国土局土地流转调研报告

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为认真总结和推广++市++县*乡土地流转的成功经验和做法，根据市委主要领导的要求，近日，市委政研室、农办通过座谈、走访等形式，对++县*乡土地流转工作进行了实地调研。现将调研情况报告如下：

一、*乡土地流转基本情况

*乡辖9个行政村，1个直属林场，52个村民小组。现有集体耕地6.3万亩，农业人口9447户19675人，人均占有耕地1.2亩。农作物主要以花卉、蔬菜、小麦、瓜菜等各类经济作物为主。20*年，全乡农村经济总收入25572万元，较上年增长13.94%；农民人均纯收入9132元，较上年增加644元，增长15.36%。农民人均纯收入中，来自种植业的收入占70.23%，二、三产业占19.77%。

*乡农村土地承包经营权的流转，主要经历了从农户之间自发流转到政府引导、规范和扶持流转两个阶段。

农民自发流转动因：一是农村税费改革之前，由于农民税费负担较重，农产品和农资受市场波动影响价格不稳定，经营土地成本增加，单纯依靠种植业增收困难较大，农民种田积极性不高。在这一时期，*乡部分有一技之长的农民外出务工或从事二、三产业，其承包土地委托亲朋好友代耕，土地收益甚微；二是上世纪90年代后期，受土地开发热影响，*乡农民为增加收入，不断开发承包地周边土地，扩大花卉种植面积，有的农户因受劳动力限制，将部分开发地或承包地，以转包、出租的形式流转给其他农户耕种，土地流转价格一般较低、不统一，随意性很大，且流转面积较小。三是1998年实行农村土地二轮承包时，*乡按照土地分配原则，将承包地分成好、中、差均衡搭配，农户少则3、5块，多则8、9块分布在各个条田，一家一户分散承包经营、不集中的现象非常普遍。部分农民为便于耕作，避免多头劳作，采取土地互换的办法流转土地。部分农民为扩大土地经营规模，将愿意流转的农户承包地，以转包、租赁的形式流转过来从事农业生产，但大多没有签订书面协议，也没有向农村土地管理部门登记、备案。四是20*年以来，随着农村税费改革的不断深入，国家、省、市扶持农业生产的优惠、补贴政策相继出台，农村基础设施进一步夯实，农民负担日益减轻，农产品价格不断提升，该乡农民种田的积极性大大提高。此外，该乡涌现出一大批种田能手和致富带头人，农民对农村土地依法、自愿、合理流转的法律法规及重要性有了进一步的认识，这些都有力地推动了该乡土地承包经营权的流转。截止到20*年，*乡农户之间自发流转的土地约2000亩。

农户之间自发流转土地存在的主要问题：一是自发流转多发生在亲朋好友和本村村民之间，基本上是“口头协议”，容易产生纠纷；二是流转面积小、流转形式单一，流转费用较低；三是由于得不到法律保护，就流出方而言，不愿对土地再进行投入；就流入方而言，由于得不到规范合法的流转权益保障，他们也不愿且不敢对土地进行长期投入，仅仅单纯追求近期利益最大化，对土地进行掠夺式经营，导致耕地质量下降，生产能力逐年减弱。

自20*年以来，*乡农作物主要以花卉为主（20*年占36.7%，20*年占79.6%，20*年占57.1%），农民依赖单一大田作物难以实现持续稳步增收。此外，该乡农业发展面临的“一小四低”（土地经营规模小，比较效益低，科技含量低，机械化程度低，农民组织化程度低）问题尤为突出，加之农民承包土地零散，农民个体间的单打独斗使当地丰富的光热和土地资源难以形成产业优势。针对农民要求依法、规范土地流转行为的愿望，结合本乡发展现状及存在的问题，从20*年下半年开始，*乡按照土地流转要求，在充分尊重民意的基础上，从制度创新、规范管理入手，积极探索，开展了以园林场和*村为试点的农村土地流转工作，进行了有益的尝试，希望以此为突破口，进一步解放和发展农村生产力，调整种植业产业结构，实现土地规模化经营，发展高效节水农业，促进传统农业向现代农业转变，达到农业增效、农民增收的目的。截至目前，*乡通过采取转包、互换、租赁、股份合作等形式（以转包为主），共流转集体土地4120亩，涉及农户624户，其中集中连片种植土地100亩以上的农户有14户，50亩以上的农户有25户，流转土地全部用于设施农业、林果业等高效农业生产。

土地流转的主要形式：一是转包、租赁。在适宜设施农业发展的集中连片区域，对涉及有耕地的农户，以不低于当前最高效大田作物的亩净收益为参照价格，经大户和分散农户协商确定转包费或租金及流转期限，将农户零散土地集中流转给种植大户统一连片经营高效农业。这种方式的优点在于，有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入经营的情况下，土地的基本收益不减，便于他们摆脱土地束缚转产就业，拓宽自我发展空间。但缺点是，经营大户兑现租赁费的一次性投入较大，造成生产发展资金紧张，生产资料和技术投入短缺。二是土地互换。在推行设施农业过程中，为便于连片种植，发展专业性生产，在农户自愿的情况下，将村集体“机动地”或经营大户其它地块的承包地与连片实施区块的农户承包地进行互换，最大程度保障被互换土地农民的经营权利和经济利益。这种方式的优点在于，流转过程简便，利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。但从农业和农村经济的长远发展看，不利于农村劳动力的转移和劳动力资源的充分利用，对今后农村合作经济和产业化发展有一定制约影响。三是股份合作。采取土地入股，保底分红和效益分红相结合的分配形式，以每亩每年600元保底分红，年底再按经营效益按股进行分配。该方式不仅集中了上述两种流转形式的所有优点，而且缓解了经营大户的一次性土地流转成本投入，可充分将手头资金用于生产性投入。特别是让流转土地的农民共同分享发展高效农业带来的增值收益，有效化解了农民失地后的忧虑，使他们安心从事其他产业经营。但由于股份合作流转形式尚属首例，缺少成熟经验的指导，加之与其相配套的农村专业合作经济组织还未成型，该方式在*乡推行一年后（20*年）终止，还需在技术操作和实施运作中进一步探索和推进。

总之，*乡农村土地流转是一个边实践、边摸索、边总结、边规范的过程，但在这一过程中由于始终坚持了解放和发展农村生产力，实现土地规模化经营，提高农业生产效益，促进农民持续增收，保障农民权益的基本方向，极大的调动了农民参与土地流转的积极性，推进了农业产业化经营，加快了农民向非农产业转移的步伐，有效提高了农村劳动生产率和农民收入水平。

二、*乡土地流转主要做法

（一）坚持政策，尊重民意，稳步推进

由于土地流转涉及农民较广，关系到农民的切身利益和农村改革发展稳定的大局。在农民自发进行土地流转且积极性较高的条件下，针对自发流转出现的较多纠纷和问题，该乡遵照党的农村土地政策，按照市委、市政府的要求，以农民所需为出发点，结合各村组实际，采取有效措施，积极开展引导，稳步推进农村集体土地流转试点工作。一是不折不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户30年承包期内土地权益；二是按照“稳制活田”和“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进；三是严格遵循政策规定，充分保障流转双方的主体地位，大力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。四是把农民利益放在第一位，保障农民土地流转收益权，杜绝任何组织和个人擅自截留、扣缴和占用，确保农民利益不受损害。

（二）加大宣传，转变观念，形成共识

土地是农民赖以生存的“命根子”。进行土地流转，关键要转变干部群众对土地的传统耕作管理观念。为此，*乡政府首先组织部分乡村干部和种植大户赴外地实地参观，在认真学习外地大量成功经验的基础上，通过多次召开党员干部、群众和种植大户会议，开展土地流转利弊分析大讨论，分析研究本乡土地流转的可行性及具体操作办法。通过参观和开展讨论，干部群众普遍认识到：*乡农户所承包土地，因地力条件不同，每户的耕地大都条块较多，零散种植，加之种植结构单一，产业规模小，“三高”作物少，在现代市场面前缺乏竞争力。随着农村经济社会的快速发展，一部分人急需摆脱土地束缚从事其它产业，但所耕种土地又无法放弃；一部分人需要一定数量的土地发展适度规模经营，但所需耕地又分散在一家一户，这就决定了只有走出传统农村经营模式，把有限的耕地向种田能手、现代农业经营者手中流转，才能有效提高土地资源的配置效率和规模效益，也才能在保证土地使用权不变的前提下使流转土地的农民获得稳定的土地收益,并可摆脱土地的束缚，走出农村通过其它途径获得更多的收益，实现“转出一户富两户”和“双增收、共盈利”的目标。

（三）加强力量，因地制宜，积极引导

由于受上世纪九十年代土地开发热和土地二轮承包平均分配原则的影响，*乡农民实际持有耕地面积差别较大，耕地散乱、不集中的现象非常普遍，土地流转工作开展难度较大。为切实做好指导、引导工作，该乡进一步加强人员力量，提供组织保障。一是针对村干部力量薄弱的实际，采取交流、挂任方式为*村选配了思想观念新、种植经验丰富且群众威信较高的农民经纪人担任村干部，并实行村干部交叉任职，有效解决了有人办事、有能人办事、让群众放心的问题；二是该乡党委、政府派出两个工作组进村入户，帮助农民解决土地流转过程中出现的问题，消除了部分农民等待、观望、有意抬高转包费的现象，提高了农民通过土地流转发展高效特色农业的积极性；三是在村组中挑选思想观念新、敢说话、能办事的农民组成“生产管理小组”，积极协助政府做好农民宣传动员工作，鼓励和引导他们为农民办好事，解决好农户之间产生的土地流转纠纷；四是在选择示范点上紧密结合各村实际，根据不同情况引导农民采取不同土地流转形式，不搞一刀切。针对该乡林场耕地平整、农田林网化建设较好、人均占有耕地面积少的特点，在乡村干部和“生产管理小组”的帮助下，采取先互换后连片转包形式，完成了全场800亩耕地的互换和240亩土地向大户的转包工作；针对*村农民种植观念新、容易接受新事物、群众易于组织的特点，采取转包和入股分红等形式，对部分集体土地进行了合理流转。

（四）发挥政府监督服务职能，规范土地流转行为

为稳步开展土地流转试点工作，*乡根据《土地管理法》等有关规定，合法介入土地流转各个环节，统一制定了全乡土地流转操作规程，进一步规范了农户的土地流转行为，保证了流转的合理性和合法性。一是规范流转土地登记手续。对流转土地由所在村委会进行严格登记、造册，加强对土地流转合同和档案的规范管理，并将此作为保障农民土地权利、义务和调解土地流转双方纠纷的重要依据，使土地流转管理规范化。二是有效监督双方草拟协议书或转包租赁合同，明确土地的农业用途、流转形式、土地的位置和面积，指导流转双方合理制定土地流转价格及支付方式、流转年限和双方责权关系等。通过规范土地流转行为，以法律的形式保障了流转双方的权益，保护耕地可持续生产能力，有效改变了以往自发、无序粗放型土地流转状况，既保证了流出土地农民的承包权和收益权，避免了土地荒芜，又使得流入方敢于加大对土地进行长期合理投入，实现了有序生产，提高了土地的利用率，实现了流转双方互利共赢。三是积极为流转土地的经营者提供产前、产中、产后服务。该乡专门从河南省聘请了一名技术员长年指导设施农业生产。为确保农产品顺畅销售，该乡组建了由乡领导参与的两个销售小组，配合农民专业合作社，分别与河南、河北、陕西等地瓜菜市场进行对接，为农产品的销售和农民增收创造了有利条件。

（五）围绕结构调整，突出高效特色，加大扶持力度

土地流转后，新的经营主体、经营方向必须符合“三高”农业和高效节水农业的要求，切实起到以“土地流转促结构调整，以结构调整加速土地流转”的良好效果。20*年，该乡以土地流转为契机，流转土地向种植能手集中，把土地流转与发展设施农业相结合，引导农民将规模流转土地全部用于以大拱棚为主的设施农业生产，实行统一种植、统一管理、统一病虫害防治、统一价格、统一销售的“五统一”经营管理，确保流转土地高产出、高收益，实现适度规模经营。同时，严把生产质量关，组织全乡机关、站所干部职工学技术，分片包户包地块，指导农民严格按照栽培技术规程逐户逐地块落实。截至目前，该乡共建设以大小拱棚为主的设施农业近5000亩，并力争在5年内以林场、*村、王沟村为主，将*乡建成我市最大的的设施农业生产基地。

为保证土地流转后农民的利益不受损失，推进土地流转工作顺利开展，20*年，++市为*乡合法流转的集体土地每亩补助了300元，为种植大户发展设施农业借支启动资金80万元。同时，借支15万元资金，解决了当时部分种植大户土地转包费不足等问题。这些服务性举措都对做好土地流转工作起到了积极的促进作用。

（六）把土地流转同发展劳务经济和农村二、三产业紧密结合起来

土地流转促使更多农村劳动力离开土地，寻求新的增收方式，为解放农村生产力，加快农村劳动力转移创造了有利条件。开展土地流转工作，首先要解决的是流转土地农民的增收问题。对此，该乡党委、政府根据流出土地农民的不同情况，有针对性的做好农村劳动力转移工作。一是加大有组织的劳务输出力度。凡愿意外出务工的人员，为其提供就业信息及法律服务，联系务工场所，积极开展就业技能培训，引导和组织流转土地农民进行再就业。对年岁较大，已不适宜外出务工的劳动力，鼓励流转土地的经营者进行反聘劳作，确保他们既有流转土地的租金，又有再次务工的收入。二是对有一定经济能力的农民提供优惠政策，积极鼓励和扶持自主创业，从工从商。该乡采取集体、农民集资入股的方式，结合产业发展优惠政策，引进和兴办投资少、见效快、符合当地实际发展的村办企业，并选拔有责任心、有经营头脑、有办事能力的人员作为企业经营管理者，减少农民对土地的依赖性，拓宽农民增收渠道，确保他们在土地流转后，既有活干，又能保证有稳定的收入。

（七）充分发挥农村专业协会作用，不断提高土地流转效果

随着农村经济的发展，*乡各类农民经纪人不断增多。这些人既是发展高效特色农业的宣传者、示范者、推广者，也是农产品的组织者和销售者，对做好土地流转工作、发展现代农业起着积极的推进作用。目前，该乡西林场、*村80%的规模化流转土地分别由25名农民经纪人和种植大户承包、租赁。为更好地发展高效特色产业，在政府的引导下，该乡农民经纪人和种植大户在“*乡农产品专业协会”的基础上组建成立了“*乡农民专业合作社”，进一步规范种植模式和技术，统一种植品种、病虫害防治和市场销售，为下一步土地流转工作的顺利开展打下了良好的基础。今后，该乡土地流转工作将主要由农民专业合作社组织实施，不断扩大土地流转的效果和范围。

三、取得的主要成效

（一）土地规模经营水平显著提高。流转土地规模化种植极大地利用了土地资源，有效提高了土地利用率和产出率。从土地利用上来看，土地流转后每亩增地7%左右，节省人工30%以上；从土地产出效益来看，全乡3670亩土地流转前每亩纯收益600元左右，总收入220余万元。土地流转后有3320亩土地春季种植拱棚西瓜、秋季种植蔬菜，两茬作物平均每亩纯收益3500元，可获得1162万元的收入；有350亩种植红枣，每亩纯收益4000元，可获得140万元收入。两项合计纯收入可达1300万元，效益是土地流转前的6倍多。从农民个体来看，该乡*村农民李湘前在土地流转前家庭承包土地12亩，分散在4处，为解决土地分散种植问题，20*年王猛把自己的承包地流转出去后，又重新转入土地1*亩，集中连片种植小拱棚西瓜等作物，通过规模经营，当年获利20万元，除去流转费、大棚建设费、雇工费等各项成本后纯收入达到7万元，比过去分散种植棉花的收入增加4万元左右。20*年他又连片转入土地20亩，种植小拱棚西瓜和油葵，获得纯收入10余万元。

（二）促进了农业产业结构的调整优化。前几年，大泉湾乡农业种植结构单一，主要以种植蔬菜、花卉为主，设施农业发展缓慢，而且由于受土地分散经营、产品不统一、种植技术不规范、销售零乱等因素影响，设施农业规模效益一直不高。两年多来，该乡通过土地互换、大户转包租赁等形式流转土地3670亩，其中3320亩土地春季种植拱棚西瓜、秋季种植蔬菜，两茬作物纯收益比土地流转前种植棉花等作物亩均增收2900元左右，仅此一项全乡人均增收995余元。集中连片规模化经营所产生的高效益也极大地影响和带动了周边农户发展设施农业的积极性，*村二组就有52户农民在种植大户的带动下发展连片大拱棚74座。通过土地流转和鼓励农民自建，已在林场和*村建成了以大小拱棚为主的设施农业示范区。

（三）进一步解放了生产力，农村劳动力转移步伐明显加快。目前，该乡216户流转土地的农户中有76人离开土地，从农业领域转向了非农领域就业，其中16人入股村办企业，33人从事运输业、服务业，27人有组织的外出务工。通过土地流转，全乡外出务工人数和务工收入都有了较大幅度的提高。正如*村支书张贵和所说的：“过去我们被死死地拴在一亩半土地上，出又出不去，撂掉又舍不得，现在通过土地流转，我们从土地中解脱出来了，挣钱的渠道更多了”。20*年，全乡转移劳动力1756人，实现劳务收入482万元，比20*年增加314万元，增长86.9％；人均劳务增收259元，比20*年增加153元，增长44.34％。

（四）促进了农业增效、农民增收。通过土地流转，一方面有效增加了农业生产的规模效益，另一方面农民既可以得到土地租金收入，也可以通过外出务工或寻找新的致富门路增加收入。该乡农民张开民，土地流转前家庭纯收入1.3万元，20*年将8亩承包地转包出去后外出务工，当年获得劳务收入1万余元，加上土地流转费5220元，全年家庭纯收入达到1.7万余元，较流转前增加4000元左右。农民王永刚把自己的9.6亩家庭承包地转出后获得流转费5760元，流转后他购置拖拉机从事机耕服务，两项合计比流转前增加收入2万元左右。

（五）农业生产的组织化程度显著增强。土地的合理流转，为各类专业合作组织和经营大户集中了土地、技术、市场等大量资源，促进了家庭经营同社会化大市场的有效对接。为达到流转土地规模生产效益，在政府的引导下，20*年8月，该乡组建成立了*乡农产品专业合作社，对外以独立法人的身份购买农资用具、聘请技术人员、联络市场；对内实行“五统一”，即统一品种、统一种植、统一田间管理、统一病虫害防治、统一市场销售。同时，为会员提供市场信息和技术指导，稳定农产品销售价格，维护会员利益，并借助“利民”商标，发挥品牌效益，拓宽瓜菜销售渠道，增加农民收入。目前该乡生产的瓜菜已销往河南、河北等地，并与一些超市、卖场签订了长期的购销合同，为巩固土地流转成效奠定了良好的基础。

（六）农业科技应用和机械化水平显著提升。*乡流转土地集中在种植大户手里,不仅有利于推广良种良法，提高种植新技术的推广应用；而且土地的规模经营也为提高机械化水平提供了便利条件,大大提升了当地农业生产的产出效益，促进了农民收入的持续快速稳定增长。

四、存在的主要问题

一是部分农民观念较为滞后，流转愿望不强；二是土地流转方式单一，土地流转面积偏小；三是种植大户偏少，带动作用有限；四是社会中介服务组织不健全，流转机制不活；五是农村专业合作社覆盖面不广；六是投融资渠道狭窄，土地流转投入不足。

五、几点体会

（一）坚持党在农村的基本经济制度是土地流转的基本准则。党的十七届三中全会明确指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。在推行土地流转过程中，必须不折不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，在切实保障农户承包期内土地权益的基础上，把不改变土地性质和用途作为先决条件，积极稳妥地推进土地流转。

（二）解放农村生产力，调整优化农业产业结构，实现规模化生产经营和农民增收是土地流转的根本目的。实践证明，加快农村土地流转，打破农民对土地的依赖和束缚，极大地解放了农村生产力，实现了农业规模集约经营，有效提高了农村劳动生产率和农民收入水平。着力优化各类生产要素的配置和组合，着力调整农业产业结构，着力推进农村劳动力转移，最大限度地提升土地资源的规模生产效益，拓宽农民增收渠道，实现农业增效，农民增收。

（三）切实保护农民的生产经营自主权是土地流转的关键。农民是土地承包的责任主体，农民享有充分的经营自主权，只有通过加大宣传教育、分析比较效益、规范流转行为等方法，引导农民积极支持、参与和配合，才能使土地在“自愿、依法、规范、有偿”的原则下有序流转，保障农民权益不受侵害。在推进土地流转工作中，方式方法应多种多样，坚持公开透明，充分尊重农民的意愿，防止急功近利、急于求成。

（四）政府引导、机构健全是土地流转的保证。*乡土地流转实践证明，市、县、乡、村四级对土地流转工作不仅开展了广泛深入的宣传和积极引导，而且在成立领导机构、制定工作方案等诸多方面都做了大量细致的工作。特别是各级党委、政府在全程搞好服务和管理的同时，切实做到了不缺位、不越位、不错位，使土地流转工作得以顺利进行。

（五）健全制度，完善和落实各项政策措施是土地流转的基础。一是坚持各项政策的连续性，并确保兑现落实，同时在用电、用水等方面给予保障，在农业项目上给予倾斜；二是建立健全劳务输出协调服务机制，注重抓好劳动技能培训，促进农村劳动力向非农产业转移；三是建立健全土地流转管理制度和长效工作机制，规范流转行为，促进农村土地依法、有序流转，避免或减少因土地流转不规范而引发的矛盾和纠纷；四是加大宣传力度，对一些经济效益好、运作规范的土地流转先进经验、好的做法、有示范带动作用的大户进行广泛宣传，营造浓厚的舆论氛围，调动广大农民参与土地流转的积极性；五是完善相关扶持政策措施，鼓励和支持工商、农业生产企业参与农村土地流转，发展适度规模经营，努力实现农户、企业、政府“三赢”的目标。

（六）敢于创新、勇于变革是土地流转的动力。广大农村基层干部是各项“三农”政策的宣传者和执行者，其思想观念、精神状态和工作方法的好坏，直接关系到政策贯彻执行的效果。*乡在推行土地流转过程中采取的“因势利导”、“规范提高”以及“能人策略”、“品牌战略”，用足用活地、市扶持政策等举措，不仅在短时间内打开了一个突破口，更重要的是，基层干部在创新和探索中冲破传统思维定势，选择了开拓性的工作思路和方法，带动了广大农民思想观念的转变，调动了他们参与土地流转的积极性，形成了勇于变革、共同推进的良好局面。