税务局综合治税调查与思考

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随着我国社会主义市场经济体系的不断推进和深入，社会经济状况发生了很大变化，所有制结构呈现多元化趋势，纳税人数量大幅增长，各经济主体之间的联系日益复杂，随之而来的是对纳税人实施有效管理的难度也越来越大，仅仅依靠税务机关的力量显然是不够的，尤其对于地税部门来说，由于管辖税种较多、税源相对零散，加上对社会上的各种涉税信息掌握渠道不畅，对部分行业和个别税种，尤其是一些零散税源缺乏有效的控管手段，在一定程度上制约了税收管理的科学化、精细化，影响了征管质量和水平的进一步提高。为了突破这一“瓶颈”，一个以税源监控为核心内容的多部门、全方位协作体系??社会综合治税体系便应运而生。

一、当前社会综合治税工作现状

几年来，辽源市地税局认真贯彻落实省局要求和部署，以强化税源控管为切入点，以建立规范有序、公平公正的税收环境为目的，紧紧依靠地方党委政府，通过发动内力，借助外力，凝聚合力，积极构建覆盖全社会的综合治税新机制，有力地推动了税收管理水平的提高。

(一)依靠政府领导，建立社会综合治税组织体系

社会综合治税工作的指导思想、工作原则、工作范围、主要任务、工作流程、各项工作制度及各部门工作职责；成立了市社会综合治税领导小组，由常务副市长担任组长，各区常务副区长、地税局长和主管副局长担任副组长，社会综合治税领导小组办公室设在地税局，由主管副局长兼任办公室主任；以街道和社区为单位，在全市成立了14个综合治税办公室，综治办主任由各街道办事处书记担任，副主任由地税干部兼任，工作人员从各街道干部中选定。目前，仅龙山区就抽调包括区人大副主任、区政协副主席、区法院和检察院副院长等5名副处级干部在内的170余人参与社会综合治税工作，为社会综合治税工作顺利开展提供了组织领导保证。

(二)加强信息采集处理，前置地方税源监控触角

及时准确的税源信息是实施有效管理的重要前提。辽源地税局从提高税源信息的采集效率和利用水平出发，积极拓宽信息采集渠道，规范处理程序。一是协调工商、国税部门建立起“三位一体，两税一证”涉税行政审批体系。与国税联合办理税务登记，实现了信息共享；开发了“户籍信息比对系统软件”，与工商部门实行微机联网，建立户籍信息“日结、周比，月核”制度，及时掌握纳税人开业、歇业、停业及注销情况。二是拓宽社会信息采集渠道。将局域网终端延伸到各街道办事处社会综合治税办公室，并安装了JTAIS系统和房屋租赁税收管理信息系统，将社会综合治税信息通过网络实时采集、录入到综合征管系统，从而保证了信息跟踪处理率和税款入库率。三是规范涉税信息内部流转和处理程序。制定出台了《辽源市地税局征收、管理、稽查工作联系制度》，明确了各管理局、稽查局、发票管理所和信息中心的工作分工和基本工作流程，提高了整体工作效能。

(三)实行群防群治，建立税源监控网络体系

实行社会综合治税根本目的在于发动全社会力量对税源实行多层次、全方位的监控和治理。为此，辽源地税局本着群防群治的原则，通过有效措施，聚合各方面的管理资源。一是委托交通运管部门建立代征出租车、客货运输业税收。二是委托交通征费部门及各保险公司代征车船税，并开发了“车船税信息管理系统”网络版，实现了对全地区车船税征缴情况的实时监控。三是在全市普遍实施了工资薪金个人所得税代扣代缴制度，强化了源泉控管。四是与国土资源和技术监督部门建立协作机制，定期交换土地审批和机构代码证变动等涉税信息，取得明显成效。五是在全市各街道办事处设立征税窗口，委托街道和社区代征房屋租赁业税收。六是委托国税局代征小规模纳税人代开发票应纳城建税和教育费附加。七是与国土和房管部门加强合作，严格发票控税，对土地、房屋转让行为，没有地税部门开具的正式发票，国土、房管部门一律不予办理权属变更手续，不予发放产权证书。八是对全市双定户委托邮政储蓄银行实时批量扣税，纳税人只要在邮政储蓄网点开立存款账户存足存款，储蓄部门就能够按期代缴税款，解决了征期纳税人排队缴税问题。九是争取公安部门支持，成立了公安税侦大队，常驻地税协助查办各类偷、抗税案件，从而进一步加大了司法保障力度，增强了税收执法刚性。

（四）建立健全各项制度，确保社会综合治税稳步推进

为确保社会综合治税工作健康发展，辽源地税局坚持以制度规范行为的工作原则，先后建立健全了联席会议成员单位例会制度、涉税信息传递反馈制度、公示制度、票证管理制度、档案资料管理制度和持证上岗工作制度等，使各项工作做到有章可循，有法可依。此外，还建立健全教育培训制度，强化综合治税人员的业务辅导和“岗前培训”，努力提高其业务素质和执法水平，杜绝简单执法和随意执法问题的发生，保证了社会综合治税工作有序开展。

二、当前社会综合治税工作中存在的问题

（一）相关法律不健全，法制化程度还有待于进一步提高

我国目前尚未出台全国性的行政程序法，对于行政协助的基本原则和具体内容没有规定。《税收征管法》也只是在原则上对协税护税进行了规定，而对哪些单位和部门具有协税护税义务，采用何种形式、何种程序协税护税，相关部门和单位与税务机关都有什么权力和义务，双方违反规定应受何种追究和处罚，协税部门和单位是否应收取劳务费，协助费用如何解决等等均没有具体规定。从我省开展社会综合治税情况看，基本上都是在法律原则规定的基础上，依靠地方政府的行政力量来加以推行。这种状况可能导致如下缺陷：首先，规范社会综合治税的法律级次较低。一般是地方政府文件，且大多是地级市甚至县级政府文件，影响了综合治税的权威性。其次，社会综合治税成本较高。由于社会综合治税的具体规定没有在法律中明确，原本可以由法律一次性规定的内容则需要通过税务部门与各相关部门采取一对一协议的形式加以确定，大大提高了行政成本。再次，综合治税的规范性被削弱。由于综合治税的具体措施没有法律加以规范，各地自行出台的规章受主客观条件限制，不同程度地存在原则和技术上的缺陷，此外，各自为政还往往会导致地区差异的产生。

（二）信息化支撑能力还较弱，影响涉税信息的处理能力

综观发达国家，现代信息技术应用范围较广，税务机关与其他行政机关、金融部门及相关单位实现了计算机联网，大大简化了涉税信息的采集交流过程。而我国到目前为止，国、地税部门之间，税务部门与其他相关部门之间，基本未实现计算机联网，“财税库行横向联网系统”还处于试点阶段，许多涉税信息的采集和传递还无法脱离传统方式，信息化支撑能力较弱。对于特定的涉税信息还需要特别要求相关部门协助，甚至需要税务机关专门派遣人员进驻有关部门，从而增加了信息交流的成本，降低了信息交流的效率。

（三）部门协调存在“瓶颈”，阻碍了综合治税深入开展

有的部门领导认为综合治税是一项突击性工作，只要增收目的达到了就可以，导致在工作上没有主动性，敷衍了事；有的部门认为，综合治税工作增加了工作负担，还在一定程度上影响了自身利益，因此，在工作联动中应付了事，缺乏主动意识；有的税务干部感觉与相关单位和部门沟通协调难度大，采集信息难，出现了畏难情绪；有的基层税务机关对社会综合治税工作依赖性过大，认为既然社会综合治税是政府领导，具体工作就应该由政府和各部门多做，工作上存在“大撒把”现象，影响了执法质量和地税部门的社会形象。

（四）社会综合治税氛围不浓，群众参与意识还有待于进一步增强

目前，社会综合治税成员单位往往还停留在各级政府和有关职能部门层面，其他社会组织参与相对较少，加上涉税信息披露机制不完善，宣传力度不够，导致广大群众和纳税人对社会综合治税的内涵及意义知之甚少，无法在全社会形成浓厚的社会综合治税氛围。此外，由于涉税举报渠道不透明，举报形式相对单一，举报奖励制度不健全，影响了广大群众参与涉税综合治税的积极性。

三、进一步推进社会综合治税的对策思考

社会综合治税是一个复杂的综合体系，其基本内涵可以概括为“政府组织领导、地税依法主管、部门协作配合、社会力量参与、司法监督保障、信息网络支撑”六个方面。其中，政府领导是关键，地税主管是主体，部门配合是核心，社会参与是基础，司法保障是后盾，信息技术是支撑。由此可见，社会综合治税已经不是过去那种单纯意义上的协税护税了，而是税收征管流程中不可或缺的重要环节，是税收管理方式的新突破。

当前，社会综合治税已成为世界各国税收管理的普遍做法。特别是美国、加拿大、日本、意大利等西方发达国家，社会综合治税水平很高。他们一般都是通过立法规定相关职能部门和单位的协税护税责任和义务。因此，要顺应税源控管社会化的发展趋势，切实提高税收征管水平，就必须采取有效措施，推动社会综合治税工作向纵深发展。

（一）提升法律层次和效力，实现综合治税法制化

尽管《税收征管法》对部门加强协作配合、实现信息共享作出了原则规定，但没有明确具体的法律责任，约束力不强。在实际工作中，社会综合治税所涉及的部门协作主要还是依靠部门协商和政府行政手段解决，存在一定的不稳定性。因此，提升社会综合治税工作的法律层次就成了当务之急。一是将《税收基本法》纳入立法议程，通过国家立法来明确部门配合的义务和相应的法律责任，提高社会综合治税的法律层次，从根本上解决问题。二是在国家立法缺位的情况下，加强地方立法。这是当前比较现实和有效的做法。首先，争取省政府以政府令的形式颁布《地方税收保障办法》，明确各职能部门在协税护税方面的权利、义务及法律责任。其次，将该办法尽快上升为地方性法规，通过省人大立法，解决社会综合治税的制度保障问题，从法律制度上确保社会综合治税工作的健康发展。

（二）突出政府强势领导，实现综合治税职能化

社会综合治税工作涉及到房产、公安、工商、发改、国土、质量监督等数十个部门，有的“三权在上”，有的隶属地方，职能各异，仅仅依靠部门之间相互沟通，很难达到思想统一、步调一致。因此，地方政府的强势领导就成为推动社会综合治税深入开展的关键。一是完善综合治税工作领导小组，建立省、市、县、乡四级社会综合治税组织领导体系，领导小组组长的级别越高越利于树立权威、协调工作，同时，定期召开社会综合治税联席会议进行统一调度，强力推进社会综合治税工作的开展；二是明确规定政府各职能部门在综合治税协助过程中的方法、途径、义务与职责，要求把综合治税工作纳入其部门日常工作，实行职能化管理，避免短期行为；三是明确规定各有关单位和部门只履行协税护税、依法代征代缴税款职能，而税款征收、减免、处罚、税收保全与强制执行等税收执法权一律由地税机关行使，从而牢牢把握社会综合治税工作的主导权。四是每年根据辖区税源状况，通过政府向相关部门下达地方税收目标任务，将协税护税工作量化到具体项目和具体税源；五是协调政府督查部门定期对综合治税任务完成情况进行督查，并下发通报，总结经验、查找不足、加强监督；六是明确考核奖惩。对综合治税工作得力的单位给予奖励，并在经费方面给予倾斜；对工作不力，造成税款流失的单位，除通报批评外，由同级财政部门扣减相应经费，从而调动各部门参与综合治税的积极性和主动性。

（三）加强部门沟通配合，实现综合治税网络化

一般情况下，政府相关部门在社会综合治税工作中有两方面任务，一方面是提供涉税信息，另一方面是代征代缴税款。因此，在部门协税护税过程中可以采取六种做法：一是派员制。即直接派驻人员到经常发生涉税行为的源头单位现场办公，及时准确掌握纳税人的各类涉税信息，组织税款入库，此举既方便了纳税人办理涉税事宜，又可以从源头上堵塞跑冒滴漏；二是联审制。即与发改、科技、民政、劳动保障、技术监督等具有行政许可审批权限的部门建立联合年审制度，对各类科技、福利、校办、资源综合利用等企业进行严格的资格核查，防止骗取税收优惠政策问题的发生；三是代征制。即依法委托财政、公路建设、城市建设等负责支付工程款项的部门代征施工企业应纳各种税款；委托工商、房管、街道、国土、交通、体育、文化、教育等具有一定管理职能的部门代征矿产开采、房屋买卖及租赁、客货运输、集贸市场、体育及福利彩票投注站、商业演出及社会力量办学等行业的税收，做到“借力征收”，降低税收成本；四是代扣制。与财政会计核算中心、大型企事业单位等签订《个人所得税代扣代缴协议》，委托其代扣代缴工资薪金个人所得税；五是双管制。即与土地、房管、交警等部门实行“双管”制度，强化发票控税，对未持完税证或未到地税机关开具完税证明的，土地、房管部门一律不予办理权属变更手续，不予发放土地证和房产证，交警部门一律不予年检、过户；六是信息共享制。即定期与发改、工商、国税等部门交换相关涉税信息资料，建立涉税信息通报机制；积极创造条件，实现与上述部门的网络互联互通，畅通信息交流渠道，实现涉税信息共享。

（四）扩大群众参与范围，实现综合治税社会化

综合治税社会化管理不仅可以拓宽地税机关获取涉税信息的渠道，更好的监控税源，而且还有助于提高纳税人依法纳税意识。一是积极拓展社会综合治税网络。依托街道、社区和其他社会组织建立专业协税护税队伍，协助地税部门做好税源排查、信息确认等工作，定期反馈本辖区户籍和税源变动情况。例如，几年来，以非公经济为主体的中小企业得到快速发展，由于绝大部分企业规模较小，财务制度不健全，无法实行查实征收，尽管核定征收比较简便，但是也存在不规范问题。对此，可以引导那些实力强、有资质的会计师事务所、财务公司参与中小企业财务管理，代其办理涉税事宜。由于其具备规模效益，可以在企业付出最小成本的基础上，实现财务管理规范化，为实现查实征收奠定基础，达到企业、中介机构和税务部门“三赢”的效果。二是建立社会综合治税门户网站，拓展信息采集渠道，完善信息披露机制，交流先进经验做法，从而吸引广大市民积极参与，促进各类涉税信息在更大范围内实现资源共享和有效利用。同时，通过召开联席会议等形式加强与社会综合治税成员单位的联系，及时汇总涉税信息，反馈有关处理结果；三是强化涉税举报，通过网络、大众传媒等向社会公开举报电话、举报方式，大力推行网络举报，实行举报奖励制度，调动社会各界协税护税的积极性，形成一张严密的社会综合治税网。

（五）完善信息采集处理体系，实现综合治税规范化

通过社会综合治税网络发现的税源信息能否得到及时采集、整理和反馈，既是社会综合治税的核心内容，也是反映社会综合治税水平的重要标志。一是在涉税信息采集环节，应根据不同单位和行业的情况，有针对性地采取不同措施：针对国税、工商、金融等信息化建设水平较高的部门，要有计划地推进计算机联网，建立网络平台采集信息；抽调专人专门负责房管、国土、发改委、技术监督等相关部门，及时收集有关涉税信息，在最初环节实现信息共享和交换；通过社会综合治税人员采集相关税源信息。从而最大限度地提高地税机关捕捉涉税信息的能力，从而达到源头控管的目的。二是在涉税信息整理环节。应根据社会综合治税信息处理的实际需要，科学设计税收征管业务岗位和流程，明确由税源管理科对采集来的涉税信息进行统一梳理、分类、处理并录入综合征管信息系统，各级征管部门和信息中心履行监督指导职能。三是在涉税信息的落实和反馈环节。一旦涉税信息转化为计税依据，各基层地税机关则迅速组织征收或委托有关单位代征代扣，从而将潜在税源变成现实收入。

（六）开发信息管理系统，实现社会综合治税的信息化

针对社会综合治税中涉税信息量大、信息种类多、时效性强的特点，开发应用“社会综合治税信息管理系统”，切实发挥现代信息技术在海量信息处理和存储方面的优势。该系统应涵盖两个层次，一是地税机关与相关部门实现网络互通。以“金税”三期建设为契机，建议政府出台部门间计算机联网实现信息共享的指导性文件，对应纳入综合治税网络的部门、各部门提供信息范围、共享信息提供时间、部门联网费用来源等内容作出操作性较强的规定，并通过财政给予必要的资金支持，以推动部门间计算机联网，提高信息共享效率。二是依托覆盖全省地税系统的计算机广域网络，以省级大集中综合征管系统为核心，将涉税信息的采取、分析、整理、传递、督导、反馈等工作全部纳入计算机管理，从而构建起完整的社会综合治税信息链，促进征管工作质量与效率的进一步提高。