商务局酒类流通管理调研报告

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近年来，我省酒类管理工作不断深入，对规范酒类市场秩序，保障广大消费者、生产者和经营者的合法权益起到了重要作用，有力地促进了我省地方酒业的发展。但在管理工作中，由于缺乏法律依据，给管理工作带来很大难度和阻力，即使是阶段性的集中整治也只能带来短期的成效。能否建立酒类管理工作的长效机制，已成为困扰我省酒类市场规范化发展的大问题。长远看，尽快出台酒类流通管理的地方性法规是合乎省情和完全可行的发展思路，是从根本上解决酒类流通问题的必然选择。

一、出台我省酒类流通管理地方性法规已经刻不容缓

酒是直接入口的特殊饮品，与人民生活息息相关。近些年来，我省酒类管理工作取得了一定成效，为规范酒类市场秩序，保障公民身体健康，维护经营者、消费者的合法权益，进行了积极探索，奠定较好的基础，但是由于缺乏全省性统一的法律规范和健全的管理体制，以及有效的市场引导，使酒类管理中存在许多亟待解决的问题。主要表现在：

（一）酒类管理缺乏法律依据，市场管理有的环节出现真空。由于我省长期没有酒类管理专门的法规，一直是靠《产品质量法》、《食品卫生法》、《消费者权益保障法》等法律法规进行治理，靠工商、卫生、质监、物价、公安等部门齐抓共管。但是这些部门都不是专门监督管理酒类的执法部门，而且各部门职责和工作重点又都不同，点多面广，鞭长莫及，形成谁都可以管，谁都可以不管的局面。加之上述各种法律、法规也因为不是针对酒类专门管理的法律、法规，只有原则规定，就酒品流通上市存在诸多法律真空和漏洞，使酒类市场问题长期治标不治本，从根本上得不到解决。1999年8月以来，根据《省政府关于*省酒类产品实行专卖管理（试点）意见的通知》精神，和*年6月份省政府86号《专题会议纪要》规定，我省在酒类市场准入上实行了许可证和准销标识管理，全省酒类市场秩序井然，社会反响非常好。20*年7月《行政许可法》实施以后，由于没有全省性管理法规的支持，取消了酒类准销标识的管理，酒类商品进入市场失去控制，给酒类打假工作增加了相当大的难度和工作量。在阶段性的酒类市场专项整治工作检查验收中，各地反映许多酒类经营者仍要求领取准销标识进行粘贴，准销标识已经成为消费者辨别酒品真伪的“试金石”，没有准销标识，酒品根本无人问津，酒类经营不同程度受到影响。

（二）酒类市场秩序混乱，市场环境恶化。由于缺乏法律依据，市场准入机制尚不完善，客观上管理存在漏洞，导致了一些无质量标准、无检测手段、无技术力量的“三无”小酒厂、小作坊的酒类产品大量涌进市场尤其是农村市场，仿冒名牌酒品现象屡见不鲜。同时在城市市场，由于没有专门的法律、法规约束，啤酒市场不正当竞争行为愈演愈烈。每到销售旺季，省内的几大啤酒厂家，出于对市场份额的争夺，经常使用有奖销售、兑奖的手段进行违规竞争，扰乱市场流通秩序，生产企业亏损严重。以啤酒有奖销售为例，我省啤酒生产企业每年仅兑奖支出就达8000多万元，而从1994年到*年却连续7年发生全行业亏损，累计亏损额达3.1亿元，20*、20*年全行业实现利润分别为39.9万元、1*8万元，20*年又亏损2528万元。虽然近年来各级酒类管理机构采取多种方式，包括组织啤酒厂家联合签署协议书等办法，但终因缺乏法律依据，制约手段无力，效果难以持久，导致啤酒价格大战难以控制。在酒类流通领域，批发网点过多、过滥，许多不具备经营资质的企业和个人也涉足酒类批发业务，酒品批发渠道不清，来源不明，市场准入管理失控，酒品质量难以保证，掺杂使假、假冒伪劣产品现象十分猖獗。

（三）酒品安全质量存在隐患，消费者放心消费没有保证。由于市场准入管理缺乏相应法规支持，一些“假”、“劣”、“毒”酒仍不时在我省市场上出现，几乎所有国名酒都有仿冒产品。我省虽然没有出现大的纰漏，但也存在一些问题和隐患。20*年有关部门对长春市酒类市场进行抽检，产品合格率仅为80%左右，这就是说，当地消费者饮用的有20%是低质假劣酒，市场潜在问题非常突出。国家已经明令禁止销售的半汁葡萄酒有的摇身一变成了山葡萄酒，上市销售。这些问题的存在，严重损害了消费者的利益和身心健康，值得我们高度重视。由于缺乏专门法规支持，省里在制定有关政策时，造成了政策与管理不配套，给监管带来难度。比如，我省为发展农村养殖业，推广使用酒糟类的糖化饲料，大量农民养殖户用土法设备进行酿酒生产，产出酒糟用于养殖，大量“小烧酒”进入市场流通。这类酿酒小作坊，生产条件根本不具备，产品质量难以控制，但由于有相应政策扶持，又难以取缔。

（四）酒税流失问题严重。酒是高利高税商品。据财政部专家测算，建国之初至1979年，我国实行烟酒专卖，其烟酒税利占全国财政收入的10—20%，按照20*年全国财政总收入2.17万亿元计算，当年烟酒税利最少应该不少于2600亿元，但是实际烟草税入库1700亿元，酒税入库不足200亿元，从烟酒税差上看，酒由于没有实行专卖管理，20*年全国酒税至少要少收700多个亿。按此推算，我省20*年财政收入289.2亿元，酒税流失约9.3亿元，应当说我省酒税流失是相当严重的。一些小酒厂、批发商、零售商趁市场混乱之机，以瞒报产销量、不开或少开发票、采取季节性生产和不规范经营等做法偷税漏税，造成税收流失。在这种大环境下，大中型酒厂甚至名酒厂也只好在缴税上大做文章，用“买断品牌”、“委托加工”等各种手段千方百计避税。

（五）各市州酒类市场管理工作开展不平衡。目前我省的长春市、延边州都已制定并出台了本地区的《酒类专卖管理条例》，从实施《条例》后的实际效果看，监管力度明显加强，市场秩序明显改善，进入市场的酒品质量明显提高，老百姓喝上“放心酒”有了根本保障。相对于长春、延边，省内其它各市的酒类管理还无法可依，酒类管理手段薄弱，酒类市场秩序比较混乱，酒类产销体制不顺，管理政策不统一，部门之间协调难度加大，地方酒类管理碰车问题十分突出。在全省开展的酒类市场专项整治工作中，由于依法行政等客观因素制约，个别地区工作工作力度不够、管理还不到位，白酒的散装酒、袋装酒市场准入缺乏控制，酒品的计量、品质还存在较大问题，部分小酒厂低价竞争、偷税漏税。

产生上述这些问题原因是多方面的，但规章制度不健全，特别是缺乏一部全省性的酒类管理法规规章是重要原因之一。为有效地维护我省、消费者及产销经营者的利益，实行依法治酒势在必行，刻不容缓。

二、加快酒类流通管理立法是酒类市场治理的长效机制

加强酒类流通管理，尽快制定和出台我省酒类管理地方性法规，是保障广大消费者权益的必要选择，是建立和谐文明社会关系的客观需要，是促进酒类产业健康发展的重要手段，是维护国家重大经济利益的内在要求。同时也是引导我省粮食资源优势向市场转化、创造更多的吉酒名牌，开拓我省酒品国内国际市场，促进我省经济快速健康发展，具有十分重要的现实意义。

（一）加快酒类流通管理立法可以有效地促进我省酒类生产发展，加速打造吉酒品牌。我省是粮食主产区，生产的纯粮酿造酒品质优良，独有的长白山野生山葡萄酒，风味独特，绝无仅有。多年来由于品牌意识不足，基本没有走出“地产地销”的传统格局。加强酒类管理立法建设，我省酒类市场将能有序规范健康发展，将有利于优化我省酒类行业发展结构，提高酒类生产组织化程度，达到扶优扶强、限假限劣的目的，通过严格实行市场准入制度，对无质量标准、无检测手段、无技术力量的“三无”小酒厂、小作坊坚决清除出市场，培育和发展大型企业集团。通过有效实施酒类宏观调控，改善优化酒类产销布局结构，严格标准管理，进一步提高我省酒类产品质量，更好地发挥我省的粮食资源优势，搞好粮食加工转化，增强酒类行业发展实力，生产更多的*名优酒。

（二）加快酒类流通管理立法可以有效规范酒类市场，保障消费安全。加快我省酒类立法进度，通过强化市场准入，管住批发出口、规范零售市场，控制制假、售假的源头，实现酒类市场管理的标本兼治。通过强化许可证和准销标识管理，打击各类假冒伪劣行为，制止低价倾销，理顺生产和流通环节的利益分配，规范酒类行业的经营秩序，为我省百姓喝上放心酒提供法律保证、组织保证和制度保证。

（三）加快酒类流通管理立法可以有效促进省内酒类管理与入世接轨。酒类管理实行许可证制度是国际惯例。我国政府入世承诺中，并未承诺放弃酒类的许可证管理。入世谈判中，《中国加入工作组报告书》（中方承诺）明确了对药品、香烟、化学品、酒类等现行法律、法规进行调整，提供完全的国民待遇。就有关酒类管理方面的法律调整，包括根据中国《国内市场进口酒类管理办法》所实施的要求，及对不同类别酒类的分销和销售实施不同标准和许可要求的规定，包括许可程序要求，以便使单独一个许可证即可销售所有酒类，而不考虑原产国。“单独一个许可证”说明我国政府没有承诺放弃许可证管理，使许可证管理在入世的政策调整中进一步完善。

（四）加快酒类流通管理立法可以逐步完善酒类管理体系。今年商务部即将出台《酒类流通管理办法》和《酒类商品批发经营管理》、《酒类商品零售经营管理规范》。“两个规范，一个办法”将进一步规范酒类商品市场流通秩序，指导酒类批发、零售经营者改进管理，保证酒类商品在批发、零售交易过程中的质量，保证批发、零售交易信息的真实、完整和可追溯性。随着商务部“两个规范，一个办法”出台实施，以市场经济为基础的我国酒类管理体系将逐步完善，“酒类立法”也将进入立法程序。

三、推进酒类立法的时机已经成熟

目前世界上，约有30多个发达国家和地区，如美国、日本、欧盟、韩国、新加坡、台湾、香港一直实行严格的酒类专卖管理。美国对酒类饮料的管制相当严格，在联邦设烟酒枪械管制局，50个州各自设立酒类管制委员会，在市镇设地方颁证机关。酒类管制委员会的管制职责主要通过颁发许可证来实现。酒类许可证主要包括生产商许可证、批发商许可证及零售商许可证，另外还包括酒类运输许可证、航船用品商许可证等。香港对酒类的管理则是根据《香港征税商品（酒类）条例》和相关规定，酒类进出香港及在香港仓储要受到海关的严格监管，即时饮用酒类的销售场所，要由市政局下设的酒牌局发放酒牌，无牌者不得经营。

在国内，已有26省市制定了法律法规，实行了专卖管理，全部实行了许可证（批发、零售）管理、准销标识管理，有的还实行了准运证管理。为适应入世需要，国内一些省市进一步加强了酒类专卖管理，使酒类专卖进一步规范化。最近，四川省将《四川省国家名白酒零售许可》、《四川省进口酒零售许可》、《四川省进口酒批发许可》、《四川省酒类产销许可（批发）》和《四川省酒类产销许可（生产）》纳入省政府政务服务中心的行政审批项目。广东省第九届人大常委会于20*年10月份，重新修订了《广东省酒类专卖管理条例》，并已施行，这是入世后国内第一家修订的地方酒类专卖管理法规。河北省和上海市实行了酒类产销统管，辽宁省也一直实行酒类流通依法管理，而且从省到市、县酒类流通管理全部列入地方财政开支。我省延边州和长春市分别于1996年和20*年出台了地方条例。实践证明，实行酒类专卖管理是一项促进酒类产销发展的有效措施。

20*年国家、省、市机构改革，机构设置原则上上下对口，但四川、河北、山西、辽宁、上海、广东等省市仍然专门设立了酒类专卖管理机构，编制列为政府序列，突出强化了酒类管理的力度。

我省各级政府、各有关部门对酒类立法工作十分关注，在《*省酒类专卖管理办法（修改稿）》的征求意见过程中，一致同意尽快出台该《办法》。各地在酒类管理机构的设置上给予了扶持，对办事机构、人员也做出了合理安排。目前，在缺乏法规支持的情况下，各级酒类管理机构仍在努力工作，为酒类行业健康发展发挥着积极作用。我们认为，实施酒类依法管理是对我省综合管理的有效完善和必要补充。

五、出台酒类流通管理办法必将进一步强化酒类市场管理

全面加强我省酒类流通管理，加快立法建设步伐，当务之急是推动酒类管理方式的转变，即从行政为主的管理转到法制管理为主上来。无论是从酒类市场长远健康有序发展着想，还是短期确保百姓喝上“放心酒”看，我省酒类管理只能加强不能削弱，积极推动酒类管理尽快立法不能动摇。

酒类管理实行许可证制度是有效的管理措施。包括酒类批发、零售许可证。进入买方市场以后，国内各省、市结合实际积极探索了专卖许可证管理的有效方法和措施，在维护正常的市场流通秩序、保障经营者和消费者合法权益、促进酒类行业健康发展方面发挥了积极作用。实践证明，酒类流通实行许可证管理十分必要。许可证是对特殊商品管理的通行手段。酒类许可证是政府特许部分企业从事酒类产销活动而批准的载体，是持证者依法取得经营酒类商品资格的标志，是有关行政管理部门和消费者区别依法和非法经营的基本依据。

酒类许可证管理区别于工商登记管理。工商行政部门对酒类产销企业进行经营场所、注册资金等有关资格和条件审查，但是这只是履行了一般性的行政手续。作为酒类许可证的专业管理，有其特殊的内容：一是从宏观上对本地酒类批发企业实施总量控制，合理规划布局，确定批零网点比例；二是对酒类生产工艺特点、运输和保管有特殊要求；三是经销人员需懂得酒类感官、理化、卫生指标的标准，能够鉴别假冒伪劣酒。这些标准和要求是工商登记管理中没有的。实行酒类许可证制度绝不等同于地方保护，二者有本质的区别。许可证管理是许可那些具备酒类产销资格和条件的企业或个人进入市场，并保护他们健康发展；限制那些不具备资格和条件者进入市场，避免对人民群众生命健康造成威胁。许可证管理的目的非常明确，就是通过一定的规范管严生产，管住批发，搞活零售，维护正常的市场经济秩序，保护经营者、消费者的合法权益。而地方保护主义是通过不正当的行政手段对外地商品进入本地市场设置障碍、加以限制。

酒类准销标识管理是与许可证管理并行的、对酒品流通实施全程监控的有效管理手段和措施，是标明酒品本身符合标准、准许进入市场、便于消费者识别真伪的标志。凡是在市场上销售的酒品，无论地产酒、外埠酒全部都粘贴准销标识。通过监贴准销标识，使酒品从生产到流通、从批发到零售、再到消费者，各环节都得到了有效监控，防止了假冒伪劣酒品进入市场，是行之有效的管理方法。