法制办国外官员财产调研报告

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在今年中国的“两会”上，官员财产申报和公开的话题再次成为备受公众瞩目的一大焦点。其实，自上世纪八九十年代，在我国民间有关“公布官员财产”的呼声便已有之。而随着近年来国家反腐力度的不断加大，民众对于官员财产申报公示制度的关注度也在持续高涨。

在国外，官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”，许多国家都已建立了比较完备的制度。目前，全世界已有近100个国家和地区将“官员财产申报制”入法。为此，本期封面故事推出对俄罗斯、日本、韩国和乌克兰四国的官员财产公示制度调查报道，以期这些国外的经验能对我们有所启示。

“俄罗斯现在最迫切的问题是官员腐败问题，应该马上建立官员财产年度申报制度。”3月15日，俄罗斯总统**在接受俄国家电视台“第一频道”采访时这样表示。这也是继3月10日**主持召开反腐委员会会议之后，第二次在公开场合谈俄罗斯国内腐败问题。

总统一周两谈腐败问题

“腐败问题是我们社会最尖锐、最现实的问题之一，反腐问题过去曾经是，未来也必将是受到高度重视的问题。”近日，俄罗斯总统**在俄反腐委员会会议上这样明确表示。

据俄《共青团真理报》报道，3月15日**在接受俄罗斯第一电视台采访时明确表示，俄罗斯现在最迫切的问题是官员腐败问题。他说，虽然俄罗斯投入大量精力杜绝腐败现象，但遗憾的是收效甚微。他建议俄罗斯立即启动紧急立法程序，建立国家所有官员财产每年申报制度。

而这也是继3月10日**主持召开反腐委员会会议之后，第二次在公开场合谈俄罗斯国内腐败问题。

“腐败问题是我们社会最尖锐、最现实的问题之一，反腐问题过去曾经是，未来也必将是受到高度重视的问题。”20**年3月10日，在俄罗斯总统**主持召开反腐委员会会议上，**这样明确表示。

他还打算整合政府各部门已有的数据库，建立一个综合电子资产数据库，记录官员个人的资产情况，追查申报收入与实际资产之间的出入，让少数想蒙混过关的人无从下手。

对此，分析人士指出，在短短的一周时间内，**两次公开评论俄罗斯国内的腐败问题，从中不难看出，俄国内的腐败问题已经到了非常严重的地步。

分析还称，随着经济危机的加深，俄罗斯民众的收入减少，一些国内的矛盾，尤其是官员的腐败问题很容易成为民众关注的焦点。如果再不采取行之有效的办法，在经济危机引发的恐慌和不安定情绪下，腐败有可能深化俄罗斯的社会矛盾。

只有1%的人认为“腐败不严重”

俄罗斯社会舆论研究中心近期公布的一项民调结果显示，30%的俄罗斯人认为“社会腐败现象很严重”，44%的受访者认为“腐败现象严重”，19%的人认为“腐败情况一般”，只有1%的人认为“俄国内腐败不严重”，但没有人认为“俄罗斯不存在贪污现象”。

俄官方数据显示，20**年俄罗斯在反腐领域提起了1.05万件刑事诉讼，因腐败造成的损失共计10.1亿卢布(1美元约合36卢布)。

而当地舆论则认为，俄罗斯腐败的实际情况远不止于此。俄罗斯总检察院调查委员会官员此前曾透露，俄罗斯官方提供的腐败犯罪数据比实际的犯罪数量少2000倍。

俄罗斯高等经济学校教授亚辛领导的一研究小组称，最新统计研究结果显示，尽管行贿数量以及行贿倾向目前正出现下降的趋势。但这并不意味着俄罗斯的贪污腐败形势有任何好转。他说：“这说明贿赂的规模和数额正在扩大和增长。另外也说明贿赂正在向一些专门的领域集中，而在其他一些地方贿赂正趋于减少。”

“这表明腐败犯罪的高度隐蔽性”。俄罗斯总检察院一位负责人对《独立报》记者这样表示。

虽然梅氏执政以来，对反腐工作一直十分重视并相继出台了一系列措施，但俄罗斯老百姓似乎对俄国内反腐工作不是特别满意。

俄罗斯社会舆论研究中心近期公布的一项民调结果显示，30%的俄罗斯人认为“社会腐败现象很严重”，44%的受访者认为“腐败现象严重”，19%的人认为“腐败情况一般”，只有1%的人认为“俄国内腐败不严重”，但没有人认为“俄罗斯不存在贪污现象”。

官员拒绝申报财产将被解职

尽管法律没有要求总统申报个人收入，但**本人还是决定每年都进行申报，“无论如何，今年我会说到做到。希望其他官员也能效仿。”梅氏的信心一览无疑。

俄罗斯第一副总检察长布克斯曼日前透露，俄罗斯目前行贿市场的资本规模已经达到2400亿美元，这足可以同俄罗斯的国家财政预算相提并论。

“腐败摧毁了民众的信心。”20**年7月，**在接受某媒体采访时特别指出，腐败已经成为俄罗斯面临的严重问题。

据全俄社会舆论研究中心今年进行的一项民调显示，官员和商人的贪婪以及法律不完善是俄罗斯腐败蔓延的主要原因。

3月10日，**在参加俄罗斯总统反腐败委员会会议时表示，自己已经签署了一项反腐败五年计划，规定所有国家公务员都必须每年申报个人收入，这其中也包括总统本人。申报内容包括每年的收入、私有资产的数额，甚至房产数量。

**说，尽管法律没有要求总统申报个人收入，但他本人还是决定每年都进行申报，“无论如何，今年我会说到做到。希望其他官员也能效仿。”

“总统每年申报个人收入可以促进国家公务员执行反腐法律，特别是促使官员们申报个人收入。”**说。这项议案将于近期提交给杜马，进行讨论和表决。

**还表示，如果官员拒绝与委员会合作、拒绝申报或者拒绝提交要求提供的信息，那他就会被解职。

一“会”一“法”彰显反腐决心

《反腐败法》中最引人注目的是，“国家公务员应公开申报其本人及其配偶、子女的收入、房产和资产和收入情况”，并要求公务员汇报所有与涉腐行为和与潜在腐败行为有关的情况。

出任总统以来，**一直把反腐败作为工作重点之一，而成立“反腐败委员会”和《反腐败法》的通过，则被外界认为显示出了其打击腐败的决心。

俄过去成立的反腐败领导机构，尤其是2004年成立的“反腐败委员会”，是由政府总理领导的，而新建立的“反腐败委员会”则由总统亲自挂帅，直接领导。同时，俄还将建立由总统办公厅主任领导的跨部门反腐工作组，并由总检察院协调所有执法机关的反腐败工作。

20**年12月25日，**正式批准并签署了经俄罗斯议会上下两院通过的《反腐败法》。这部《反腐败法》进一步明确了“腐败”的定义，确立了预防和打击腐败的主要原则，为俄国家机关提高反腐工作效率指明了主要方向。

《反腐败法》中最引人注目的是，“国家公务员应公开申报其本人及其配偶、子女的收入、房产、资产和收入情况”，并要求公务员汇报所有与涉腐行为和与潜在腐败行为有关的情况。

《反腐败法》对官员接受礼品作出了限制：国家官员只能接受价值在3000卢布以下的礼物。任何超过这一价值的馈赠将被视为国家财产。根据该法，政府官员如欲辞职而前往相关商业或非商业机构任职，须提前两年提出申请。

此外，《反腐败法》还简化了司法程序，以便更易追究涉嫌腐败的官员。俄罗斯公民、外国人和无国籍人士如果涉嫌腐败案件都将受到追究。

“心理抵触将是第一难题”

“心理抵触将是面临的第一道难题”。据巴锦新介绍，俄国家杜马为此在去年4月开会讨论，结果“反腐败”法案遭到否决。很多议员认为，要求官员们公开亲属收入和财产的信息等等是违反了公民的“宪法权利”。

分析人士指出，尽管官员财产申报制度被世界各国广泛使用，并取得廉政的良好效果，但它是否能在俄罗斯真正实行还有待观察。

一位在俄从商多年的中国商人对记者表示，俄罗斯出现腐败应从苏联解体开始，很多官员误以为实行私有化就是将自己手中的权力私有化。从叶利钦到普京，10多年来俄罗斯历任领导人都将反腐倡廉作为“头等大事”来抓，但最终都收效甚微。

“20**年9月出任总理的祖布科夫曾提出，必须通过一部反腐败法，以建立个人财产申报制度，但是，‘反腐败’法案的通过异常困难，这足以看出俄在反腐败方面遇到的阻力。”俄罗斯科学院远东经济研究所巴锦新博士这样认为。

作为一名俄罗斯问题专家，巴锦新认为，尽管《反腐败法》中规定了财产申报的相关规定，但真正执行起来并不容易。

“心理抵触将是面临的第一道难题”。据巴锦新介绍，俄国家杜马为此在20**年4月开会讨论，结果“反腐败”法案遭到否决。很多议员认为，要求官员们公开亲属收入和财产信息等等是违反了公民的“宪法权利”。

此外，如何对财产进行核查、不动产登记制度、信用体系的不完善也将是财产申报制度能否真正执行的障碍。

**加大反腐力度的举动赢得了舆论的广泛称赞。然而，俄罗斯国内的腐败问题盘根错节，反腐行动要取得显著成效并非一朝一夕之功。正如**所说，腐败是俄罗斯面临的严峻挑战，反腐将是一项长期复杂的任务。（法制网驻俄罗斯记者赵阳）

日本篇——当选议员须在百日内提交资产报告

如今在日本，如果你想知道首相、大臣持有什么股票，只需查查他们的资产公开项目便会一目了然。

日本内阁最早的资产公开始于19**年的中曾根内阁。当时田中角荣首相因“洛克希德事件”被判有罪，为监督首相、大臣是否有不当收入，内阁会议决定导入资产公开制度，规定阁员需公开个人资产。

日本于19**年通过了国会议员资产公开的相关法律，可以说，日本的资产公开制度已形成比较完善的体系。

公开项目从房产到高尔夫会员证

19**年，日本通过了《为确立政治伦理的国会议员资产公开法》，简称“国会议员资产公开法”，翌年1月1日正式实施。该法第一条指明立法的目的是：为使国会议员的资产状况接受国民的监督，制定国会议员资产公开制度，通过此达到确立政治伦理，健全民主政治的目的。

需要公开的资产项目包括：既包含拥有所有权的也包含拥有使用权的土地、房产、存款、有价证券、车船飞机及工艺品、高尔夫会员证、债权债务等诸多项目。日本首相、大臣都是国会议员，自然受“国会议员资产公开法”的制约。

当选议员后要在100天之内向所属议院议长提交《资产报告》，在任期间，每年4月份还要提交《资产补充报告》、《所得报告》、《相关公司报告》等。报告书将被保留7年，平时在议会阅览室对外公开，可以自由抄录，但禁止拍照。

该法还规定，各级地方政府的行政长官及地方议员的资产公开问题，由各级政府及议会依据该法制定相应条例，加以管理。对制定条例的时间，给出了3年的期限，19**年底各级地方政府和议会都有了资产公开的相关规定。

阁员配偶子女的资产也要公布

鉴于官房长官等收受企业原始股的利库路特丑闻，19**年执政的宇野宗佑任首相，规定内阁成员资产公开的对象扩大到配偶及子女。

20**年1月，配合中央机构重组，内阁会议通过了“大臣规范”，其中规定首相、正副大臣、政务官在就任和离任时，要公布包括配偶和子女在内所有家庭成员的资产状况。

“大臣规范”还规定，在职期间不能交易有价证券、不动产及高尔夫会员证，持有的股票要交由信托银行，且不能解约和变更股票。

日本最大的在野党，为了树立党的良好形象，赢得更多的国民信任与支持，也要求本党籍国会议员公布配偶和子女的资产状况。在网站上可以轻松浏览资产公开情况。

仍不能完全反映资产情况

日本银行、证券公司、房地产实行严格的实名制度，从政人员日常行动也都在公众监督之下，因此对这些资产造假难度很大，而且成本巨大，一旦败露可能会搭上整个政治生命。但是，现金不在要求公布之内，这就留下了相当的想象空间。

有价证券要公布国债、地方债等的面值。至于股票，由于日本修改相关法律，停止了纸面股票，现在资产公开时只公布股票的名称与数量。有评论认为，由于股票的价值没有计算到总资产中去，所得到的数字可能与实际资产数存在较大误差。而且房产、土地也不是按照时价计算，实际资产值是公布数字的数倍也不足为奇。

议员、内阁成员公布资产的情况，日本媒体都会争相报道。但是国民对此热情度越来越低，有的网友甚至称这只不过是政客作假本事的比赛。

20**年10月24日，麻生内阁18人公开了资产情况。阁员的平均资产为1亿4千余万元。麻生拥有11处土地，是7个高尔夫球会的会员，有3辆车、14幅画、44件陶瓷等，总资产4亿5547万日元位居第2，有媒体称，仅麻生在东京涩谷宅邸的市场价就可能达40亿日元。排名第一的是鸠山邦夫，公布资产的数字为7亿6460万日元。如果算上所持有的股票价值，两人的资产量还将远远大于现在的数字。所以，纵使日本的官员财产公开制度已走过十余年的历程，但在实践中仍很难完全反映出真实的官员资产状况。（法制网驻东京记者张超）

乌克兰篇——只有20%的议员敢于公布收入

乌克兰在前苏联解体后，经历了重大的政治经济体制的变化，至今仍在摸索国家建设和管理机制方面的经验。

作为世界上腐败现象较为严重的国家之一，近年来乌克兰在反腐制度化方面的工作力度也在不断加大。其中《公务员法》、《反腐败法》、《反贪行赂法》、《官员申报收入、开支和申报财产法》等就是这一进程中几项重要内容。

总统颁令禁止部长夫人经商

乌国家《公务员法》于19**年1月获得通过。19**年，乌克兰又通过了《反腐败法》，确定了腐败的含义和腐败行为的界定。其中腐败行为的主体是公务员、议员和地方议员。作为配套的法规，为加大公务员、官员收入、开支透明和公开的立法进程，20**年5月又提出了《公务员的收入和开支申报及国家监督法草案》。这一草案中，增加了开支监督是立法的一项新内容。由国家税务部门实施监督，监察申报是否如实、完全、及时，纳税情况是否完全及时等。2005年11月尤先科总统又颁令禁止部长夫人经商，也当属此列立法范畴。而在近期，乌议会第四次全体会议将从20**年2月至7月审议200多个涉及税收和反腐反贪的法律文件。

公务员财产申报任重道远

在乌克兰，公务员应在每年的4月1日前向工作单位提交申报上一年度(1月1日至12月31日)的收入、开支，财产及金融事务，包括海外收入和家庭成员的收入。按乌宪法第67条规定，公民申报个人财产和收入状况是每个公民应尽的义务。而公务员收入财产申报机制则是由国家《公务员法》、《反腐败法》等规范和调整。至于哪些官员要强制申报，按乌克兰国家公务员职级分类登记册分类，全部分为7级15档。强制申报的有国家领导人和1至4级公务员。这里的国家领导人包括总统、议长和副议长、议员、总理、部长和内阁成员、宪法法院院长及宪法法官、州级长官。这些人除了自己申报外，还要申报家人的收入。在对财产进行界定的方面，除了一般意义上所指外还增加了其他一些内容，比如境外财产、在银行和其他金融机构的存款和账号、自己所有及和他人共同支配的资金。

审计申报人须提交按国家税务机关确定的年度收入和开支，审计申报人须向国家税务总局提交能够证明申报表资料真实可靠的文件。执行监督机关是国家税务部门，税务部门负责确定对官员申报收入和开支的评估机制和审查机制。申报人在开支后15天必须申报，按照乌克兰法律，对不如实申报或不报的官员将实行制裁。国家高级领导人和第1、2、3级公务员离职10年内仍须申报有关内容。对收入和开支的监督主要内容包括：审计纳税、核查申报表中的资料和审计资料、调查纳税人和其他成员的情况、搜集所有纳税和开支信息。开支的范畴有不动产、车辆、贵重物品、古董和艺术品、外汇钞以及有价证券等。

尽管乌克兰法律对于公务员的财产申报已如此严格，但从目前来看，却大约只有20%的议员敢于向社会公布自己申报的收入。因此不得不说，要想真正普及财产申报制度，从源头上封堵和扼杀腐败的温床，的确是一项任重而道远的长期工作。（法制网驻基辅记者朱冬传）

韩国篇——当财产公示成为“例行公事”

在亚洲国家中，韩国的反腐力度及财产申报制度堪称典型,其财产申报制度早于1981年便已出台，由当时的总统全斗焕政府制定颁布。不过颇具戏剧性的是，全斗焕最终和其后任总统卢泰愚都正是栽在了这部法上。而在经历了近30年的风风雨雨后，“阳光法案”如今在普通公职人员的眼里，也已如“例行公事”般成为一种自觉履行义务式的习惯。

韩国的腐败是从1**6年春日本人撤走之后便立即开始的。那时，美国的经济援助一批批运来，那些掌握了物资分配权的官员开始毫不犹豫地大肆贪污。朝鲜战争后拍卖日本人留下的工厂，又给一大批人提供了致富的机会。不贿赂政府官员，同官场没有密切的关系，想买到企业自然是不可能的。

随着韩国以政府为主导的经济发展模式取得巨大成功，腐败问题也不可避免地越发严重，成为韩国社会生活的一大毒瘤。虽然历任总统都把反腐作为最重要的行政目标，进行了一次次反腐社会运动，如朴正熙的“庶政刷新运动”、全斗焕的“社会净化”运动、卢泰愚的“新秩序、新生活”运动，但思想教育一直无法长期保持效果，腐败现象继续蔓延。

1981年，全斗焕政权制定了《公职人员伦理法》，首次出台公职人员财产登记政策，但是当时的执政者深知上台过程中的金权交易、官商勾结问题，若严格实施财产登记制度势必引火烧身，因此没有勇气真正实施这一政策，而实施了非公开原则。由于不能把监督结果公之于众，这使“阳光法案”黯然失色，失去了它应有的威力。

正是在这种政治氛围下，整个八十年代，韩国社会风气形成了不以腐败为耻反以腐败为荣的奇怪现象。制度性腐败进一步发展，蔓延到韩国社会生活的方方面面，这一时期也成为韩国历史上腐败最为猖獗的时期。韩国频频出现的楼房倒塌、桥梁断裂等建筑工程质量事件，多是此时的建设项目。

19**年2月27日，金泳三上台后第三天即公布了自己及家人的财产情况，这被金泳三称为“改变历史的名誉革命”。随即，金泳三开始强力推进最困难、最富于挑战性的反腐措施———公职人员财产公示制和金融实名制。

19**年5月，韩国通过了《公职人员伦理法》修正案，进一步为财产申报制度等反腐败政策奠定了法律基础。5月27日，韩国国会通过了《公职人员财产登记制度》，规定担任公职者必须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，并要做出“令人满意”、“合理”的解释和“证明”。同时要求自总统以下34000多人必须申报财产，1670名高官必须向社会公布财产。

19**年6月22日，金泳三向副总理李经植指示，要尽快实施金融实名制，并说，“走漏风声就要交出脑袋，一定保密!”李经植和财务部长官洪在馨随即在连总统府秘书长都不知情的情况下开展工作。

19**年8月12日晚7时45分，金泳三根据韩国宪法第76条“总统紧急命令权”闪电发表了实施金融实名制的命令，从此所有个人和企业与金融机构进行交易时都必须使用实名，不得用假名、假地址。通过金融实名制，韩国政府更准确地掌握了公民个人财产状况，不仅可以防止偷漏税，减少经济暗流，同时作为财产申报制度的配套措施，还可以消除行贿受贿，使财产公示制度真正落到实处。

金泳三主导的这场史无前例的廉政风暴，惩治了大大小小五千多名贪赃枉法的政府官员，其中包括国会议员、法院院长、多个部门的长官、市长、空军总长和海军总长等一大批达官显要。金泳三的反腐举措受到韩国国民的广泛欢迎，据当年一家韩国电视台所做的民意调查，金泳三力压众多演艺明星和体育明星成为“青少年最喜欢的大众明星”。

此后，金泳三的继任者金大中继续建章立制，出台《防止腐败法》，扩大了财产登记及公开者的范围，加强了对财产公开的审查，增强了司法机构的独立性，设置了总统直接管辖的“反腐委员会”。同时金大中政府认为，中下级官员的腐败比高层腐败更普遍、对社会危害更大，因此十分重视中下级公务员的腐败问题，制定了《公职人员十项守则》，深入整顿公务员队伍。

20**年，韩国全面实行“清廉指数”评价制度，根据对企业和普通市民调查的结果、专家的评价、监察院和检察院监察整改情况、新闻机构的舆论调查以及行政改革成果和业务处理效率等进行综合评估，每年打一次分向社会公示，并根据得分的多少决定预算分配。

卢武铉上台后，也致力于清理腐败，主张“将根据实际情况进行详细调查和分析，从严重的结构性腐败开始清理，不仅斩断其枝叶，还要连根拔起。”根据韩国公务员年收入明显增加的现象，卢武铉政府于20**年还出台了加强对贪污腐败公务员惩戒力度的《腐败公务员处罚强化对策》，延长了对犯下收受钱财、接受宴请、挪用公款和贪污等腐败行为的公务员的处罚刑期。

20**年4月24日，**总统就任前一天，韩国政府公务员伦理委员会公开了包括总统**在内的103名政府高级官员的财产申报明细，政府高级官员平均资产达到22.8亿韩元，其中**以354.7亿韩元的资产高居榜首。20**年7月28日，韩国国会公职人员伦理委员会公开了新当选的161名第18届国会议员的财产申报清单，新当选的国会议员平均财产为31亿7300万韩元。

正是逐步建立了公职人员财产申报制度和健全的申报机制，韩国的“阳光法案”才在打击腐败的过程中发挥了不可替代的重大作用。可以说，财产公示现在已经成为韩国公职人员的“例行公事”。