农村和城镇基层民主监督思考

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近年来，*市委紧紧围绕社会主义新农村建设这个主题，以科学发展观为统领，以规范农村和城镇基层“三公开”工作（党务公开、政务公开、村务公开）为突破口，大力实施“三个全面”措施和“六统一”工作模式，在全市70个行政村和22个社区中全面推行“三公开”工作，较好地发挥了村务（居务）监督委员会的作用，推进了农村和城镇“两个”基层的党风廉政建设。实行“三个全面”措施和“六统一”模式以来，全市农村基层信访率同比大幅度下降80%，两年来进京上访率为零，为全市的改革、发展、稳定和社会主义新农村建设提供了强有力的组织保障。

一、实施“三个全面”，全面构建农村基层党风廉政建设组织网络

*市辖7个乡镇，6个街道，70个行政村，22个社区，总人口21.6万人。多年来，由于有70%的农村基层党支部没有固定的办公场所，特别是取消农业税之后，农村基层党组织职能作用呈弱化态势，再加上个别村干部对林地补贴、低保、粮食直补等国家惠农政策不公开，存在徇私舞弊；在土地流转、土地出让、集体资产等涉及农民切身利益的问题上搞暗箱操作，侵占集体资产；甚至有的村干部利用手中的权力腐化堕落，尤其是大部分实行村支书和村委会主任一肩担以后，由于在乡镇纪委领导力量弱化，对村级监督严重缺失的情况下，有些村干部搞一言堂，一人说了算，严重违纪违规的问题经常发生，称霸一方，严重影响了党在群众中的形象；据不完全统计20*年至20*年，农村信访量每年以25%的速度递增，占到全市信访总量的60%，而且多数发生在村干部身上。针对农村基层党组织建设和党风廉政建设存在的问题，市委先后制定下发了《关于加强农村基层党组织建设的意见》、《关于进一步加强农村基层党风廉政建设的意见》和《加强纪检监察工作的意见》，全面加强农村基层党组织建设和党风廉政建设。

首先是全面启动村部规范化建设，从20*年开始，*市委针对全市各村部建设不统一、村“两委”无办公场所问题，实施了市领导和市直部门党委包保村部建设（社区办公场所）计划，市委、市政府共投入239.95万元，新修村部20个、改建村部29个、修缮村部21个、新建和改建社区办公室22个，统一制定了农村党建“三位一体”揭示板，开展了农村党员“智能工程”、农村党员“五位一体”激励法、村级干部“三诺一考”活动，不仅全市村“两委”和社区都有了固定的办公地点和活动的场所，而且农村基础党组织建设得到了进一步加强。

其次是实施“三个全面”措施。市委根据农村改革发展的需要，针对村党支部书记和村委员主任实行“一肩挑”、农村基层组织“党政大权”集于一身以及农村基层党风廉政建设组织设置空白的问题，20*年底制定下发了《关于加强党风廉政建设在农村基层组织中实施“三个全面”措施的通知》，要求在全市各村全面设置纪检委员、全面建立村务监督委员会、全面设置廉政文化建设机构。20*年农村基层“两委”换届后，全市70个行政村通过村民民主选举产生了村务监督委员会，村务监督委员会人员数量按大村5人小村3人来确定，并实行了由乡镇（街）纪委（纪工委）对村务监督委员会实行垂直领导的体制，建立起“三委”鼎立、相互制约的工作机制（村党支部、村民委员会、村务监督委员会），制定了“三公开”工作制度，构建了市、乡、村三级党风廉政建设组织网络。为了充分发挥好村务监督委员会的监督职能和作用，市委、市政府从解决好村务监督委员的误工补贴和待遇问题入手，研究决定由市乡二级共同筹集资金解决村务监督委员的误工补贴和待遇，其中市、乡两级财政分别按每人每年300元的标准列入财政预算，有条件的村还可以追加补贴，同时，制定实施了《*市村务监督委员会及成员考核办法》，监督委员会主任的报酬同履行职责、民主测评、考核结果挂钩，按大、中、小村每人每年1500元、1200元、1000元为基数实行上不封顶，下不保底，极大调动了监督委员会履行职责的积极性。

第三是结合农村经济改革彻底清理核对集体资产。市委成立了清理核对集体资产领导小组，抽调市纪委、组织部、民政局、审计局、农业局、财政局和经管站精干人员组成了清理核对集体资产工作小组，对全市70个村的集体资产进行了认真的清理核对，逐一登记造册，统一开户、分户记帐、集中核算，实行“村帐乡（镇、街）管”、乡（镇、街）农村经管管理服务中心监管的管理模式，遵循“三不变，三分离”原则，即：计划管理权、财务管理权、会计主体法律责任不变；单位开票、银行收款、中心结算分离。凡是村里发生的收入与支出，必须经过村务（党务）监督委员进行全程监督，对所发生的财务公开清单和报帐前的凭证进行严格把关审核，没有村务（党务）监督委员签字盖章，乡镇（街）农村经营管理服务中心不予核销。同时，经营管理服务中心根据各村收入、支出和资金余额情况，每季度在各村张榜公布一次，接受村干部和村民的监督。

二、实行“六统一”，创新农村基层民主监督体制

随着农村基层民主政治建设的不断推进和农村各项配套改革措施的实施，以及国家“三农”政策的不断出台和社会主义新农村建设的兴起，村民的民主意识、法治意识、监督意识、自我保护意识逐渐增强，对农村基层自治组织的执政能力、执政水平提出了更高更新的要求。为有效地规范村干部的用权行为，*市委制定下发了《*市乡镇（街）农村基层党务“三公开”工作暂行办法》和《“三公开”工作考核方案》，坚持以党务公开为统领，以政务公开为保障，以村务公开为基础，全面推进农村基层党组织民主政治进程。

1、统一“三公开”工作的内容。为彻底改变农村“三公开”工作纷繁杂乱、无从下手的问题，市纪委、组织部、民政局、财政局和农业局等相关部门深入到农村基层进行了专题调研，对村民反映比较强烈的焦点问题进行了认真梳理，研究制定了《*市农村基层“三公开”工作目录》，分为党务公开、政务公开、村务公开、财务公开及服务五大类，总计32项公开内容，凡是《公开目录》中要求公开和村民要求公开的内容，必须在规定的时间内向村民公开，接受村民的公开监督。同时，将《公开目录》印刷成册，发放到村民人手一册，让村民监督基层组织“三公开”的真实性和时效性。

2、统一“三公开”工作形式。根据公开内容的不同，按照长期公开、定期公开和随时公开三种情况进行，常规性工作实行定时定期公开，阶段性工作实行逐时逐段公开，临时性工作实行随时公开。为方便群众及时了解“三公开”工作情况，市委统一了永久性公开板模式，公开板的正面设置基层党务公开、政务公开、财务公开、村务公开、服务及其他公开、回音壁（群众反馈意见建议及村整改答复情况公开）六个板块，背面设置村各类组织机构组成及工作职责、联系电话，村“三委”主要工作及民主监督流程图。让村民对村里所有的事务一目了然，出现问题时知道出在那个环节和谁应该对出现的问题负责任。同时，为把“三公开”工作落到实处，根据山区村民居住比较分散的特点，有些村民看不到公开栏的实际，建立了“三公开”工作中心联系户制度，每个村按照地理位置建2－3个中心户联系点，由村务监督委员把每次公开的内容送到中心户，再由中心户把村民的意见反馈到村务监督委员会。中心户的建立不仅使地处偏远村民及时了解村中事务，而且起到了向村民宣传党的政策、解释村民疑问的作用。

3、统一“三公开”工作流程。为真正把“三公开”工作落到实处，制定了统一的《党务公开监督程序》、《村务公开监督程序》和《财务支出监督程序》，村里各项事务必须按照工作流程要求，实施公开。所有公开事项由村务监督委员负责征求和整理村民意见，并及时反馈到“村两委”，“村两委”根据村民的意见整改后，公布落实的结果。同时，为解决重大事项议而不决的问题，建立了“三委”联席会议民情恳谈程序：第一步：村党组织和村委员会研究确定恳谈会议主题，提交村务监督委员；第二步：村务监督委员会就议题征求村民意见，搞好调查研究，分析存在的问题，形成调查报告；第三步：由村务监督委员提前一周将恳谈会议题向村民公布；第四步：村务监督委员组织开展民情恳谈，由村两委相关人员和村民代表参加，村务监督委员围绕主题就有关事项作详细介绍，村民代表围绕主题提出意见和建议，村干部就有关问题作解释说明，如果形成一致意见，宣布恳谈决定；第五步：如果恳谈没有达成一致意见，村两委根据村民意见，制定解决的办法和措施。如果意见分歧较大，则由村“两委”向上级党委汇报裁定；第六步：村两委向村务监委会通报村民意见和建议解决落实情况，或通报上级党委意见；第七步：通过公开栏向村民反馈意见和建议落实情况或公开上级党委意见。通过开展民情恳谈活动，调动了村民参与村重大事项决策的积极性，增强了村民对“两委”工作的支持和理解。

4、统一“三公开”工作制度。为进一步加强村级各类组织建设，特别是充分发挥党组织的战斗堡垒作用，*市委本着务实、管用、统一的原则，对全市村级党组织各项规章制度进行了重新归纳整理和修订，共整理村党组织建设、干部队伍建设和民主政治管理、村务监督委员管理和党务“三公开”工作管理等七大类29项规章制度，印刷成制度文本发放到村级组织。改变了过去农村基层组织制度规定不统一，“一个村一个令，一个和尚一个罄”的问题。使村级党组织在遇到问题时，不再因为村民拿着几个“红头文件”到底以哪个为准犯愁了，规范了村级党组织、村委会、村务监督委员会工作，推进了“三公开”工作向民主化、制度化、规范化轨道发展。

5、统一“三公开”工作记录。农村基层组织工作千头万绪，“上面千条线，下面一针穿”，尤其是村中各项记录簿册多达几十册，“你中有我，我中用你”，各种记录十分混乱，需永久存的档案更是一团乱麻，根本无法查阅。为方便查阅和存档，我们将簿册归为7类，印制成册，按照村组织分工，由专人按照职责和分工记录，年终统一归档。通过统一工作记录，“三公开”工作的每个环节都记录在案，既防止了村党支部、村委会、村务监督委员在“三公开”工作中走过场或弄虚作假，也方便了对“三公开”工作的检查与考核。

6、统一“三公开”工作考核标准。*市制定下发了《农村基层“三公开”工作考核实施细则》和《农村基层“三公开”工作责任追究办法》，对农村基层党务公开、政务公开、财务公开、村务公开、服务及其他公开所包含的内容作了具体设计，明确了“三公开”工作考核必须遵守的方式方法、考核必须依据的细则标准、考核必须兑现的结果运用、奖惩以及责任追究等项目，从根本上解决了“三公开”工作“公开”难以取得实效、“考核”难以量化评价、“程序”难以监督制约的问题。

三、建立综合考评机制，推进农村基层党风廉政建设

为把“三公开”工作真正落到实处，*市建立了群众考评工作机制，实行百分考核，推进农村基层民主自治、民主管理、民主监督进程，进一步提高了农村基层党风廉政建设水平。

1、建立了“三公开”工作领导小组。市委成立了以市委书记为组长，市长为副组长，组织部、纪委、民政局、农业局、审计局等为成员单位的领导小组，并从相应的部门专门抽调人员成立了领导小组办公室，凡是涉及农村基层“三公开”工作的问题可以随时召开市委常委会进行专门研究和讨论，解决实际工作遇到的焦点和难点问题。各乡（镇）按照市委的要求也成立了相应的领导机构，加强对辖区内行政村“三公开”工作的日常监督与管理。

2、建立了“三公开”工作百分考核制。根据《“三公开”工作考核方案》、《“三公开”工作考核实施细则》和《“三公开”工作责任追究办法》，每年市“三公开”工作领导小组办公室组成13个考核组对全市70个行政村的“三公开”工作进行全面考核，按照规定统一对村“三公开”流程、民主决策程序、民主评议村干部等十项内容赋予相应的分值，采取“听、看、查、议、评”的办法，根据考核评定为优秀（85分以上）、良好（70－85分）、一般（60-69分）和较差（60分以下）四个等次。根据考核评定结果，按照四个档次核定村干部补贴（工资）标准，并将每个村考核分数加权平均到乡（镇）党委年终绩效考评之中。每年考核评定列在后三位的行政村，市“三公开”工作领导小组将对村主要负责人进行诫勉谈话，并在电视台作公开检讨，连续两年列后三位的行政村，主要负责人要引咎辞职。

3、建立了村民民主罢免村官工作机制。在年终农村“三公开”考核中，凡是村民民主测评满意率低于50%的村官一律辞职，职位空缺由村民代表民主选举产生；在日常工作管理中，凡是有三分之二以上村民代表联名对村官提出罢免意见，经党务“三公开”工作领导小组考核，确定事实属实且不适宜再担任村官的，由本人提出辞职，再由村民代表民主选举产生新的村官；凡是触犯党纪法规的交由纪委或司法机关处理。

4、建立了对村务监督委员会履职尽责发挥监督作用的评价机制。为切实发挥监督委员会的监督作用，制定实施了《*市村务（党务）监督委员会及成员考核办法》，并实行百分制考核，由乡镇（街）纪委（纪工委）对村务（党务）监督委员会工作业绩直接进行考核（工作业绩占考核分值的70%）；由乡镇（街）党委（党工委）、纪委（纪工委）及村民对村务（党务）监督委会及成员进行民主测评（民主测评占考核分值的30%）。对考核为不称职（60分以下）的村务（党务）监督委员会及成员，除不发补贴外，由当地乡镇（街）纪委（纪工委）向村委会提出建议启动罢免程序予以罢免，并重新选举村务（党务）监督委员会及成员，这就增加了村务（党务）监督委会及成员履行监督职责的压力，确保了监督委员真正发挥监督作用。

四、培育重点典型，辐射带动全市

为在全市全面推开农村基层“三公开”的“六统一”模式，*市委、市政府选择基础条件比较好的苇沙河镇苇沙河村作为试点进行重点培养，并在经验成型后形成电子版模式，通过召开现场经验交流会、在纪委网站上选登经验材料、组成联合检查组督查、市领导调研等形式在全市70个行政村中予以全面普及推广，使全市农村基层“三公开”工作一步跃入制度化、规范化和科学化管理轨道。

在全面规范全市农村基层“三公开”工作的基础上，*市把“六统一”模式延伸到城镇社区。借助今年社区换届的有利时机，印发了《加强城镇社区廉政文化建设实施“三个全面”措施的通知》，即在全市各城镇社区党组织中全面设置纪检委员、全面建立居务（党务）监督委员会，全面建立社区廉政文化机构，并选择基础条件比较好的建国街道世纪春社区，作为城镇社区“三公开”工作“六统一”模式的试点，并进行了重点培养，在经验成型后形成电子版模式通过召开现场会经验交流会等形式及时普及推广到全市22个城镇社区之中。与此同时，*市还将“三公开”工作与廉政文化进社区活动有机结合，在全市城镇社区中普遍建立了“廉政文化建设监督反馈”等制度，并实施了党员干部监督“五进社区”（领导干部日常监督进社区、入党公示进社区、干部提拔公示进社区、评先选优公示进社区、党员干部考核考察进社区）等措施，开展了居住社区领导干部“扶贫思廉”结对子活动。至此，“三公开”工作已经在*全市农村和城镇基层顺利展开，并且全面走向规范化。