民防防灾一体化调研报告

导语：民防防灾一体化调研报告一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

随着我国社会经济快速发展，城市化水平和信息化程度不断提高，人民群众面对自然、人为灾害和社会突发性事件的风险也不断增大，对政府公共管理能力，特别是危机管理能力、应急处理能力提出了更高要求。建立适合我国国情的防空防灾一体化的民防体制，既是改变目前多头应急处置的现状，构建一个综合应急管理体系的需要，也是拓展人防向民防转变，实现“两防”一体化的根本之举。

一、充分了解民防的特征与职能

关于国际民防组织及其定义

1**年*月**日，12个国家在日内瓦达成共识，签订了《关于战时保护平民之日内瓦公约》，当时意义上的民防，是指在战争时期为减少敌人进攻，特别是空袭所造成的生命财产损失而采取的一切非军事措施，主要目的是为了应对战争灾害。

直到19**年国际民防组织提出倡议，要求各国民防组织加强平时防灾救难的功能，并建议把原来的公民防卫（CivilDefence）改为公民防护（CivilProtection）。1994年，该组织在《安曼宣言》中指出：“不应该将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义行动，而应当确认民防这一概念应包含人类为抵抗各种事故和灾害，保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”显然，这时的民防已扩大到战时防空平时防灾的双重职能。

我国于19**年加入世界民防组织。19**年，在北京召开的第十一届世界民防大会通过了旨在“面对21世纪的灾害，为各国人民提供保护和帮助”的《北京宣言》。建议制定国家民事防护结构的基本理论；制定有关国际合作和互助的框架公约；呼吁建立标准化的应急管理程序；在普遍承认和接受的价值观念的基础上建立民事防护的基本原则；制定一项推动和宣传有关民事防护的国际人道法的计划。2**0年日内瓦会议时，国际民防组织被接纳为联合国专门机构，成为灾难发生前、中和后进行各种保护生命、财产和环境活动的理想机构。

国际民防的演变进程，明确了现代民防应以防空防灾为重心，战时防御空袭、平时突击抢险，以保护公民的生命安全、保护国家的经济财富以及在战争时期保持社会稳定以支持战争行为为其基本任务。当前，美国、瑞典、英国、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、韩国、日本、意大利、新加坡、突尼斯、菲律宾、毛里塔尼亚等世界上110多个国家将战时与平时、防空与防灾融合起来，可见民防体系已成为国防力量和防灾救灾力量的重要组成部分。

民防的特征与职能

民防特征主要有四项：一是任务的双重性。民防工作既担负战时消除空袭后果的任务，又担负平时综合减灾任务。二是政府的主导性。政府有权力和能力，也有责任和义务，在法律法规的框架内，充分融合社会相关资源，调动社会各方力量，组织实施各项民防措施，向受灾民众提供保护和援助。三是民众的参与性。民防工作是要保护民众，而民众也是民防工作的重要实践者和参与者。四是军警的支撑性。“民防”与“军防”作为国防的两个组成部分，紧密相连。民防工作需要军队的指导和支持，军队则是民防的强大支撑和依托。

民防职能主要有三项：一是维护国家和政府正常行使指挥权力的职能；二是确保居民生命安全和生活安定的职能；三是支援和协助军队在发生紧急事态时，便于实施军事行动指挥与控制，如保障交通和通信畅通，提供物资补给、医疗支援和劳务等的职能。

二、防空防灾一体化在中国的需求与前景

防空防灾一体化是社会发展的必然趋势

防空防灾一体化是社会经济发展的客观要求。目前我国还没有建立一个综合性的防灾救援机构，各种灾害救援力量分散于不同行业，隶属于不同部门，条块分割，各自为政，缺乏一套统一的社会救援组织体制和自如高效的运行机制，难以形成合力，协调成本大，达不到快速应对的要求。因此，建立统一、快捷、高效的防空防灾一体化的应急救援机制十分必要。

防空防灾一体化也是我国人防自身发展的需要。19**年1月1日实施的《中华人民共和国人民防空法》将人防工作职能扩展为“有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行”，还规定人民防空实行“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》确立了“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合”的人防建设基本原则，提出了“应付现代战争及重大灾害事故，有效保护国家和人民生命财产安全”的人防建设总目标，要求“各级人民政府要充分发挥人民防空指挥、通信警报系统和群众防空组织的作用，使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨”。第五次全国人民防空会议旗帜鲜明地提出了大力推进“由单一的人防体制逐步向防空防灾结合的民防体制转变”等“三个转变”的要求。这些规定和要求大大丰富和发展了我国的人防建设理念，指明了由单一的人民防空体制向防空防灾相结合的民防体制转变的方向。因此，坚持平战结合的原则，走“两防”一体化之路，是搞好人防建设的前提和基础，是新时期增强人防工作生机和活力的需要，是人防发展的必由之路。

防空防灾一体化是西方发达国家的实践经验。目前，世界上大多数国家实行的是民防机制，走的是战时防空与平时防灾一体化的道路。美国的应急管理署、俄罗斯的民防司令部、瑞典的国家救灾局等，都是一个全方位、多层次、综合性的应急管理网络，堪称世界最好的应急反应系统之一，其先进经验值得我们学习和借鉴。

分析各国的民防实践，民防功能的延伸和形成有以下因素。一是防空与防灾本质上的一致性。即紧急程度相同、对策措施相似、涉及面广投入大。二是一个有权威性的综合性民防组织可以最大限度地发挥综合效益。民防部门在实施自然灾害和突发事故的预防、救援中，具有人力、资源、经验、组织程度等方面的优势，能使有限的经费、物资、装备充分得到运用，有利于发挥人力、财力、物力的经济效益和社会效益。

防空防灾一体化是我国救灾体制改革的方向

目前我国应急救灾的基本力量是军队和武警，灾后的善后工作主要依靠民政部门，其他组织机构基本上是当在涉及的公共事件突发时，多以成立临时救援领导小组进行处置。县级以上地方各级政府设立的与国务院相对应的灾害管理职能部门，既受同级政府领导，业务上又受上级对口职能部门的领导，构成了一个横向与纵向沟通相结合的管理体制。

这种单项灾害管理模式有它的优势，各部门所管理的灾害与其日常职能基本一致，专业与行政对口，容易协调，可以集中专业力量，着重解决某种灾害问题。但作为计划经济基础上的产物，也存在着如下严重弊端：一是临时领导小组，缺少相对完备的应急预案，以及灵敏的指挥平台和相对固定的指挥场所。二是由于政出多门，难以统一规划、统一使用力量，不同程度地存在相互重叠交叉以及部门分割现象。三是救灾工作的组织管理、救灾预案的制定，以及灾害信息的交流、预报和预警，分散管理、各行其事，造成资源浪费，效能低下。四是应急救援专业队伍建设薄弱。五是疲于应付，既不符合精干、合成、高效的机构设置原则，也难以满足防灾救灾的需要。

要改变这种现状，就必须调整、充实、完善政府在应对灾害性突发公共事件方面的职能，建立统一、快捷、高效的突发公共事件应急管理机制。

防空防灾一体化是构建和谐社会的必然要求

提供安全的社会环境，是现代政府构建和谐社会的首要任务。目前我国仍处于传统社会向现代社会转型的时期，各级政府部门既要承担传统社会的一些职责，又要逐步转向适应现代社会对政府部门要求的更多的职责，在可能产生的危机来临时，保持高度的警惕，在寻找危机，防范危机，平复危机过程中，实实在在地显示出为民执政的能力，为社会提供最大的公共产品——安全。

加强对各种危机事件的管理应对，是构建和谐社会的重要保障。危机、安全、发展互为条件，互相制约，又互相促进。对危机的分析预见，预防控制，应对管理就成为为民众创造安全环境，为发展提供稳定氛围的可靠保证。

学习国外民防的先进做法是加快构建和谐社会的必然选择。借鉴学习他国的成功经验，吸收人类进步文明的成果，是实现中华民族伟大复兴，构建“和谐社会”必须迈出的一步，也是民防工作、学习、创新和拓展，为提高民众民防意识和行为，为建设“全面小康”和“和谐社会”的基础条件。

三、我国实现防空防灾一体化需要解决的重大问题

我国地域辽阔，各地情况千差万别，防灾救灾重点不尽相同，要实现防空防灾一体化的民防体制，尤其要解决好以下几个问题。

（一）关于民防理论问题。应加强民防理论研究和理论引导，为“两防”一体化的实践与发展提供有力指导。

在民防理论宣传上，坚持“边干边说”，通过各种形式和手段，使全社会认识“民防是什么、干什么、怎么干、有什么作用”等问题，消除社会上对“两防”一体化的认识障碍，在民防法规政策、财力人力等方面赢得社会各界的支持，夯实民防建设基础。

在民防发展思路上，要结合我国的文化、社会、制度等，研究适合我国国情的“两防”一体化建设的思路与方法，推动我国民防体系和管理模式的建立，为民防科学化、规范化奠定理论基础；要加强“两防”一体化发展战略研究，积极探索民防建设的发展道路，不断提高民防发展规律的认识。

在民防应急管理上，要研究如何通过法律、行政、经济和文化等多种手段，高效整合、科学调度各类民防应急管理资源；要加强民防应对公共突发事件的组织体系、运作机制、监测预警认识与决策行为、模拟仿真、信息系统、灾后评估与重建，以及灾前、灾中、灾后多因素、全过程风险评估模式与方法等问题的研究，提高民防应急管理的科学性和高效性。

在民防救援技术上，要针对应急管理和防灾救灾的重点难点问题，加强对典型事件产生机理、防范和应急救援技术的研究，研发和推广应用先进适用的技术、装备，加快形成具有自主知识产权的民防科技成果。

（二）关于民防体制问题。目前，我国民防体制有两种模式，一种是“加牌子”，增挂民防局的牌子，这是近年来大部分省（市）走的路子；另一种是“换牌子”，如北京市去年将人防办更名为民防局。无论哪一种，都没有从根本上解决民防体制问题。从国外民防发展和我国“两防”一体化实践看，必须努力实现三个转变：一要成为政府的重要部门。从国家机关到县级政府均应成立民防部门，变议事协调机构为同级政府的组成部门，承担起应急救援管理和防灾减灾任务。二要纳入政府应急管理体制。省、市、县三级民防部门要纳入到同级政府应急管理体制之中，并成为主要牵头部门。三要建立民防应急指挥部。依托人防形成统一指挥、综合管理、顺畅高效、灵敏快捷的民防应急救援指挥部，将人防担负的战时防空职能与民防担负的政府平时应对突发公共事件职能一致起来，实现防空防灾一体化。

（三）关于民防职能问题。现阶段应确实履行好五项职能。

一是综合协调处置公共突发事件。在政府统一领导下，民防部门可代表政府综合协调有关部门和各方力量处置紧急事件，做好防灾减灾工作。

二是搞好公共突发事件预测评估和研究分析。充分整合信息监测、预测资源，加强预测预警；对突发公共事件发生的起因、性质、影响、后果、责任和应急决策能力、现场处置能力、恢复重建能力等问题进行评估，并有针对性地搞好分析研究，积累经验教训，提升民防部门救灾减灾的工作实效。

三是代表政府对人民群众防灾减灾知识的宣传和培训。充分运用多种行之有效、群众喜闻乐见的手段和形式，广泛宣传，加强培训，全面普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾知识，提高人民群众的自救能力。

四是组织实施应急救援工作。加强应急预案体系建设，搞好各级各类预案的衔接和协调；采取集群编组的形式，将人防七支队伍组建成多专业、多用途的综合性民防应急救援队伍，按预案组织演练，提高民防机关统筹协调、组织指挥应急救援能力。

五是动员和鼓励志愿者队伍参与应急救援工作。加强对志愿者队伍的招募、组织和培训，研究规范管理和使用办法，组织参与突发公共事件预警和应急处置，做到早发现、早控制，减少灾害损失。

（四）关于民防法规问题。

目前，我国已有涉及单灾种的应急处理和管理的单行法律法规，还没有出台针对灾害抢险救援的系统性、权威性法律，这在一定程度上影响了救灾减灾的工作效率。为此，国家应尽快出台《中华人民共和国民防法》，省、市要加快立法工作，尽早制定较为完善配套的民防法规体系，从民防的概念含义、防灾救灾职能任务、领导体制、协调保障、技术支持、各类组织和公民的责任、义务，以及民防使用等诸方面以法律的形式加以界定和规范，使各项民防行动有法可依，有法必依，使民防防灾救灾成为一种稳定、持续的政府职能和一种普遍而又经常的社会行为。

（五）关于民防实践问题。近年来，我省在民防工作基础好、具有代表性的嘉兴、杭州市开展试点，着力寻求人防向民防转变的突破口。2**1年，中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》颁布后，省委、省政府、省军区及时抓住这一契机，结合**实际和试点经验，出台了《关于加强我省人民防空工作的意见》，要求“各地要积极探索人民防空整体平战结合，逐步实现人民防空向民防转变”。2**4年9月，省机构编制委员会专门发文同意省人防办增挂“**省民防局”牌子。省政府确定省人防指挥所为省处置公共突发事件备用指挥所，省人防办（民防局）为突发公共事件人员防护牵头单位。因此，各级民防机关要自下而上，认真总结这些年的实践经验，逐步形成规范化建设的明晰思路。国家人防办也应根据各地民防工作发展情况，统筹协调，综合运作，提出适合我国国情和各地实际的“两防”一体化发展模式，不断取得实质性突破。

四、防空防灾一体化的作用

有利于更好地发挥政府职能。“两防”一体化体制的建立，把灾害危机应急管理纳入了政府日常工作，将灾害危机应急管理与常态管理结合起来，寓应急管理于常态管理之中，更加有效地发挥了政府的应急管理水平和综合协调能力，体现了政府高效、稳定的职能作用。

有利于加强系统的预测预报。建立一个全面而又完善的灾害危机处理系统，有利于及时收集各种信息，并对信息进行分析、辨别，对后果事先加以估计和准备，有效察觉潜伏的危机，为危机处理赢得主动，消除隐患于萌芽之中，实现从被动应付型向主动预防型转变。

有利于总结经验教训。对灾害危机管理能力进行客观的评估，分析总结灾害危机管理的经验教训，建立常态性的评估制度，可以有效保留灾害危机处理后的宝贵经验，保持工作连续性，为今后应对类似危机提供经验，有效地指导灾害危机预防和救援工作。

有利于提升政府形象。随着现代社会的发展，有效的危机预防可以减少危机的发生，积极的危机应对更可将危机造成的损失降到最低。政府通过有效的组织、协调和控制危机，不仅鼓舞了民众依靠政府、战胜危机的信心，也提升了政府的形象。