法制办行政调解调研报告

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当前，在构建社会主义和谐社会的伟大目标下，只有妥善解决各种社会纠纷，妥善化解社会各种矛盾，才能稳定社会秩序，构建和谐社会。在我国，调解作为解决冲突矛盾的重要方式被广泛运用。在行政复议的纠纷解决机制中，调解在化解社会矛盾方面发挥了越来越大的作用。调解机制在我国实践中虽已得到广泛运用，但法规的相关规定仍亟待完备，本文借鉴了外国的一些行政复议调解模式，对我国行政复议纠纷解决机制中调解制度进行了进一步完善。

一、行政复议调解机制应用现状

行政复议调解机制符合纠纷解决机制多元化的需要。目前，调解已在全国各地的行政复议实践中得到了普遍采用。申请人在撤回申请、行政复议终止的背后,往往是行政复议机构办案人员所做的大量协调工作。现行的考核制度也促使复议机关具有强烈的调解愿望。从历年哈尔滨市交通系统行政复议和行政应议实践来看，三分之二以上的案件都通过调解解决；到市政府法制办应议的案件大部分也都通过工作人员的调解，最终化解了矛盾和纠纷。从现实的角度来看，行政复议调解机制使得当事人因各自的合法权益得到了及时救济，避免了管理相对人与行政机关间矛盾的激化，继而进一步减少了行政诉讼的成本。从社会角度来看，用调解方式及时解决这类矛盾就显得尤为重要，因为调解可以解除当事人之间感情上的对立和恢复友好关系。当前社会各界都在高度关注社会主义和谐社会的建设问题，而构建社会主义和谐社会就必须预防和解决社会纠纷，化解社会矛盾，稳定社会秩序。

二、行政复议调解之国外模式

（一）英国。英国的行政裁判所种类繁多,如《天然气法案》中就专门设立调解仲裁署,受理有关石油和天然气开采的纠纷。根据《天然气法案》第13条至第16条的规定:调解仲裁署由9人组成,包括主席、副主席和7名其他成员。申请者必须向裁判所提交规定格式的申请书,并须附带申请宣誓书,每一位相关或可能相关人员的姓名、地址,以及是否用于造路或建筑计划之目的等资料。主席或主席指定的人员必须对申请者进行资格审核,并以调解员的身份来解决纠纷。

（二）美国。一般除法律特别规定之外,任何纠纷都可以通过调解来处理,只要当事人和主审行政法官同意即可。当事人中任何一方可以要求举行审前调解会议,如果有一方反对则不能实施调解。在行政法官受理纠纷之后,通常先召开一个审前规划会议以决定是否适用调解程序。当事人可以在正式听证前随时提出调解申请,调解员的选择和费用的约定应该由双方当事人协商决定。最初接手案件审理的行政法官不能主持调解,应该指定另一名行政法官作为调解员。

（三）澳大利亚。如维多利亚省民事与行政裁判所规定,调解员的职责是努力解决争议。调解员要给任何一方当事人以倾诉与倾听的机会,还可以帮助当事人生成解决争议的机会和途径,但不准给出建议。如果当事人寻求法律上或其他方面的指导,即使调解员是这方面的专业人士也是不允许的。

三、行政复议调解机制的完善

调解实际上是给行政复议植入了一个听证、辩论的程序。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定了行政机关进行调解的原则、范围和效力，然而这样的规定未免过于简单。由于调解书一旦形成便具有了法律效力，但是如果没有合法程序的保障，调解书的效力也将受到质疑。并且在实践中，若复议机关是一方当事人的上级主管机构，那么复议机构在调解过程中就很难扮演中立的角色，调解结果的公正性的实现也容易大打折扣。行政复议制度追求的目的就是公平公正地解决行政纠纷。这种公正性不能实现,行政复议的监督作用就难以有效的发挥，因此完善行政复议调解机制有着十分重要的意义。

（一）调解的原则

1、合法原则。合法是调解的基本要求和重要保障，调解不遵循合法性原则，则只能招致被法律所否定。首先,范围必须合法。只有符合法律规定的行政复议情形才可适用调解,并非所有的被申请复议行政行为都适用调解。其次,依据必须合法。调解必须依据法定程序,在此基础上查清事实、分清是非。再次,内容必须合法。调解协议的内容必须符合法律规定,不能超越法律的规定。

2、自愿原则。调解的本质特征是始终尊重当事人意愿，自愿原则也是当事人自动履行调解协议的有力保障，倘若失去自愿的前提，那么调解解决纠纷的机制就变得毫无意义。双方当事人可以主动提出调解,行政复议机关也可依职权提出调解建议，但调解不应成为行政复议的必经程序,行政复议机关也不得强迫当事人接受调解结果。

3、平等原则。行政机关与行政相对人在行政行为作出时的行政法律关系地位不平等,但在行政复议中双方地位是平等的,处于同等法律地位,因此要对管理相对人的合法权益加以保护。

4、效率原则。调解在程序上具有灵活性、效益性等优点，只有确立、注重效率原则才能使行政管理职能适应市场经济的要求，才能使行政复议的调解机制在实践运用中得以畅通进行和获得有力保障。失去效率的调解机制很有可能激化矛盾，使管理相对人对法律失去信心，甚至会纵容一部分违法犯罪行为的发生。因此，行政复议调解必须把握合理的时限，以便及时、高效地解决案件纠纷。

（二）调解适用的范围

由于行政复议兼具行政性和司法性,它不同于纯粹的行政职权活动,这就决定了并非一切行政复议都可适用调解原则，应根据具体行政行为种类的多样性及不同特点区别对待是否适用调解原则。在现行条件下,除涉及自由裁量行政行为的行政复议和当事人间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解原则外，涉及双方行政行为的行政复议也应可适用调解原则。双方行政行为是指行政行为必须由行政主体和行政相对人双方意思表示一致才能成立的行政行为。如行政合同、行政委托等。这些行政行为的产生基于双方的自愿和合意,不具有单方意志性,也不具有行政法律关系的不对等性,是在平等的基础上形成的。平等主体按照协商等合意方式达成一致的行为,产生纠纷也就可以按照合意调解的原则来解决。

(三)复议调解主体与组织模式

1、设立调解员。复议调解员的设置与复议机构的设置模式息息相关,我国目前各级复议机关在机构设置的独立性与人员配备数额上很不均衡。一般情况下,复议机构内至少有一名复议人员负责案件的受理、是否适用调解程序的审核以及向当事人提出调解动议等，例如聘请已退休的法学教师、律师或其他具有一定法律知识的社会人士作为调解员。

2、设立复议调解小组。独立的复议委员会是发达国家推行行政法治所得出的经验之一,也是健全我国行政复议制度的必然方向。那么在这种复议组织里面,可以成立相对独立的调解小组,至少由3人组成,其中包括一名律师和两名专业人士,即实行调解和审理分离的模式。复议调解程序一旦中止,则另由复议决定委员会对案件作出裁决。

（四）程序设置

1、调解的启动。复议调解的启动一般可分为两种方式:一是由行政复议申请人或被申请人或双方共同以书面或口头形式要求行政复议机关进行复议调解,口头提出的应该记录在案。单方提出申请的,如对方坚决拒绝和解,则不能启动复议调解程序。二是行政复议机关受理案件后,在审查分析案件事实和法律的基础上,认为符合复议调解要件的,可以向双方当事人发出调解动议,征询他们是否愿意进行调解。

2、调解的进行。（1）在确定适用调解后，复议机关应在3日前将调解的时间、地点通知当事人并予以公告；（2）调解开始时，宣布调解员、记录员身份，询问当事人是否要求回避，并明确告知当事人调解的内容；（3）调解员宣布复议机关调查核实的案件基本事实，分析双方当事人应负的责任，并询问当事人对案件事实是否有异议；（4）询问双方请求和主张，公开初步拟定的调解方案，向当事人做出说明，征询当事人的意见，对当事人间的分歧进行协调，力求取得一致意见，促成当事人和解，达成调解协议；（5）当事人达成协议的，调解员应当制作书面的调解协议，由当事人和调解员签字或盖章。

3、调解的终止。行政复议中的调解具有以下情形之一的终止调解（1）一方或双方两次以上在调解确定的时间内无正当理由拒不到场的；（2）一方或者双方在调解过程中要求终止调解的；（3）经过数次调解仍然不能达成调解协议的。调解不成的，恢复法定行政复议程序对该案件进行审查；调解达成调解协议的，由当事人撤回复议申请，终止行政复议程序。