荷兰，丹麦，德国，中国目前排列的位置是中下，在亚洲地区范围内，中国也是中稍微偏下一点，亚洲做得比较好的主要是韩国，然后是日本，马来西亚当时排列也是在中国前面。为什么会是这么一种情况，联合国的官员也作了解释，因为评估的指数主要有这么三个方面，一个是政府是否提供网上的网站，第二就是评估整个国家信息和通讯的基础设施到底是什么水平，第三个就是人力资本的水平。所以为什么中国排在后面，有一个原因值得提出来，中国的人口的基数是最高的，所以在我刚才说的第三个大的指数上，人力测量上，一是我们人口众多，另外一个百分之八十的人口在农村，所以平均下来，指数就降。但是作为电子政务的服务方面，中国不能算最落后的。如果我们现在再继续进行调查，中国可能会(排名靠前)，因为我知道中国在这一年发展非常快。

三、我国电子政务的发展现实状况和前景

※20世纪80年代，开始办公自动化（OA）工程；

※1993年12月，启动“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程；

※1999年1月，40多个部委联合发起“政府上网工程”；

※1999年5月，下注册的政府域名猛增至1470个；

※2001年1月，以结尾的注册域名达到4722个，占域名总数的4%；

※2001年1月，政府网站达3200多个，占地市级政府的70%，办事指南、政策法规、表格下载基本上网；

※2002年5月底，北京电子政务在线服务平台正式开通，服务包括补办居民身份证、企业在线工商注册等57项业务；2002年4月互联网实验室chinabyte发表的《电子政务研究报告》表明：中国国内已建政府网站3000多个，70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口，“政府上网工程”成功启动。

2000年末，国务院《国家政府系统办公自动化建设2001年2005年规划纲要》，指出全国政府系统要用3至5年的时间，初步建立起以“三网一库”为基本架构的我国政府系统信息化框架。实际上也就是电子政务的基本框架。

电子政务系统主要包括三个组成部分：一是各级政府机关内部的电子化和网络化办公；二是各级政府部门之间通过专用计算机网络进行局域网之间的互联、信息的共享和实时通信；三是政府部门通过互联网与公众之间进行公共信息的与双向的信息交流，同时由政府职能部门为公众提供相应服务。为保证三个网络之间的信息传递和组织机构信息交换，还要建立信息资源数据库，构成信息交换中心，实现三网间的信息共享与信息交流。

“三网一库”就是政府机关内部的办公业务网（也就是我们说是局域网），中央和地方政府及部门的办公业务资源网（也就是所说的局域网的集合广域网）、以因特网为依托的政府公众信息网，和政府系统共建共享的电子信息资料库的简称。所以说《纲要》中虽然没有用电子政务的概念，但实际上所提出的一切工作任务就是要推进电子政务。

全国各级政府部门都已经和正在按照“三网一库”的要求去做，有的部门“三网一库”的建设已经初具规模并取得了可喜的成效。

以我们省为例，政府各职能部门都在逐步建设和完善本部门的局域网，省政府有自己的公众信息网，在一定程度上，可以实现政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享、通信；政府部门通过网络与民众之间进行双向信息交流，也体现在省长公开信箱等方面。从全国情况来看，我们省的电子政务还是比较落后的。

国务院还专门指定了深圳（特区）、青岛（副省级）、绵阳（地级）、南海（县级）为电子政务试点城市。但是，目前在这方面上海还是搞得比较好的市民们已经体会到了电子政务带来的快速和便捷。上海的电子政务有着鲜明的海派特点，归纳起来是三名话：精明实用、视野广阔，决策开放。

以社区服务为例，上海社区服务网为以遍布全市的400多个社区服务网电脑服务亭为窗口，形成了15个区、100多个街道的网络节点，为市民提供实用快捷的网络电话资讯及服务。开通的6个民政服务专题网站，整合了民政系统专业服务，形成了社区服务信息化的基本框架。社区服务的方式也由一门式的服务转变成一站式服务、一网式服务。

但是总的来看，目前我国的电子政务还处于比较低的水平，无论是信息的实用性和完整性，还是实质性的电子政务功能都还离公众的期望有很大差距。电子政务的根本意义不在于表现形式上，更重要的在于为公众提供实用的信息和服务。

四、影响电子政务发展的几个问题

事务总是在矛盾中曲折前进的，作为新生事务的电子政务也不利外，电子政务的发展也存在着矛盾。

一是电子政务工作形式与政府组织结构的矛盾．电子政务是以公共服务需求为出发点，将政府各个部门封装起来，公众享受政府服务只需一个入口，不必再一个一个“衙门”去拜访的串行工作方式。电子政务的发展，要求越来越多的政府服务转移至网上实现，这种电子政务需要的后台协调一致的工作流程，这种协调一致与政府“条块分割”的组织结构之间的矛盾将会愈发尖锐。究其实质，这种矛盾来源于不同时期的政府职能重心不同。旧有的政府组织结构是在计划经济体制下为满足国家需要而采取的行政管理职能为主，公共服务职能为辅。市场经济发展到今天，政府职能的重心已经转变为以公共服务为主，以行政管理为辅。朱基总理在政府工作报告中同样是将电子政务的实施问题置于政府职能转变之下，进一步反映了电子政务与政府职能转换的关系。进一步加快政府职能转变，优化政府工作流程，是解决电子政务服务模式与陈旧的政府组织结构的唯一途径。

二是信息技术的飞速发展与法制建设相对滞后的矛盾。伴随政府上网工程的推进，人们对于电子政务的需求已经不只停留在浏览政府网页，知道一些政府法规的状态，而是希望可以通过政务平台可以进行交流。这时电子政务法规的不健全对于电子政务的制约就逐步显现出来。电子政务是新生事物，电子政务法规的建设问题确实是信息时代的新问题。但这一问题的出现也不是空穴来风，一方面由于未来形势发展存在大量不确定信息，所以政府决策需要缓冲期和灵活度，要求电子政务的立法要有一定弹性；另一方面是因为信息技术变化迅速，而电子政务受技术影响很大，涉及了人员观念、业务整合、设备资金投入等等系统环节，电子政务系统每一次升级后都需要有一段稳定期，以“阶段应用、交叉更新、逐渐升级”的方式才可实现社会资源与政府资源的最佳组合。

从世界范围来看各国电子政务法律体系目前处于均处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段，我国目前建立相关的法规确实具有一定的风险性。电子政务法规的制定不同于传统法律法规，要分轻重主次，逐步建立健全。法律法规建设的主要问题集中在电子签名的有效性、信息公开程度等方面。

三是政务活动的安全性要求与为公众服务的信息开放之间的矛盾。政务活动关系到党政部门、各大系统乃至整个国家的利益，这一点与商务活动明显不同。电子政务作为政务活动在信息时代的一种新的表现形式，在安全性方面有着很高的要求。而政府是为公众服务的，政府的大多数部门和大多数公务员是承担政府的公共服务职能，政府的大多数信息是为公众服务的，是需要为公众所知的。电子政务倡导的就是利用网络优势加速信息的流通，使公众更好的享受政府服务。

由此电子政务的安全要求与电子政务平台的开放性要求成为电子政务实施过程中最难以平衡的一对矛盾。如何把握安全与开放的平衡，一方面要把握住哪些信息是政府机密哪些是开放；另一方面，在电子政务平台的建设过程中要摆脱“安全绝对化”倾向。

除以上三对主要矛盾以外，制约电子政务发展的因素还在于以下几的方面：

来自于计算机的安全问题。电子政务是建立在电子计算机基础之上的，计算机软硬件的是否安全呢？客观上，鉴于目前我国相对落后的信息技术和信息产业，我国电子政务建设需要的大量基础设备仍然需要依靠从国外引进，引进设备中的核心芯片和系统内核逻辑编程都掌握在他人之手，这种状况在今后若不能彻底改变，将无法保证我们网络的安全利用和有效监控。"落后就要挨打"，因此，要彻底解决我国的信息安全问题就必须走自主发展的道路。

大家也许听说过，一些国家就INTELPIII处理器的存在的向被访问服务器提供IP地址的问题，和INTEL公司打官司，我们国家也因为这个问题，一些重要部门发文要求不得使用INTELPIII处理器。然而问题不在于此，而在于这种安全隐患也许不仅限于提供IP地址的问题，不仅限于INTELPIII处理器，不仅限于INTEL一家公司的一种类型的处理器。谁又能保证PIV处理器不存在问题，AMD等其它公司的CPU没被做过手脚呢？再说一说软件，赫赫有名的WINDOWS98是微软公司的最成功的操作平台，不久前，微软公司被指控在WINDOWS98系统中为FBI提供了后门，美特工通过这个后门，可以进入任何一台他们想进入的装入WINDOWS98系统的计算机。微软对此事保持沉默，但不久前，微软称其已经制作一个补丁文件，用这个补丁可以将后门关闭。这些都只是技术上的表面上的问题，大家都知道，所有的计算机上的高档CPU都是美国产的，最新的消息表明中国只能生产相当于486的cpu，性能如何我们谁也没见过，几乎所有的网络计算机（NC）用的都是美国掌握核心技术的微软公司的windows系统。一心想称霸全球的美国，谁敢保证他不会在本国产的软硬件上安装定时炸弹，在必要的时候把它引爆，绝对不亚于在全球每一个角落都引爆了绿色环保的原子弹。

当然，我们还要解决例如黑客攻击等安全问题。

标准问题。发展电子政务亟须解决标准问题,也就是说,电子政务建立国标，（也是是国家标准）。一是中央和地方必须制定统一的包括人口信息系统(包括电子身份证和居民登记系统)、必须企业管理信息系统、地理信息系统和全球定位系统等国家基础信息系统的标准；二是必须制定统一的标准化的电子政务横向业务模型中具有共性的应用模块，如人事、财务、文档、采购管理等等。这些系统应用模块由于为中央和地方各级政府所共用，所以首先需要由获得国家授权的政府部门规范研究与应用模块相关的业务流程，进而建立标准化的业务模型和数据模型，然后通过招、投标的方式选择合适的企业，由政府与企业建立战略性的合作伙伴关系，开发出标准的系统软件，供全国的政府部门共同使用。三是要清理、确认和制订与电子政务有关的国家标准，在这个基础之上，产生一批在信息化的新形势下各类电子政务系统工程项目的国家标准，包括数据标准、技术标准和安全标准。此外还要尽快统一OA(officeautomation)软件的标准，开发研制通用的国家标准的OA。

地域差异问题。目前我国的经济发展和信息基础结构不平衡，不同地区之间差异大，城市和农村经济状况差异更大，而且经济发展水平导致地方财政状况也非常巨大，有的地方政府财政充裕，有的则靠中央政府财政支付转移，这也相应影响了他们对电子政务的投资。而且由于不同地区之间通讯基础设施差异也很大，信息技术普及程度和政府本身信息基础结构差异悬殊，这些都会对电子政务的实施带来不同影响。

人的问题。电子政务的实施好坏，必然是通过人们的使用而产生的。但是中国人口素质的差异性非常大，对信息的接收和使用程度的差异也很大。例如既有数千万的知识分子，又有数千万的文盲；既有几千万网民，也有绝大多数非网民。由于自身素质、计算机技能、经济状况和当地信息技术设施等限制，我国在很长时间内还会有绝大多数人不能享受到电子政务带来的好处。因此中国的电子政务，必须与传统政务进行无缝连接，这也是一种非常重要的政治艺术。不能因为电子政务发展了，很多人就被排斥在政治外。更重要的是，我国未来必须使用网络办公的数百万公务员，他们目前的计算机水平和电子政务的应用意识也参差不齐，这在很大程度上会降低我国电子政务的使用效率，因为他们是电子政务的主要应用者。

五、关于实施电子政务的几点建议

中国正在并将长期处于社会主义初级阶段，在这个大前提下到底如何发展我国的电子政务呢？这里我提出几点思路，供大家参考：

电子政务对于中国来说既是一次难得的机遇，又是一次严峻的挑战。在中国发展电子政务，不仅要考虑技术问题、经济问题，还要重视从中国的实际国情出发，从制度与社会成本的角度等来综合考虑。因此，这就决定了我们在建设电子政务的时候要从实际出发，对电子政务的相关问题进行系统而深入的研究，掌握电子政务建设的特点和规律，兴利除弊，促进电子政务的健康发展，把握、利用好这一新的历史机遇，加快中国的现代化发展步伐。

（一）正确认识电子政务，及其发展过程

一些人认为，电子政务就是把现在的政府职能计算机化，用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式；有的人把电子政务等同于政府上网，只注重信息手段而忽视政府职能转变和业务流程的改进。这些认识都错误的要予以纠正。在此基础上，在实施过程中要注意使政府服务方式由传统的手工方式，变为手工方式和电子政务方式并存，并逐步向“电子政府”过渡。

（二）制定统一的标准

目前我国电子政务尚处于起步阶段，还缺乏整体规划与统一标准。政府部门“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等特性相冲突。电子政务是一项复杂的系统工程，只有整体规划、统一标准，才能保证各政府部门的电子政务系统互联互通，相互兼容，并保证技术的先进性和可扩展性，降低建设成本，避免浪费，优化电子政务系统性能。

（三）整合资源

目前在电子政务建设中存在着重硬件、轻软件，重建设、轻应用，重网络、轻信息等现象。当务之急是，要加强政府信息资源管理，整合政务信息资源，推动政府信息资源对社会的开放。

（四）健全制度，完善法规

应该建立一套完备的政府信息制度，实现政务透明化，办事效率化的目的。杜绝现在许多政府网站上，充斥着的表扬和自我表扬，只有成绩，没有问题，只有泛泛空谈，没有实务的现象。

还要搞好立法。我国在电子政务的立法方面严重滞后。立法要从有利于电子政务开展的角度，解决电子政务发展中亟待解决的问题，如政务信息的公开、电子签名、电子支付的合法性等，制定电子政务信息技术规范，并及时修改现有政策法规中与电子政务发展不相适应的内容。

（五）安全优先

首先，要大力发展我国计算机相关基础产业，提高综合实力，这是关键。其次，要建立一整套信息资源管理制度，加强网络安全管理，特别是要将政府内部网和因特网从物理上隔绝开来，杜绝信息泄漏的可能性。最后，要提高管理人员素质，建立完备的网站构建和维护管理规范。

电子政务作为政务活动在信息时代的一种新的表现形式，其安全涉及到政治、经济、社会等各方面，关系重大。应该严格执行各项管理制度，严格采用各项技术规范、标准，积极使用各种认证产品，以确保电子政务信息安全。电子政务中的应用开发、系统运行、日常维护、重要设备维护等都会涉及信息安全，因此，安全第一的思想应当贯穿于电子政务建设的全过程。

（六）应用教育

发展电子政务，目的在于应用，通过它来提高政府管理和服务的水平，因此发展电子政务要立足应用，以“应用为本”，正确处理好应用与技术的关系。目前，我国国民包括各级公务员的信息技术应用水平整体上还不适应电子政务发展的要求，这将妨碍电子政务的广泛应用。因此，发展电子政务，教育、培训必须先行。

（七）要与电子商务形成互动

要将电子政务和电子商务结合起来，电子政务的发展和电子商务的发展是互动的，电子政务的效益也需要在电子商务的环境中才能更好的体现，反之，电子商务的发展又会推动电子政务的需求。