信访局副局长信访事项调研报告

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《信访条例》规定，信访事项的处理实行办理、复查、复核三级终结程序制度。其结论意见是代表政府作出的，且要向信访人送达，是一项十分严肃的工作。随着这项制度进一步完善和群众的广泛认知，通过此程序处理信访事项将会越来越多，进而达到行政公正与行政效率相统一的目的。然而，由于这项制度政策性、法律性和程序性都很强，加之施行的时间短，一些问题有待进一步探讨、完善。这里略谈管见。

一、机构设置问题。目前各级信访机构都有内设机构或专人负责信访事项的复查复核工作，一些地方政府还成立了复查复核委员会或领导小组。就复查复核委员会而言，它是代表政府行使信访事项复查复核职权的机构，其规格较高，职责也清楚。但由于该机构组成人员都是兼职的，又不是独立的专门常设机构，无论从相关业务掌握上，还是时间和精力上，都难以保证发挥好作用。一个复查复核意见是代表政府作出的，如果不经委员会研究，实际上就是政府一个相关职能部门的意见，如果只向政府分管领导汇报后发出的意见能否代表政府也难说。而一个复查复核意见至少需要向分管领导汇报并由其签发两次以上。分管领导工作忙，常常找不到，排不上，召开委员会研究就更难。其间还有很多调查、协调、听证、研究、汇报、行文等工作，多数都要超过办理答复的规定期限，信访人意见大。而复查复核委员会办公室设在信访机构内，或信访机构内设复查复核机构，其均是信访机构所属的办事机构，没有行政职权，工作力度不够。有的办理或复查意见是本级政府职能工作部门作出的，如果由本级政府复查或复核就不能再交由原办理或复查部门承办复查或复核工作，但交由相关综合部门或办事机构承办复查或复核工作，其主体资格和专业水平将受质疑或打折扣。

几方面建议：一是信访事项复查复核机构独立设置，或设在信访、法制等机构内，整合资源，增强实效。重要的是授予其代表政府行使复查复核职权，而不是由兼职人员组成的机构来承担此项工作；二是减少程序。如果设立复查复核委员会，其委员会主任可由政府领导担任，但平时的组织调查、听证、召集会议、协调督办和签发文书等工作可委托事涉的分管秘书长负责。对简单清楚，无争议的复查复核信访事项，由承办部门、办事机构和相关领导把关，不必再提交委员会讨论或向分管领导汇报。需要召开委员会会议的，一般由相关委员和承办部门负责人、经办人参加即可，必要时再请政府领导参加或向其汇报和请其签发文书；三是复查复核委员会可聘请相关专业人士为评审员，参谋指导；四是以行政职能部门作出“三级终结”处理意见为主（尤其实行垂直领导的行政部门），减少向政府申请复查复核和以政府名义作出复查复核意见。信访人对行政职能部门办理、复查意见不服的向其系统上级主管部门提出复查复核申请，以发挥职能部门的专业优势，提高办理质量和效率。但职能部门作出的复查复核意见应由本级政府复查复核委员会或信访机构审核备案后发出。

二、把好受理和办理关问题。《信访条例》规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项不予受理”。信访途径相对于法定途径处于从属地位，只有无法进入法定途径的，信访人才应选择信访程序。但是，现在一方面信访人倾向于走信访程序，愿意找党政机关及其领导解决问题；另一方面我们本身也没有把握好、引导好。应当或已经进入法定途径而又进入信访“三级终结”程序，往往显得很被动，影响效力和效率，浪费行政和社会资源。法定途径是能发生法律效力的程序，是具有强制力保障的程序。什么样的纠纷属于诉讼、仲裁（包括合同、劳动、人事仲裁）、行政复议的范围都有法律法规的明确规定。如果信访“三级终结”受理时难以确定的，在终结前的哪个层级和环节都可以确定，然后信访程序终结。当然，有的信访事项虽然应当通过法定途径解决，但实体权利难以保障，案了事不了或情况又紧急和重大，而通过信访协调途径能够解决，也不能一推了之，要以减轻信访人负担和提高效率，息访稳定为原则，但不是进入“三级终结”程序处理。另外，对争议较大的、边缘的、虽有暇疵又不需要纠正，以及解决不了的问题，不宜进入“三级终结”程序，尽可能的通过协调和其他方式处理，否则会影响政府信誉。属于纪检、监察处理的也不宜受理。对无理访的可通过“三级终结”确认后不再受理。要注意除无理访外，不能因为无奈才进入“三级终结”程序，只是为了走形式，而不是为解决问题。否则，信访人仍不会息访。还应当注意，信访人在下一层级未提出的问题和请求，到上一层级提出的不予受理，上一层级不能代替下一层级对未作答复的问题复查复核。还有一种倾向，进入复查复核程序后，承办的主管行政部门先入为主，带着框框，开始就想在怎么维持原处理意见上作文章，应撤销、变更、退回的没去做。在下一层级应纠正又能纠正解决的不愿处理，以完成程序了事，矛盾上交，尤其是第一层级办理没把好关，信访人大都向上一层级提出复查复核申请。同时，承办部门是事涉和主管的牵头部门，应依其职权和专业优势保证复查复核意见的质量，但承办部门往往依赖信访部门的心理较强，不仅拖拉超期，拿出的意见不够认真细致，甚至未经部门领导把关，而部门领导也不愿参加调查和研究活动，只派科处长或一般的工作人员参与。有时信访部门不得不牵头和再下功夫研究事实、依据、行文等。这是与其职权和专业要求相违背的。还有办理中上下沟通不够，使作出的终结意见产生岐义，难以执行，信访人不断上访。

三、“三级终结”后的救济程序问题。《信访条例》规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。而对信访人仍不服如何进入下一个程序没作规定，案了事没了，表现为：一方面，“三级终结”对信访人有利，但因改变或纠正原意见，事涉部门或基层政府不愿执行终结意见，有抵触情绪。因终结意见没有法律效力，不能申请强制执行，影响终结意见的公信力；另一方面，对终结意见不服不能再进入法定途径，使得信访人的申诉权利终止，仍缠访不断，也同样影响了政府公信力。既便复核机关可举行听证，并且经过听证的复核意见可以向社会公示，但其仍不具有强制力。如果能起动法定程序，对有理也好无理也好，都可以通过有法律效力的文书来定论，这才是真正意义上的终结。由于“三级终结”没有被赋予产生信访人权利义务的法律效果，使得“三级终结”制度显得底气不足。有人认为，信访“三级终结”既然是代表政府或其授权的职能部门作出的结论，就具备行政权利主体资格，其作出的结论应当是具体行政行为，如果信访人认为该行为侵害了其合法权益，就可提起行政复议或可诉讼，但立法设置上还没明确这点。当然，具体行政行为应当遵循授权行政原则，“三级终结”结论还不具有强制性行政指导行为。因此，有必要考虑《信访条例》上升到法律，或修改《信访条例》，使“三级终结”制度更加完善。

四、“三级终结”出具的文书问题。这方面不规范、不严肃。一是认定事实不清、采信证据不足、适用依据不当。所认定的事实不是有效证据证明的法律、政策事实，有主观和片面成分；重视事涉部门提供的证据，轻视信访人的证据；所依据的是与法律法规相抵触的政府规范性文件、会议纪要、领导讲话和领导个人意见等。二是重实体处理，轻程序审查。出具的文书不仅仅是实体处理意见，还应包括对适用法律政策和程序方面的审查意见，也不只是申请什么实体就答复什么处理意见。如果申请内容是通过法定途径才能解决的，就只审查程序问题，不能用信访权代替审判权和行政裁决权。三是注意支节、细节问题，没有从问题的性质、合法性、全局上考虑，导致处理问题的指导思想错误、方法错误、结论错误。四是出具的文书层次不分明，说理不透彻，用词不规范，样式不统一，内容或漏项或过于简单或重复等等。

信访事项“三级终结”不能理解成一定要经过三级才能结案，应当以不起动和少起动二、三级复查复核程序为目标，力争在第一层级息访。对第一层级办理的满意，或已过申请复查复核时限，或发现应当通过其他途径解决的，都应视为终结；如果下一层级处理有难处，如地方和部门保护，各方面的干预、压力等，可以求助上一层级支持、配合，不一定非进入上一层级程序不可；如果一、二级办理部门认为作出的意见不当，随时可以申请撤回，不受已进入上一层级的限制；如果在哪一级受理后能协调处理并息访，不一定要制作文书，记录在案即可。