人防工程所有权调研报告

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随着我省城镇人防工程建设数量快速增加，投资主体逐渐多元，抓紧明确人防工程所有权，对于维护投资者的合法权益，促进投资主体多元化；对于推进人防事业稳步、健康发展，提高城镇总体防护与综合防灾能力；对于节约、集约开发利用城镇土地，促进经济社会可持续发展，十分必要。

人防工程所有权管理中存在的主要问题

由于有关法律未对人防工程所有权作出规定，我省人防工程均未确权，致使人防工程所有权管理中存在很多问题。主要有：

1.使用与维护管理混乱。目前，除投资主体单一的人防工程归建设单位使用与维护管理，因而管理职责明确外，投资主体分散、多元的人防工程，有的作为公用人防工程归当地人防办使用与维护管理；有的由开发商出租给用户使用（期限长的20-30年，短的2-3年），有的甚至被开发商出售了使用权；有的移交物业管理公司，由公司自用或用出租所得弥补物业管理经费；有的因意见难以统一，闲置未用。这些工程往往管理职责不明，平战转换与维护资金无法落实，战备效能难以得到保证。

2.投资多元化格局难以形成。目前，对于投资主体单一的人防工程，投资者只有使用权、租赁权，而没有转让权、抵押权；对于投资主体分散、多元的人防工程，其使用权、租赁权往往难以真正行使，转让权、抵押权更无从谈起。由于业主合法权益无法得到有效保护，投资建设人防工程的积极性受到影响，人防工程投资多元化格局难以形成。

3.监管乏力。由于权属管理职责不明确，执法主体不明确，各级人防办在主观上想管管不到位、客观上不能化太多物力、精力与时间对结建人防工程实施监督管理；城镇房地产登记管理部门也无法对那些工程进行权属登记或变更；工商部门也无法查处开发商出租人防工程收取租金等事件。

人防工程确权难点

当前，确认人防工程所有权的难点主要有：

1.大多数人防工程地下空间土地使用权，无法确认。《**省土地登记办法》第十条规定：“依法独立使用的地下空间，使用者应当自批准使用之日起30日内，向土地所在地县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发地下空间土地使用权证书，确认使用权。”但大多数人防工程特别是投资主体多元、分散的结建防空地下室，由于法律、法规依据不足，对“依法独立使用的地下空间”理解不一，或因地下空间土地使用费计价依据仍不明确以及非“依法独立使用”等因素，开发商提交不了地下空间土地来源证明等相关文件，造成一些土地登记机构无法办理登记手续，人防工程地下空间土地使用权利人的权利也就得不到确认。

2.部分人防工程建设投资者身份，尚有争议。主要是为依法定比例“结建”的防空地下室的投资者身份。有四种看法：一是开发商投资说，理由是出资建设的为开发商。二是业主投资说，主要理由是开发商已将防空地下室的建设成本摊入了业主的购房成本，三是国家投资说，理由是修建上述防空地下室属于法定义务，相当于工程实物赋税（因为不履行应建义务，依法须交纳易地建设费，并转化为政府财政专项资金）。四是国家和业主共同投资说，主要理由是业主作为投资人有着民法依据，但毕竟属于履行法定义务，且国家给了一定的优惠政策，也可视作投资者。

3.确认人防工程所有权，无法可依。参照现行法律、法规，政府全额投资在依法行政划拨的地下空间土地上建设（含人防部门自建）的人防工程，所有权依法应界定为国有。但因有关法律、法规对人防工程所有权登记管理无明文规定，其所有权还是无法得到确认。至于其他人防工程，因地下空间土地使用权无法确认，投资者身份尚有争议，其所有权更无法得到确认。

确认人防工程所有权的对策

1.以法律形式明确人防工程地下空间土地使用权。

《物权法》规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”根据该规定，应在修订《土地管理法》和《人民防空法》中解决地下空间使用权。

2.以法律形式明确人防工程所有权。

《物权法》规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”据此断解，也可在国家或省级层面专门立法解决人防工程所有权问题。

3.确立人防工程所有权的建议。

对于政府投资建设的人防工程，不论是单建人防工程、结建防空地下室，还是兼顾人防需要的地下工程。

对于非政府投资建设的人防工程，考虑人防工程的战备属性与公益特性，统筹人防工程的战备、社会与经济效益，可区别确认为：

在法定义务内，结合民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。

在法定义务外，结合民用建筑修建的或单独修建的防空地下室所有权归投资者所有。

对于兼顾人防需要的地下工程，所有权属于业主。