审计服务型绩效调研报告

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我国的绩效审计是与我国的经济、社会发展和改革进程紧密联系在一起的，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国审计制度和运行机制也日趋完善，绩效审计成为审计主要目标的共识已形成。从我国*多年的政府审计实践来看，绩效审计大致经历了起步、探索和发展过程，形式上由财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步发展到关注政府投资项目绩效、部门绩效、全部政府性资金绩效，绩效审计理论不断得到发展，实践探索步伐不断加快，为政府提供宏观决策服务的功能日益彰显。但从目前的审计实践来看，相当一部分的绩效审计项目在形式和实质上仍然没有完全从财务审计独立出来并形成自己的独立地位，其指导理论通常是西方“3E”理论，在审计对象上主要以国有企业、政府工程投资项目和专项资金等具体项目和微观经济领域为主，在成果利用上主要较多地集中在财务成果的分析上，很少涉及政策、制度、管理等较宏观层面的绩效。因此，探索和研究宏观服务型绩效审计，更好地利用绩效审计成果，为政府宏观决策、科学管理和制定公共政策服务显得尤为重要。

本文力求在总结前人研究基础上，结合近几年绩效审计理论和实践的发展，阐明了对宏观服务型绩效审计内涵的认识，分析了现阶段我国开展宏观服务型绩效审计的必要性，重点研究了宏观服务型绩效审计内容和实现途径，并探讨了与宏观服务型绩效审计有关的一些外延性问题，力争实现使宏观服务型绩效审计理论更加系统化，宏观服务型绩效审计实践更加科学化，宏观服务型绩效审计成果运用最大化的目的。

二、宏观服务型绩效审计内涵

鉴于当前宏观服务型绩效审计尚处于探索实践之中，我们并不急于给它下一个定义，但是从各地各级审计机关和研究机构的出发点、侧重点各不相同的研究成果中，我们应该着重把握宏观服务型绩效审计的内涵，对宏观服务型绩效审计内涵的把握，是探索和实践宏观服务型绩效审计的基础。我们认为可以从以下几个方面理解和把握宏观服务型绩效审计的内涵。

（一）理论依据

中国特色社会主义理论、新公共管理理论和“免疫系统”理论是宏观服务型绩效审计的理论依据。中国特色社会主义理论是改革开放历史新时期我们党的理论创新成果，落实科学发展观、构建和谐社会、建设公共财政体制和公共行政管理体制等，是指导宏观服务型绩效审计研究的理论基础。新公共管理理论主张引入市场机制的管理技术和手段，以市场为导向进行政府行政管理，强调政府绩效，重视消费者，鼓励竞争等等。新公共管理理论“政府服务民众，负责于民众”的思想和进行绩效管理的做法，为宏观服务型绩效审计实践提供了基本理论。“免疫系统”理论是在中国特色社会主义制度下对国家审计本质的新定位，强调审计机关是政府的一个“免疫系统”，发挥“内生性”力量的作用，成为强化免疫功能、消除自身“病灶”、防止外来病害侵袭的自我防御系统，在增强自身素质的进程中发挥建设性的作用，为创新宏观服务型绩效审计模式提供理论支撑。

（二）审计理念

审计理念的转变是一个根本的问题,事关审计发展的方向，发展宏观服务型绩效审计，必须以审计理念的转变为先导，强化为宏观管理服务的意识。宏观服务型绩效审计的理念是紧紧围绕经济和社会发展的中心，自觉服从和服务于改革、发展、稳定的大局，从党委政府和社会公众的需求出发，以全部政府性资金为主线，关注宏观调控和经济社会可持续发展中出现的深层次矛盾和问题，进一步拓展和深化审计工作内涵，揭露问题和促进整改规范并重，关注国家安全、揭示经济、环境和国计民生方面的重大风险，维护国家利益。

（三）审计目标

宏观服务型绩效审计的主要目标是以审计成果为导向，运用审计手段和方法，从微观入手，宏观着眼，关注政府绩效，致力于提高公共资金和公共资源配置、使用、利用的“三性”，促进建立公共财政体系，促进体制机制以及管理制度的规范和完善，评价公共政策的有效性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，关注国家安全（包括财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全），揭示存在的风险，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策建议。

（四）审计作用

宏观服务型绩效审计是以揭露问题为主要切入点，从体制、机制、制度以及政策措施层面分析研究问题，以提供建议和对策为结果。由此可见，宏观服务型绩效审计最本质的职能是服务，服务职能的实现取决于其作用的发挥。宏观服务型绩效审计的作用分为防护性作用和建设性作用两个层次。防护性作用表现为通过对经济活动的监督、揭露、制止等手段，制约经济活动中各种消极因素和违法违规行为，维护国家财产的安全完整。刘家义审计长认为监督本身就是一种服务，监督不到位，服务就会缺位。从这个意义上说，防护性作用是服务职能的第一层次。建设性作用是指审计监督活动对社会与经济发展所产生的推动、促进、改善和优化的影响和效果，重在为经济社会的发展服务。建设性作用是更高层次的服务，其作用分为三个层面：一是督促被审计单位对审计查处的问题进行整改，同时建立长效机制，改进管理；二是针对国家政策、机制、体制等宏观层面提出改进意见；三是关注国家安全，及时发现经济社会发展中面临的重大风险。宏观服务型绩效审计要发挥建设性作用，必须以主动性来扩大发现问题的视野，以预防性来提前感受到风险，以整体性来看这些问题对全局的影响，以宏观性来进行分析和判断、从机制体制和制度方面提出意见和建议，以公开性来促进整改和规范。

需要指出的是，宏观服务型绩效审计是我国社会转型、经济转轨历史阶段的主要绩效审计模式，这种绩效审计不强调对微观层面的3E进行评估或评价，而更多的是着眼于发挥审计的宏观作用，着力于推进制度和体制机制的完善。这样一个定位并不是对3E的否定，而是根据我国现阶段经济社会发展的特点所做出的阶段性选择。我国正处于建立社会主义市场经济体制的进程之中，目前还不具备稳定的机制体制环境，也尚未完成真实、合法性审计的历史任务，且当前经济生活中的问题多与体制、机制密切关联，绩效管理中的突出问题更多的来源于体制、机制，这就决定了当前除了个别微观领域（比如企业效益和建设项目投资绩效）有条件开展定量分析型绩效审计外，绩效审计更主要的形式是偏向宏观管理的绩效审计。而宏观服务型绩效审计的发展，最终将为定量分析型绩效审计的开展扫清障碍，一方面宏观服务型绩效的建设性作用最终将有助于从体制、机制和管理上去解决财务收支真实合法问题，另一方面宏观服务型绩效审计的探索有利于完善审计政策环境，建立起科学的绩效审计评价及方法体系。

三、开展宏观服务型绩效审计研究的必要性

（一）适应建设服务型政府的要求

加快行政管理体制改革，建设服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式。服务型政府从内容上讲，就是要以人为本，保障和实现人的基本权利，重点解决各种民生问题，完善公共服务与社会政策体系，同时，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。建设服务型政府，必须加快行政管理体制改革：一是要加快完善公共服务体系；二是要优化政府组织结构，探索实行职能有机统一的大部门体制；三是要健全行政运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；四是要健全政府职责体系，推行行政问责制，五是要提高政府效能，完善政府绩效管理体系。当前，各级政府稳步推进行政管理体制改革,加快转变政府职能,建设公共财政体制,完善政府公共服务职能,构建公共服务型政府。审计机关作为政府的组成部门，是实现政府目标的参与者，审计机关为了更好、更全面地履行职责，提高审计监督成效，必需适应我国经济、政治、社会发展的要求，尽快实现从传统审计向现代审计转型，不断创新审计理念，积极探索和实践宏观服务型绩效审计模式，在更高的层次上体现审计宏观服务作用。为此，审计机关要充分发挥审计监督职能，加强对公共收支经济性、效率性、效果性的审计监督，完善公共财政绩效导向机制，部门工作绩效激励机制，提升政府行政效能，使政府的权力运作更加透明、责任更明确、效率更高，使公共财政体制更健全，政策更完善，公共服务更到位，公共资金管理更透明规范，

（二）适应经济社会发展的阶段性要求

首先，开展宏观服务型绩效审计，是适应我省经济社会的发展阶段的要求。过去五年，**经济发展实现了人均GDP从2000美金到5000美金的跨越，今后一段时期，要实现人均GDP从5000美金到10000美金的跨越。这一阶段，是全面落实科学发展观、加快构建和谐社会、建立公共财政管理体制的发展阶段；是各级政府的经济实力不断增强，预算内外的资金总量不断加大，政治体制改革和民主法制建设不断加快的发展阶段；也是社会矛盾突显、不和谐因素增加、财经领域许多制度和规定需要重塑的发展阶段。在这经济社会快速发展，外部环境深刻变化的发展阶段，客观地要求审计机关按照宪法和法律赋予的职责，更好地发挥职能作用，为推进科学发展观的落实、推进公共财政管理体制的完善、推进财经领域各项制度的规范提供有效的服务。

其次，开展宏观服务型绩效审计，是适应我省经济社会的发展战略的要求。在过去三十年的发展过程中，**靠的是率先进行市场取向的改革，在发展民营经济、完善市场机制方面先走一步，所以取得了快速的发展。但是今后一个时期，我省一些先发性的优势，特别是体制性的优势在逐步消失。面对新形势，省委省政府提出了“创业富民、创新强省”的总战略，其中很重要的一条就是要加快体制、机制和行政管理制度的创新，使我省上层建筑与经济基础相适应，重塑新一轮的发展优势。而推进体制、机制的创新和完善是审计机关创新和发挥作用的新领域。应当看到，在整个经济和社会运行系统中，需要改革和完善的体制和机制性的问题还很多，审计机关作为政府的专门监督部门，应该关注这些问题，提出建设性的意见和建议，要达到这样的目标，审计自身必须创新和转型，必须在审计理论和实践的创新上要有新的突破和举措，这样才能够在**新一轮的发展过程中发挥建设性的作用，赢得主动权，才能使审计适应社会经济发展的需要。

（三）符合现代审计发展方向的要求

现代公共行政管理把关注责任、关注绩效放在突出的位置。随着经济社会的发展和民主法制进程的加快,对政府及其部门工作的“问责”,对政府性资金使用的“问效”,将是现代审计发展的主要趋势。绩效审计是公共管理发展的必然要求，是民主和法治发展的必然结果，是现代国家审计本质的内在要求，符合审计现代化的发展方向。审计署《审计署20**至20**年审计工作发展规划》中提出，到20**年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。现阶段科学发展观的提出、执政理念的转变、市场经济体制的不断完善和公共财政体制的逐步构建，为国家审计机关确立现代审计模式提供了必要条件。特别是我国经济社会发展整体水平迅速提升，部分地区已接近或达到中等发达国家水平，而经济社会发展过程中出现的新问题、新矛盾，也迫切要求政府进一步加强宏观层面的管理和调整，这就为国家审计实现由传统审计向现代审计的根本转型创造了良好的外部环境。

（四）符合审计成果使用者的要求

作为建设服务型政府的一个组成部分，审计机关要按照建设服务型政府的要求，以成果使用者（党委政府和社会公众）的需求为出发点，面向成果使用者提供公共产品，充分发挥审计“内生性力量”的建设性的作用，充分满足党委政府和老百姓对审计的需求，切实为经济社会的科学发展提供有效服务，在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值。在我国经济、社会的转型阶段，宏观层面的矛盾和问题不断凸显，党委、政府更希望审计机关在体制、机制、制度、政策、管理和资金的使用、资产的增值以及一些带有全局性、宏观性的热点、难点问题等方面提出建设性的可操作的意见和建议，发挥“免疫系统”的作用。伴随着经济社会转型，民主政治制度日益完善，公众的民主意识日益提高,社会公众要求建立责任政府，从社会公众的角度,监督权力组织掌控公共资源的绩效情况,形成对权力的有效制约和监督机制,保证国家公共权力的正确行使。开展宏观服务型绩效审计，有利于国家审计着力解决各级党委政府关注的重大问题、经济社会发展过程中存在的关系经济安全的突出问题、老百姓关心的涉及切身利益的民生问题，促进完善制度规范管理；有利于满足广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督的需求，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。

四、宏观服务型绩效审计重点领域

当前我国所处的经济社会发展环境、建设服务型政府所面临的任务和现代审计发展的方向，决定了宏观服务型绩效审计所需关注的重点领域是：公共政策、公共管理、公共财政和公共安全。

（一）公共政策绩效审计

公共政策是指在一定时期内，政府为了解决社会公共问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施等形式表达出来。严格来说，公共政策只是公共管理的一个组成环节，之所以将公共政策绩效审计从公共管理绩效审计中单列出来加以研究，一方面是是因为公共政策是公共管理最重要的一个环节。19**年诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙认为，决策工作贯彻于管理活动的全过程，决定管理活动的成败，从这意义上讲，管理过程就是决策的制定和贯彻过程。另一方面是因为我国当前政策制订环境、决策机制、和政策执行方面存在的问题，决定了开展政策绩效审计的巨大需求：一是我国正处于政治经济体制转轨时期,政策制定的体制条件是不断发展变化的,从而既需要对过去缺乏制定经验与知识积淀的原有政策进行修订,也需要按照社会经济发展的宏观目标要求,针对新出现的情况与问题制定新的规范。二是我国政策制定体制尚未能实现对制度的有效监控,决策责任机制也远未形成,尚难以真正体现“多数人的利益”；三是决策制定和执行主体“经纪人”假设。从某种意义上说，公共决策是多方利益主体博弈的结果。而履行政府管理职能的部门或个人也是有限理性的“经济人”,即决策制定和执行主体是有限理性的、也有趋利的动机,难免会利用部门所处垄断地位封锁信息或放松管制,利用信息优势、制度的不完备性谋求个人私利,进行权利的寻租与政治投机；或者不能通盘考虑复杂多变的情形或局面,制订出符合自己利益的政策。

公共政策绩效审计，是宏观服务型绩效审计为宏观管理、宏观决策服务特点体现最鲜明、建设性作用发挥最充分的领域。审计署于20**年7月的《审计署20**至20**年审计工作发展规划》，明确提出了绩效审计的一项重要任务，就是“注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理”，并且把国家重大政策措施的执行作为试行全过程跟踪审计五个领域之一。政策绩效审计通过对涉及当地经济社会发展重大政府决策的审计，监督政府决策过程，追踪决策执行结果，促进政府行政决策的科学化、民主化，以切实推进公共行政管理体制的建立和完善。

1.政策绩效审计的目标

（1）保证政策制定合法化、科学化和民主化。

（2）保证政策内容尽可能广泛地综合各种利益要求，使之反映人民群众的根本利益。

（3）保证政策贯彻落实，尽可能地避免政策过程中发生对政策误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗。

（4）及时准确、真实地发现政策的片面性和局限性，向政策制定部门反馈信息、提供意见和建议，以便及时地实现政策的调整、完善或者终结。

2.政策绩效审计的主要内容

（1）以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系为目标，对公共财政领域的政策、措施进行审计，如转移支付制度、税收体制改革、国有资本预算管理制度等。

（2）关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进完善政策法规，深化投融资体制改革；积极探索对金融政策实施情况及其效果的审计和专项审计调查；检查企业落实国家宏观经济政策、履行社会责任情况。

（3）关注科技、教育、医疗卫生等民生领域改革政策措施的落实和执行情况，促进完善社会保障制度。

（4）检查环境和资源保护政策的贯彻执行情况，检查支农政策措施的落实情况，落实党和国家的惠民政策。。

3.政策绩效审计的服务效应

（1）对政策制定绩效进行监控。政策制定是从发现问题到政策方案出台的一系列活动，简单的制定过程包括发现问题———搜集决策信息———制定政策。在政策制定阶段，政策绩效审计服务效应的实现主要体现于两个个方面：首先可以起到发现政策问题的作用。政策问题是政策研究的起点。由于审计机关在宏观经济管理体系中居于监督保障系统和信息反馈系统，相对来说，可以率先发现落实科学发展观、构建和谐社会和提高执政能力等方面存在的薄弱环节和苗头性问题，提前感知财政、金融、国有资产管理、民生、资源与生态环境等领域存在的风险，察觉和发现政策问题，提请决策部门注意并出台相关政策实施调控。其次为决策部门检查决策信息的真实性，并及时纠正和剔除政策制定过程中出现的问题和不利因素。决策信息真实与否，事关政策能否体现经济社会发展的客观要求并达到预期目标。这里的决策信息是指支持宏观决策的、反映财政财务收支总体情况的经济信息，如财政收入与支出，金融机构贷款规模，国有企业经营利润等。审计机关通过审查计划、预算、建设项目的可行性研究、成本预测等内容的制定情况,关注是否会因为决策信息不完备、预测失准或计划不周造成经济损失或效益低下,在政策出台前及时纠正和剔除计划、预算以及投资项目可能出现的问题和不利因素。

（2）对政策执行绩效的监控。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的惟一途径。政策执行过程中，审计机关通过把政策实施情况与实施前的预测、预算、计划和标准等进行分析比较,及时发现政策实施情况与政策目标之间的偏差，及时采取措施予以纠正，并根据审计发现的偏差和新情况，向政策制定部门提出调整和修订政策的审计建议，是政策更加符合客观实际，更趋合理。在政策执行阶段，政策绩效审计的作用体现在三个层次：一是制止政策执行主体正在进行的违反国家政策的行为，纠正由于主观和客观因素导致的执行偏差；二是建议有关主管部门纠正与上位法律、法规相抵触的实施细则、部门规章乃至行政法规；三是对于没有上位法律、法规相抵触但与政策制定目标、国家宏观调控方向不符合的行为，审计机关可以信息、专报形式反映给政策制定部门，由这些部门据以制定政策进行规范。

（3）参与对政策绩效的后评估。政策评估是衡量政策价值的手段，是启示和限制下一次政策制定和政策执行的有效方法。政策绩效后评估即依据一定的标准和程序判断政策的效果，发现政策执行结果与政策目标之间的偏差，并寻找原因，发掘改进的途径,为下次决策提供指导。

（二）公共管理绩效审计

从新公共管理理论上说，公共管理的主体并不仅限于政府，社会团体和社会公众等也可以是公共管理的主体。但从当前我国实际来看，公共管理绩效基本上等同于政府绩效。政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。根据全质量管理（TQM,TotalQualityManagement）理论，政府绩效的实现有赖于全过程控制，即过程控制和系统控制的有机结合。过程控制是把某项活动和相关的资源作为过程进行管理，系统控制是运用系统工程的方法对过程实施系统管理。公共管理的单项职能可以视为过程控制，部门职能和政府职能可以视为系统控制。因此，评价政府绩效可以分为三个层面，一是政府公共管理绩效审计，二是公共部门管理绩效审计，三是单项职能履行绩效审计。当前开展公共管理绩效审计，应当以单项职能履行审计为突破口，遵循“单点突破、由点及面、先易后难、循序渐进”的原则，优先实践部门管理绩效审计，努力探索政府公共管理绩效审计。

部门管理绩效审计在我国尚处于探索当中，目前国内理论界在这方面的研究，基本上是从两种视角展开的，一种是从绩效评估视角，一是从部门预算执行视角。从绩效评估角度看，政府绩效审计是政府绩效评估的一种工具。西方国家政府绩效评估的兴起源于新公共管理理论和重塑政府运动的推动。近年来，西方国家依靠独立于政府之外的专门机构进行评估的做法渐成气候，美英等国更是把政府审计部门作为评估主体。从部门预算执行角度看，部门管理绩效审计是公共财政绩效审计的一个组成部分。建立服务型政府是公共管理的目标，建立公共财政体系是建设服务型政府的内在需要，公共财政资金是公共管理的载体，公共财政资金的使用绩效最终将体现在公共管理职能的履行绩效上。因此，我们认为开展宏观服务型的部门管理绩效审计，既要从绩效评估理论中汲取技术方法和操作实践的营养，又要结合部门预算执行绩效审计的特点，以资金为载体展开绩效审计。就当前来说，可以以部门预算执行审计来评价政府部门管理的经济性和效益性，以绩效评估技术评价政府部门管理的效果性。从长远发展来看，部门绩效审计要将部门预算执行审计融入到绩效评估中，成为政府绩效评估的重要组成部分。

1．公共管理绩效审计的目标

通过审计，披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大，行政效率低等问题，反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题。通过分析和研究上述问题，从体制、机制和制度层面提出对策和建议，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平，促进建立健全政府部门责任追究制。

2.公共管理绩效审计的主要内容

（1）职能履行情况。即政府部门在一定时期内完成本职能范围工作的主要业绩和存在的不足，是被审计单位的工作产出。包括：根据上位法律法规制定本地区本部门政策情况，执行国家法律、法规和方针政策情况；完成上级部门任务和单位工作目标情况；解决公众关注的热点、难点问题情况；为保障职责履行的内控机制的健全与实施情况等。

（2）部门预算执行情况。分析项目支出是否真实、合法。对照财政核定的项目支出内容和标准，检查有无被挤占、移用或改变用途，是否存在虚列支出、损失浪费现象。在此基础上，评价有关支出的合理性。对部门预算执行的支出结构全方位多角度进行分析，分析资金投向的合理性和资金使用的效益性。通过对相同或类似的财政支出在不同部门、单位间的支出效果进行比较，对支出绩效进行分析判断。对项目安排、项目实施过程及完成结果进行分析，评价项目立项的科学性、资金安排的合理性和资金使用的绩效是否符合预算要求。

（3）专项资金管理使用情况。对公共服务部门的专项资金进行监督，审查是否以最少的财政资源耗费提供最大限度的社会共同事务，评价专项资金在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度，评价各部门使用资金的效果，评价各项管理控制制度的健全有效，评价管理者和有关责任人履行法定责任的情况，揭示存在的问题，提出改进意见和建议。

3.公共管理绩效审计的服务效应

（1）对公共管理部门履行法定职责时利用资源所达到的经济、效率和效果程度进行审核评估，揭露被审计对象管理不善造成效益差效率低，决策失误造成严重损失浪费与国有资产流失问题。

（2）确定公共管理部门是否进行了有效管理，资金使用是否得当，政府项目和政策是否达到了目标，以及是否满足了社会需求，更好地实现政府绩效管理的目标。

（3）推动公共管理部门支出预算细化改革到位，推动建立部门预算项目库，建立统一、规范、科学的预算定额、支出标准和开支渠道。

（4）根据审计发现的问题，从体制、机制、制度以层面分析研究，向公共管理部门或政府提出审计意见和建议，促进政府科学决策、推进政府依法行政、提高政府行政效能。

（三）公共财政绩效审计

公共财政简而言之，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式，它具有以下典型特征：一是财政运行目标的公共性。即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。二是财政收支活动的公共性。即财政收入主要来源具有广泛性和公共性。国家财政支出的安排，也主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。公共财政绩效审计是以“科学发展观”、“构建和谐社会”为指导，以国家的法律法规为依据和规范,对政府及其他公共部门分配、管理和使用公共资源,提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任行为的经济性、效益性和效果性进行监督、评价和报告的独立控制活动,是与市场经济、公共财政相联系的一种财政审计新模式。

1.公共财政绩效审计的目标

（1）要促进财政依法管理，依法理财，推动依法行政。

（2）要促进宏观调控财政政策的贯彻落实，提高财政资金的使用效率。

（3）要促进财政体制改革，包括财政支出结构的调整，实现公共服务的均等化。

2.公共财政绩效审计的主要内容

（1）财政收入审计。财政收入审计的主要目的就是摸清财政收入的分布状况及总量规模，审查收入的合规性、完整性，分析收入结构的合理性，收入增长的稳定性和可持续性。

（2）财政支出绩效审计。财政支出绩效审计的重点内容包括：审查和分析被审计公共财政资金分布状况和总量规模；针对不同资金在不同管理模式下的管理结果，评价政府职能转变情况，推进政府管理创新；审查和分析公共财政资金的支出结构及其使用方向，是否按市场经济和公共财政要求,有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾;看财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应,是否重视总量控制;看分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化。评价公共财政体制建立情况，推进财政管理规范化和公共服务均等化。

（3）财政转移支付资金绩效审计。十七大报告指出，完善公共财政体系，首先要推进基本公共服务均等化。要公共服务均等化,就要大力调整财政支出结构，更加关注民生。首先，要统筹经济社会发展，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次，政府的公共政策和财政投入向农村倾斜。第三，基本公共服务要更好地面向困难群众。对转移支付资金的审计,一要看转移支付形式是否规范,是否符合市场经济体制下公共财政支出的要求,是否符合公共服务均衡化原则；二要看一般性转移支付的数额确定依据是否科学；三要看专项转移支付(专项拨款)是否有明确严格的事权依据和规范的分配方法,分配过程中是否存在随意性,透明度差,使资金用到论证不足的项目上,导致财政资金的低效甚至无效运作。

（4）公共投资建设项目绩效审计。政府投资绩效审计是以促进和提高建设资金的管理水平和使用效益为目标，以政府投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容，以项目建设结果为导向，以揭露问题为切入点，结合对投资领域相关政策的评价，融真实性、合法性、效益性为一体的绩效审计。

（5）专项资金绩效审计。专项资金绩效审计的重点是：从管理现状出发，没有纳入预算管理的专项资金是审计重点；从资金内容角度，三农资金、社保资金、科教文卫、资源环保、扶贫救济等是审计重点；使用政府性资金或享受政府优惠政策建设的政权设施项目、各类公益性项目、公共福利性项目、科学事业项目和重要基础设施项目，都是绩效审计的审计重点。

不同专项资金有不同的绩效审计重点内容。一般来说，对专项资金进行效益审计,要抓住“资金”和“项目”两条主线。在资金方面,重点审计资金分配是否符合党和政府的经济政策及资金分配原则;资金管理制度是否健全,制度落实是否到位;资金使用是否合规合法。查处资金分配不合规、挤占挪用资金和管理不善造成损失浪费等问题。在项目方面,重点审计项目管理是否科学规范,项目是否按设计要求实施,有无变更设计实施,虚列项目套取资金,以及重复建设造成损失浪费等问题。

（6）预算编制审计。奥斯本认为政府最重要的手段、最有力的制度是预算；编制与执行预算几乎是每年唯一重要的政策行为。从公共政策的角度看，政府预算及其执行是政府公共政策的制定和执行过程。控制政府运行成本,塑造廉价政府,关键措施是将政府的运营成本从预算中加以控制,从源头上控制政府运行成本。然而，我国现行的审计制度没有包括对预算编制的审计,只是规定应对预算的执行情况进行审计。事实上,预算编制审计是预算执行情况审计的依据和基础，要确保预算执行情况审计的客观、公正和有效,必须要求对预算编制进行审计,建立对政府预算编制进行审计的法律、法规和制度。党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系”。在今后的实践中，积极探索实践预算编制审计，完善政府预算审计制度，是开展公共财政绩效审计一项重要内容。

3.公共财政绩效审计的服务效应

（1）促进建立与服务型政府相适应的财政框架体系，实现财政资源公平合理的配置，实现基本服务均等化，实现改革发展成果由人民共享的局面。

（2）促进政府推动财政体制改革，引入公共财政绩效评估理论和方法，导入“顾客至上”的理念，突出对公共财政资金效果性的审计,全面和客观地评价公共财政支出的社会效益。

（3）促进规范预算管理，完善政府预算审计制度，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。

（四）公共安全绩效审计

“免疫系统”理论认为，维护国家安全是审计工作的第一要务。公共安全的外延很广阔，但审计主要关注的是经济与资源环境方面的安全问题，包括国家财政安全、金融安全、国有资产安全、资源与生态环境安全、民生安全等。由于财政安全、民生安全前文已有所涉及，这里具体只讨论国有资产安全、金融安全和资源与生态环境安全。公共安全绩效审计就是以安全为导向，对关系国计民生的重要领域实施绩效审计，预警和披露存在的隐患和风险，提出防范和化解的对策性建议，切实维护国家安全。

1.公共安全绩效审计的目标

公共安全绩效审计的总体目标在于通过评价资金管理使用、资产运营管理在维护相关领域安全、促进发展中的作用，评价各项管理控制制度的有效性，评价管理者和有关责任人履行法定责任的情况，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全。由于财政安全、民生安全可以视为公共财政绩效审计和公共管理绩效审计的子目标，这里将不再赘述。金融安全绩效审计以服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融安全，防范金融风险，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系为目标。国有资本运营绩效审计的以维护国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业国有资产安全、促进可持续发展为目标。资源环境绩效审计以落实节约资源和保护环境基本国策，维护资源环境安全为目标。

2.公共安全绩效审计的内容

（1）国有资本运营绩效审计。紧紧围绕“质量、责任、绩效”，按照“把握总体、揭露隐患、服务发展”的审计思路，监督国有资产安全，揭露重大违法违规问题，促进确保国有资产保值增值和企业的可持续发展。国有资本运营绩效审计的主要内容一是检查企业会计信息的真实合法性，重点关注企业的损益状况、资产质量、债务状况，揭露和查处弄虚作假、重大违法违规问题，维护企业国有资产安全。二是检查企业管理中的突出问题和绩效状况，重点关注直接影响企业投入产出的成本、价格、业务量等主要因素，影响企业可持续发展的经营管理水平、风险控制、主业集中度和技术创新能力等关键因素，涉及企业的国有资产安全、国有资本金预算以及国有企业经济布局等宏观问题，促进完善现代企业制度和企业的可持续发展。三是配合国有资产管理体制的改革，加强对国有资产管理者的审计，降低风险，对国有资产管理的责任实现有效监督。

（2）金融安全绩效审计。金融安全绩效审计应更多地采取管理审计形式，其主要内容包括：一是加强对国有及国有资本占控股地位或主导地位金融机构的管理流程和内部控制系统的审计监督，重点揭露经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索，揭示影响金融业健康发展的突出风险，从政策上、制度上分析原因、提出建议。审计，促进规范管理，提高竞争能力。二是加强对高风险业务的审计监督，对高风险业务的规范性、合规性进行审计，规范高风险业务的管理制度和风险控制措施。三是探索开展经营审计，认真查找问题，堵塞管理漏洞，防范经营风险，促进提高管理水平。四是积极探索对金融政策实施情况及其效果的审计和专项审计调查。

（3）资源环境绩效审计。资源环境绩效审计主要任务包括：一是对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计，重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题，从体制、机制和制度上分析原因，提出建议，促进资源保护和合理开发利用。二是对水、大气、固体废弃物、生态保护等方面的审计，重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况，揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题，提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。三是对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况的审计，总体掌握和评价地方政府执行国家有关政策法规、实施土地开发整理的情况，关注、查处违法违规问题，提出进一步建立健全有关制度和政策措施的建议，促进国家土地有偿使用制度和耕地保护政策的贯彻落实。四是对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查，重点了解企业节能减排工作所取得的成效，关注各项措施的落实情况，查找存在的主要问题并分析原因，提出完善节能减排的政策意见及建议，促进企业进一步增强节能减排意识，自觉履行社会责任。

3．公共安全绩效审计的服务效应

（1）保障国家经济安全。国家审计关注政府责任，核心是维护国家利益，作为经济社会运行的“免疫系统”审计机关，只有把维护国家安全和保护国家利益作为首要任务，才能够在更大的范围、更宽的领域、更高的层次实现公共安全绩效审计的服务效应。

（2）防范国家经济风险。就审计机关而言，更关键的是及时感受发现和防范化解风险，必须主动地紧贴党委政府的工作重心来思考一些重大问题、关注一些重点项目，特别是敏锐地发现风险和隐患，牢牢抓住事关经济安全和党委政府最为关心的问题、对经济社会发展最有影响的事情，充分发挥审计宏观服务的整体性作用。

五、宏观服务型绩效审计的实现途径

（一）转变审计理念，强化服务意识

理念是行为的先导,宏观服务型绩效审计实践需要新的理念,新的理念也必须与时展的步调相合拍。特别是在当前深入贯彻科学发展观、积极转变经济发展方式、加快构建和谐社会大环境下，在国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”新定位下，我们认为应当树立以下几个方面的科学审计理念:一是树立监督与服务并举的理念。监督是手段，服务是目的，国家审计必须立足服务，坚持监督，将“围绕中心、服务大局”的基本原则转化为各级审计机关和每个审计人员的自觉行动，彻底改变传统财务收支审计强化审计执法、单纯查错纠弊的做法，面向成果使用者，充分发挥审计“内生性力量”预防性、整体性、建设性的作用，充分满足党委政府和老百姓对审计的需求，切实为经济社会的科学发展提供有效服务，在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值。二是树立科学的审计绩效观。要从查出问题、揭露问题为主向查出问题、揭露问题、促进整改规范并重转变，改变只重过程不重结果的审计模式，强调审计的最终目的，强化审计成果的利用。坚持把维护国家安全、保障人民利益、推进民主法制、推动改革深化、促进全面协调可持续发展作为检验和衡量审计工作绩效的重要标准。三是树立以外部需求为导向的理念。从党委政府的需要出发，更好地为宏观管理服务，注重关注影响宏观经济运行的因素，服务发展大局。四是树立以发展为目标的理念。国家审计应更加关注经济社会发展的重点问题，注重反映影响改革、事关民生以及经济社会发展中的深层次矛盾和问题，提出有针对性的建议。五是树立以风险为主的免疫系统理念。国家审计要保证国家的核心利益不能被损害，要及时发现国家经济社会发展中面临的重大风险。

（二）优化审计管理，提升审计成果

1.科学选题

宏观服务型绩效审计项目的选择至关重要，既是提高宏观服务型绩效审计的针对性、有效性的前提和基础性，更是实现宏观服务型绩效审计为宏观管理服务建设性作用的关键。因此，在选择也宏观服务型绩效审计项目必须贯彻以下原则。

（1）追求增值性和突出重要性原则。追求增值性，是指选择的绩效审计项目本身应具有一定改进空间，能够通过审计达到经济效益和社会效益的增值；突出重要性，是指选择的审计事项经济和社会影响较大，如政府公共财政收支和投资的重点部门、重点领域、重点资金和重点项目，关注国家经济安全、国家利益、民生突出问题，

（2）体现前瞻性和兼顾可行性原则。体现前瞻性，是指项目选题要立足现在，着眼未来，符合我国经济转型、体制转轨的方向；兼顾可行性是指选定的项目是现有审计条件下审计机关力所能及的，包括审计资源、审计环境与审计项目规模、复杂程度的配比情况，被审计单位对评价标准的认同程度和对绩效审计的理解程度等。

（3）遵循专门机构和咨询专家选题原则。审计机关应设置专门的项目管理机构，认真收集研究宏观经济信息和政策动态，充分了解当前经济运行和体制改革中党委政府宏观经济管理的目标和重点，掌握人民群众关注的热点难点问题，科学选择审计项目，同时，要深入走访有关部门和机构，广泛开展审计计划调查研究，充分听取和咨询专家学者意见，建立和完善宏观服务型绩效审计项目库和相关数据库。

2.整合资源

宏观服务型绩效审计对象往往涉及跨部门、跨行业、跨领域甚至跨区域，创新审计组织管理必须以审计项目的有效实施为导向，充分整合审计资源。

（1）因事而宜。不同的审计组织方式，其消耗的审计资源也不相同，这就要求审计机关和审计人员在确定审计组织方式时，分析、掌握各种审计组织方式的特点，认真研究被审计单位经济活动的具体情况，注重审前调查工作，制定严密科学的审计实施方案，采取适当配搭方式组织审计活动，用最优的审计组织方式，去实现审计目标，从而达到节约增效的目的。

（2）因人而宜。审计机关要视审计项目的重要性、难易程度和工作量等因素，根据审计人员的知识结构和工作能力，明确任务，扬其所长，避其所短，科学合理安排，实现最优组合，充分发挥审计人员的专业特长，使审计资源得到最大限度的利用。

（3）资源共享。努力做好信息资源整合，抓住OA和AO系统全面应用的契机，切实抓好两个系统之间的交互使用，实现信息资源管理在系统内全面幅射共享。通过审计专网，实现上下沟通、及时交流工作经验、随时解答政策和疑问。积极开展课题调研，注重审计成果的理论化研究，充分挖掘审计信息资源，做到“一审多果”和“一果多用”。建立审计人力资源数据库、被审计单位资源数据库、审计资料数据库和审计法规数据库，并在审计系统中做到审计信息资源的共享。

（4）统筹兼顾。审计机关内部要以审计项目为纽带,通过构建财政、经济责任和环境审计协调领导小组等形式进行资源整合，对各部门审计力量实行“一盘棋”统一调配,要勇于打破部门界限和专业分工的樊篱，改变过去各业务处室各自为战的状态，力求达到组合最优化。要通过加强本地区审计系统内的上下联动和协调配合,进一步加强对区域内重要政策（决策）执行、重大政府投资和重点政府资金管理项目的绩效审计，综合采取“上审下”和“交叉审”、加大实施“行业审”、吸收基层审计人员“参与审”、组织审计干部交流等多种方式,充分利用各级审计资源。同时，在确保审计质量的前提下,进一步健全和完善利用社会力量协助审计工作管理办法,坚持“公开、公平、公正”的原则,有效利用社会力量,最大限度地发挥审计监督的整体功能。

3.提升成果

宏观服务型绩效审计的最终目标是要实现审计成果运用最大化，更好地为政府科学决策、科学管理和建设服务型政府提供审计支持，因此，提升宏观服务型绩效审计成果必须通过以下几方面去实现。

（1）关注成果的需求导向。宏观服务型绩效审计要以满足使用者需求为原则，充分体现绩效审计服务宏观经济管理的建设性作用，一要改变当前审计成果侧重于微观应用，以揭露财政财务收支活动中的问题为重点，缺少透彻的原因分析，成果技术含量和附加值比较低的状况，提升审计成果的宏观性，为完善法规、体制、制度服务。二要注重综合性成果的综合开发，按行业、单位性质充分整合单项审计成果，加大审计成果的“二次利用”力度，着重反映带有普遍性和规律性的问题。三要注重审计成果整合向关联单位延伸，特别是向主管的职能部门延伸，使审计成果更全面。

（2）重视项目的内在质量。提升绩效审计技术、方法方面的成果。长期以来，审计机关侧重于审计项目成果的整理和外部成果的利用，不注重内部成果的提炼。许多行之有效的审计技术和方法未作为审计成果进行深加工，总结、推广力度不足，制约了审计效率的全面提升。当前要在工作实践中认真总结、提炼和积累专项审计调查工作方法、计算机审计技术、同步审计项目组织方式、审计信息资源共享、审计管理创新、绩效评估技术等内部审计成果，为探索创新宏观服务型绩效审计的应用理论做好实践积累。

（3）反映成果的适当载体。审计成果可以通过一定的载体去体现，审计报告、审计结果报告、审计工作报告、审计结果公告、审计信息以及通过新闻媒体均可反映审计成果，目前各级审计机关要充分利用好审计结果公告这个重要的载体。审计结果公开，既有利于把审计工作置于全社会监督之下，促使审计机关自身在重点选择、项目质量、监督范围、服务规范上有所作为，提高审计工作质量和水平；又有利于扩大审计的影响，把审计监督同舆论监督、社会监督有机地结合起来，使审计发现的普遍性和规律性的问题得到全社会的重视，使整改意见和政策建议得到广泛支持。从开展宏观服务型绩效审计的需求来讲，推行审计结果公告制度，一要围绕党委政府、社会公众的需求进行公开，二要逐步规范公开的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容，三要逐步探索建立特定审计事项阶段性审计情况公告制度，特别是政策绩效审计、民生审计、环境资源审计、经济安全等审计领域。

（三）加强队伍建设，提高人员素质

宏观服务型绩效审计的开展，离不开高素质的审计人员，为此，审计机关必须建立一支知识全面、结构合理的审计人才队伍。

1．增强审计人员的大局意识

当务之急是促使审计人员形成更宏观的思维、更宽阔的视野和更良好的大局观，养成科学的思维方式和实事求是的工作作风，善于找准审计工作与中心工作的结合点，增强分析和研究问题的能力，努力成为通晓计算机技术和审计业务的复合型人，增强审计干部的宏观思维能力和全局意识。

2．改变审计人员的群体结构

多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一，一把好进人关，通过招聘等方式积极吸纳非财经类专业的通晓经济管理、法律和工程等多方面知识的专业人才,提高其比例,以满足绩效审计多元化知识结构的需要，或是聘请一些有关领域的专家学者担当顾问,以弥补审计资源的不足,推动绩效审计的顺利开展。

3．加强审计人才的培养力度

开展宏观服务型绩效审计,审计人员除了要熟练掌握财务专业知识外，还要注重汲取和更新宏观经济理论、宏观经济政策、国家宏观调控的方向、目标和措施、综合经济管理知识、公共管理知识、绩效评估、公共政策分析等相关知识。而且审计中定性方法、定量方法的普遍应用,对审计人员的学识、经验、分析能力及创造性思维能力提出了更高的要求。为此,应注意将审计系统的自我培训与利用社会资源培训相结合,针对不同职级、岗位和知识结构的人员，实施分层次、多形式的教育培训。审计人员的培训应做好“三管齐下”，即专业知识、审计技能培训和岗位锻炼兼顾，积极探索实施审计干部到财政、金融、发展计划、经济贸易等综合部门和大型企事业单位交流任职制度，以拓宽审计人员的视野和知识面。

4．强化审计队伍的作风建设

围绕教育、制度、监督并举的惩防体系建设，进一步建立健全廉政领导体制和工作机制，努力形成齐抓共管的党风廉政工作格局，进一步增强服务意识、忧患意识和历史责任感，谦虚谨慎、不骄不躁，开拓进取、求真务实，树立审计队伍廉洁奉献的良好形象。

（四）创新工作机制，形成部门合力

1.推动绩效预算制度的建立

绩效预算是政府预算方法的一种创新,这种预算方法将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来,强调结果和效率,目的是提高财政支出的有效性。实施绩效预算，要求政府部门制定战略规划和绩效目标，每年都要针对年度计划和目标，按照要求提交规范的绩效和责任报告；在赋予部门使用预算资金的权力，强调部门为实现绩效目标的预算执行的自主性和灵活性的同时，引入权责发生制会计和政府绩效评价制度，进行成本核算和绩效衡量，将部门绩效实现情况作为立法部门进行下一个年度预算决策的依据。可见，绩效预算管理是结果导向的预算管理方式。实行绩效预算管理，要求政府部门必须建立完善的内部控制体系，对结果进行控制。

从我国的实际情况来看,我国的部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度起步不久,这就决定了我国的绩效预算必须长远规划,采取务实的做法循序渐进。当前，推动绩效预算制度的建立和开展绩效审计是相辅相成的，一方面，建立绩效预算制度可为绩效审计带来良好的制度环境；另一方面，开展绩效审计也能为推动在公共财政框架体系下绩效预算制度的建立提供了不可或缺的力量。奥斯本认为预算是政府最重要的手段和最有力的制度，编制与执行预算几乎是每年唯一重要的政策行为。从公共政策的角度看，政府预算及其执行是政府公共政策的制定和执行过程；而从组织管理绩效的角度看，则是控制成本、衡量绩效的主要依据。

2.试行部门决算（草案）审签制度

部门决算（草案）审签制度是与部门预算执行绩效审计相配套的一项制度，即实行部门的决算草案要经过审计机关审计、审计结果报告必须经过审计机关负责人签字认可的制度。实行部门决算（草案）审签制度有利于把人大对预决算的审查监督与审计监督结合起来，促进部门依法理财、规范部门预算管理，提高预算资金效益。当前试行部门决算（草案）审签制度，可以选择预算资金量大、群众关注的教育、科技、农业和劳动与社会保障等部门开始试行，然后逐步推广部门决算审签制度的范围。审计机关把部门决算审计结果报告提交同级人大常委会，作为人大批准决算的依据之一，为人大审查批准决算服务。

3.建立审计结果的问责制度

审计问责制度，是指对于政府审计结果中涉及个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制是宏观服务型绩效审计的一大目标。对政府部门行政职能进行问责，是政府部门绩效审计的重要内容，也是绩效审计成果最终落到实处的根本保证，实行审计结果问责，是绩效审计的发展方向。

实施审计结果的问责制度，要实现当前行政问责制度的五大转变：一是问责范围的转变。即应从仅限于“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，向“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域延伸。二是问责主体的转变。即从单一审计问责转向建立审计机关与其他监管机构的协同机制，形成部门合力。充分利用纪检、监察、组织、检察等其它监督部门的特点和优势，建立起国家审计与其他监管部门的有效协调机制，采取联席会议制度等形式加强各方面的协作、配合，以形成全方位、全系统的“监督网”。三是问责对象的转变。即应从组织问责走向个人问责。随着政府各部门的职责分工进一步理顺，各级政府和各部门行政首长及相关人员的岗位责任进一步明确，完整的政府责任链条的形成，对责任人的问责成为可能。实行审计问责制度，就是要确保所有相关责任人都受到应有惩处，避免责任追究中“追下不追上”，追执行者不追决策者，追当事人不追管理者的现象。四是问责客体的转变。即应从行为问责转为后果问责，使审计问责触及要害，透过违法违规问题现象看到事物的本质，特别是客观分析其违法违规行为的后果、危害、影响等，使每个受到追究的单位集体和个人都能触及灵魂，受到教育，心悦诚服。五是问责方式的转变。即应从行政问责转向法律问责。法律问责，较之行政问责没有太多的弹性或不确定性，法律追究一般要坚持谁违法谁担责的原则，具有直接的目标性，并且给当事人带来的惩罚力度要高于行政问责，可以弥补行政追究的空档和不足。

本文认为，开展宏观服务型绩效审计研究是在对**绩效审计实践和理论成果的阶段性梳理、整合与集成的基础上，一次大胆的理论创新和实践探索。宏观服务型绩效审计是体制转型、经济转轨时期我国国家审计新定位下的国家审计新模式，其概念的提出将引发对国家审计对象、职能定位、目标取向、审计模式、技术方法甚至理论依据等一系列问题的重新思考。