税收执法追究问题调研报告

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税收执法责任制作为一种内部纠错机制，已经在税务机关实行多年，对于规范税收执法行为，提高税收执法水平，防范税收执法风险，提升税收服务水平，保护纳税人合法权益，推进税收工作规范化、法制化，起到积极的促进作用。但由于税收执法内、外部环境影响以及执法人员素质参差不齐等原因，目前还需要进一步完善。下面笔者就税务执法过错责任追究存在的问题及对策谈一点粗浅的体会及建议。

一、推行税收执法责任制的必要性

（一）提高税收执法水平的需要

在当前经济、社会发展的关键时期，税务机关必须牢固树立“聚财为国，执法为民”的工作宗旨，正确执行好各项税收法律、法规和规章，充分发挥税收筹集财政收入、调节收入分配和宏观调控职能，这是税务机关的重要职责。但由于内外部环境及自身条件的原因，税务机关在履行职责的过程中不可避免地出现应收未收、执法不当等问题。税收执法责任制作为一种规范和制约制度体系，强化了执法人员的执法责任、执法程序和执法标准。推行税收执法责任制，可以进一步规范和监督税收执法行为，及时、有效地纠正错误、不当、违法的税收执法行为，促使税收人员正确规范执法，逐步提高执法水平。

（二）提高税收征管质量的需要

推行税收执法责任制，通过推广应用税收执法管理信息系统和开展经常性税收执法检查活动，不断加强税收执法的监督力度，整顿和规范税收秩序。对外达到强化税收征管，实行科学化、精细化管理，提高税收征管的质量和效率，对内可以进一步发现在税收征管各环节中存在的问题和不足，坚持以服务纳税人为中心，持续改进内部各部门、各环节、各流程节点的运行操作，增强协调配合，提高工作效率。

（三）防范税收执法风险的需要

当前，税务机关的执法风险主要来自征收管理、税收法制、税务稽查、发票管理及渎职失职等五个方面，多发生于掌握一定税收执法权的一线执法人员当中，按照权责统一的原则，全面推行税收执法责任制，对税收执法权进行有效的规范和监督，可以对税收执法行为产生一定的约束力，面对受到责任追究的压力，应收未收、执法不当等问题会逐步减少，“关系税”、“人情税”问题自然会得到有效地遏制，从而使税务干部的执法行为会更加规范，远离腐化侵蚀，保持清正廉洁，有效地防范执法风险。

（四）提升税收服务层次的需要

从规范执法即是最好的服务的角度出发，通过推行税收执法责任制，可以促使税务机关和税务人员公平、公正执法，严厉打击涉税违法行为，使违法者受到应有的处罚，为守法经营者营造一个公平竞争的税收环境，更好地保护他们的合法权益，从而提升税收服务的层次。

二、推行税收执法责任制存在的问题及原因

实行执法过错责任追究制，对于强化税收执法人员的责任意识，提高执法人员的业务素质，规范执法行为，加强廉政建设，都起到了积极的促进作用。但在税务工作实践中，对存在执法过错行为的人员却很难严格按照执法过错责任制去严格追究。存在的主要问题及成因是：

（一）执法要求与法制环境不相适应

一是纳税人的法律意识淡薄，税收违法行为比较普遍。如目前个体、私营业户既不按规定建账的违法现象比比皆是；个体运输以及私房出租的纳税人不按规定登记、申报、缴纳税款的现象是共性问题。可以说，严格按照征管法去衡量，税收违法行为是普遍存在的，如果对所有应收未收、应罚不罚等行为一律追究税务人员责任的话，可能没有不被追究的干部，如此的责任追究就失去了其应有的严肃性和真正意义。二是地方政府的干预，执法过错时有发生。税务机关作为执法机关，独立行使税收执法权，但现有的地税行政体制，又受制于地方政府，极大影响了税务机关正常的执法活动。如：地方政府对纳税人上访，总是从稳定大局出发，出面干涉地税工作。从某种程度上讲，怂恿了纳税人的违法行为，纳税人从中受益后，形成了遇事找政府的恶性循环，而不去寻求复议或诉讼的正当救济途径。三是自由裁量权普遍存在，执法人员随意性大。收“人情税”、“关系税”现象时有发生，似乎违法问题可大可小，税收可多可少，形成了纳税人与税务机关在税收执法上“讨价还价”的恶习，固定性税收变成了“弹性”税收，使税务执法失去了应有的严肃性。

（二）执法要求与税务人员素质存在差距

税务人员规范、准确执法的前提必须是自身要知法、懂法。但当前执法人员业务素质基础薄弱，且年龄结构日趋老化,就是对简单业务甚至于还有一部分人员不能够独立完成；对所得税、土地增值税等方面的政策，特别是涉及查帐征收业务平时很少触及，对财务会计知识知之甚少，无法胜任对复杂业务的需要；对一些电脑查账、涉外税收等高科技涉税问题就更是无从谈起。从现有基层税务人员结构上看，精通税收政策、财务会计知识、税收相关法律以及电脑知识的尚达不到四分之一。针对目前税务干部队伍整体素质的现状，如果陡然用高标准、严要求去进行执法过错责任追究，就未免显得脱离现实。

（三）人员分工与过错责任追究不平衡

对执法人员分工公平、合理是执法过错责任追究公平、公正的前提，否则，必然带来责任追究的不公平。当前，执法工作量在单位与单位之间、人与人之间不平衡。一般来讲，担负的工作量越大、执法的对象越多、技术含量越高，其执法过错的机率就越高。而现实中税务人员素质参差不齐，业务能力好、责任心强、工作能力高的，其工作量相应就大一些，尤其对一些高难度的税收工作总是依靠业务骨干去完成，其执法中的过错机率就更高，那么追究起来，就会出现执法的不如不执法的、干事的不如不干事的、业务能力强的不如业务能力差的、搞稽查的不如搞管理的、搞征收的不如搞后勤的。如此以来，执法水平高、业务能力强的，反倒成了被打击的重点对象，这必然会极大地挫伤执法人员的积极性和主动性，有违执法过错责任追究的初衷。

（四）收入观念与执法质量发生错位

在“分灶吃饭”的财政管理体制下，地方政府对地税机关硬性下达税收任务指标，并与既得利益相挂钩，使税务机关始终无法真正的从税收任务制约下摆脱出来。这就造成税源充足的地区，为了担心来年增加基数而有税不收、收而不尽、应处罚而不处罚。相反，对税源不足的地区，就违背税收政策去征收，出现应减免而不减免、提前征收、转引税款等执法过错现象。作为税务机关来说，只要完成收入任务，就可一俊遮百丑，执法质量再高，任务未完成也“一票否决”。在围绕收入转，以收入论报酬的观念支配下，大大淡化了税务机关和税务人员对执法质量的重视程度。

（五）执法过错责任追究缺乏领导与协调

税务执法过错责任制实行的是税务机关内部追究，其公正性很难保证，如果领导再不重视，就很容易让税务执法过错责任追究成为口头追究。要公平、公正进行责任追究，需要税政、计会、发票、人事、监察、稽查、征管等单位的整体联动，并且是高素质、责任心强的人长年从事这项工作，而目前仅靠法制机构去孤军奋战，只能是孤掌难鸣。执法过错责任追究办法杂乱无章，更是让法制机构无所适从。如：在征管质量考核上，把执法过错作为征管质量考核的重点，监察室继“办法”后又出台了《关于行政错误责任追究的暂行办法》，能级考核再次将执法作为重要考核指标，稽查局又另行制定执法过错追究的有关规定，重复出台的责任追究办法使国家税务总局制定的“办法”的缺乏严肃性。

三、推行税收执法责任制的建议

（一）强化防范和检查，提高抵御执法风险的能力

一是强化事前防范。把抵御执法风险纳入议事日程来抓，组织开展法律教育，邀请检察院、纪检委等执法部门专业人员讲法纪教育课，利用违法违纪案例，深入分析和讨论，挖掘根源，吸取教训。培养和树立税收执法先进典型，大力宣传先进事迹，增强执法人员的法治观念、纪律观念，克服执法上的侥幸和麻痹心理，自觉地抵御执法风险。二是加强执法检查。要不断强化内控机制，加强事中监督检查，定期组织开展交叉巡回式税收执法检查，及时发现日常执法工作中存在的问题，采取有效措施认真加以解决，将执法风险削除在内部和萌芽状态，最大限度地保护和挽救干部。

（二）加强组织领导，提高对执法责任追究的认识

推行执法责任制，关键在于领导重视不重视，支持不支持。对税务工作的思路要由“收入型”向“质量型”方向转变，对各级税务机关和税务干部的考评不要动辄以收入论英雄，不能把税收收入计划完成情况作为评定政绩的唯一标准。同时，要彻底打破现有的工资分配制度，提高执法岗位的个人待遇，执法风险与执法待遇并存，将税务执法人员的待遇与执法数量、质量挂钩，高质量高待遇，以此激活执法人员执法的主观能动性和创造性，真正体现尊重人才、尊重知识、以人为本的税收管理理念。

（三）加大培训力度，提高干部综合素质

一是强化业务素质培训。对执法人员一律实行岗前培训，坚持先培训后上岗、不培训不上岗，并定期组织执法人员业务培训，实行末位淘汰制，对长期不能胜任岗位工作的调离执法岗位，或实行强制脱产学习，真正使每一位税务执法的人员都能做到熟练掌握税收业务本领，解决不能规范执法问题。二是加强职业道德培训。不断加强干部的理想信念和职业道德教育，使全体干部树立正确的世界观、人生观、价值观。通过健全政治学习制度，开展警示教育等多形式，转变干部思想作风，切实提高地税干部的思想政治觉悟，增强全心全意为纳税人服务责任意识和大局意识，解决不愿规范执法问题。

（四）深化政务公开，增强执法透明度

各级税务机关要切实加强政务公开，加大税法宣传力度。各基层单位必须设立执法人员监督公开栏，实施挂牌服务，根据总局统一的制度范本定岗定责，公布岗位职责和工作规程，公开执法结果，法执到哪就公开到哪，在明确执法责任的同时，还要让广大群众和纳税人知晓，从而提高纳税人的评判能力和监督力度。在此基础上，建立外部监评模式，如设立举报箱和投诉站，实行对执法人员的执法行为跟踪问卷调查，聘任纳税人兼职监督员，定期召开征纳座谈会，在被测评对象回避的情况下对执法人员的执法形象进行测评。

（五）规范执法档案，夯实执法检查基础

执法档案资料是执法过错责任的重要证据，也是反映执法人员执法水平、执法质量的一个重要方面。无论是纸质档案还是电子档案，纳税户的档案资料应当反映该业户登记是否及时、申报是否按期、缴纳是否及时、滞纳金是否加收、违法是否处罚、程序是否合法、稽查是否正确以及发票的领用存等情况，每一个纳税人的档案资料要全面反映从办理税务登记直到注销税务登记全过程的相关事宜。税务机关在平时执法当中，要做到执法与档案资料同步走。为执法责任追究提供一手资料，为外围执法检查打下基础。

（六）健全考评机制，强化监督考核

将监督考核工作纳入“一把手工程”，组建一支精良的考核队伍，将考核作为日常工作有计划的开展，实行一级抓一级，一级对一级负责，有问题要监督检查，有责任要追究到底。上级考核机构应当定期组织交叉巡回式执法检查，对检查出来的执法过错现场予以责任追究，对下级考核机构有错不究、徇私舞弊的，要追究考核人员责任，使执法检查人员真正发挥领导千里眼的作用，监督税务人员的执法行为。各级领导机关和领导干部要堵住一个“口子”，坚决抵制一切歪风邪气，处处要依身作则，带头率先垂范。只有这样，税务机关的执法质量才会真正步入一个新的台阶。

（七）奖励与惩处相结合，加大责任追究力度

在现行的税收执法责任过错追究制中，只规定了条条框框的追究条例，而没有无过错奖励条例。由于被追究过错的执法人员大都是征收、稽查一线人员，非执法岗位的人员一般不会被追究责任，长期下去会导致一线执法人员的心理不平衡。笔者认为应在借鉴各种追究办法、考核办法的基础，尽快制定出一个内容细化、有奖有罚、操作性强的统一的责任追究办法，实行奖惩结合的追究方式，使一线执法人员既有冒过错追究的风险，也有无过错而获奖励的好处，并且应充分考虑被追究者的实际承受能力，坚持有错必究的原则，保证执法责任制的落实，促使执法人员规范执法。