审计项目优选调研报告

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近年来，审计管理得到了各级审计机关的高度重视，但是作为审计管理重要环节的审计立项管理并没有引起足够的重视。随着国家审计的逐步转型，一方面审计工作内涵、重心以及方法手段不断发展变化，另一方面审计资源严重不足但又存在浪费，现有的审计立项管理模式已满足不了日益增长的国家审计任务的需要，作为法定的财政预算和财务收支审计都难以得到满足，就更难满足绩效审计对国家审计资源的需求了。

这一矛盾的存在，已严重影响审计管理整体水平提升，制约审计建设性作用的充分发挥。如何做到尽可能最大效率地根据审计资源选择最需要被审计的对象呢？这是一个需要科学决策的问题，也是困扰国家审计机关正确制定审计计划时亟待解决和必须回答的实际问题。本文针对国家审计本身的特点以及国家审计本质的要求，以创新的思维提出了与之相适应的审计立项管理模式，以尽可能有效地选择审计项目，从而既节约利用了国家审计机关的人力、物力和财力资源，同时又能最大限度地达到国家审计的目的。

一、构建审计项目优选机制的重要意义

审计项目立项是现代审计管理的首要环节，是为达到既定的审计目标，按照一定的原则对审计项目所进行的规划、协调、控制等一系列活动的总称。它实质上是一种计划管理活动，涉及审计立项管理理念、审计立项管理程序、审计立项管理方法、审计立项管理协调机制等许多问题。加强审计项目立项管理，是审计工作发展的必然诉求,对于落实审计战略规划、实现审计管理科学化、提高审计效率、整合审计资源、更好地发挥审计建设性作用的等都具有十分重要的意义。

（一）优化审计项目立项机制是现代审计管理发展的必然趋势

我国审计机关的基本职责和工作范围在《宪法》、《审计法》及其实施条例等法律法规中作了规定，也确定了社会政治经济生活对国家审计的总体要求。《宪法》规定，国家审计监督的基本职责范围是国务院各部门和地方各级政府的财政收支，以及国家财政金融机构和企事业单位的财务收支。《审计法》及其实施条例明确了国家审计监督的具体职责范围。从我国审计机关的职责范围分析可以看出，我国现阶段对国家审计总体需求比较宽泛，但审计资源相对有限，客观上要求国家审计机关必须做好审计计划管理工作，合理安排有限的审计资源，才能全面履行法定职责，提高国家审计工作的经济性、效率性和效果性。国家审计职能的多重性和审计资源的有限性，使审计计划管理工作变得十分重要。

近年来，审计署先后了多项审计计划管理方面的规范，这些规定在当时的历史条件下，在规范审计计划管理工作、促进审计职能充分发挥等方面起到了积极的作用。然而，随着社会经济形势和审计工作自身的发展，国家审计机关目前的审计计划管理工作已经逐渐不能适应发展的要求，有时甚至成为制约审计职能充分发挥的不利因素。审计署《20**至20**年审计工作发展规划》第十六条着重指出：整合审计资源，做好实现科学管理的各项工作，必须提升审计计划管理的科学水平。加强审计项目立项管理研究，构建审计项目优选机制，对于有效整合利用审计资源，提高审计计划管理的科学性有着十分重要的意义。

（二）优化审计项目立项机制是发挥审计建设性作用的内在需求

**审计长强调，国家审计的建设性决定了审计工作的生命力，也决定了审计工作能在更大程度上为国家和被审计单位创造价值。与制约性审计相比，建设性审计具有以下特质：开放性，即审计项目不能封闭运行，要置于社会经济发展大背景下运作；前瞻性、预防性和预测性，即审计要对社会经济发展趋势及可能存在的问题进行提前诊断；针对性，即审计要指向社会经济发展的热点、难点、疑点和重点问题，或针对经济发展中的普遍性、倾向性的问题。可见，审计建设性作用的发挥是一个以需求为导向的审计战略问题，国家审计必须实现从自我满足的“产品经济”观念向满足国家需求的“市场经济”观念转变。

在逐步构建和完善公共财政框架的过程中,公共资源用途日益广泛,而负责管理和使用这些公共资金的政府部门也相对职能各异,所以公共资金审计的内容很丰富,选题范围也相对宽泛。但是,审计资源在客观上具有有限性的特征,审计机关的工作不可能面面俱到,只能量力而行,在确定审计任务时,必须对审计的对象和范围作出恰当的限定,有所选择地开展审计。这就要求在实际工作中，审计机关要增强大局意识，坚持科学选题，特别要围绕中心、服务大局，重点关注经济社会发展和群众切身利益方面的难点、热点问题，关系国家经济安全和国家利益的突出问题，关系深化改革和民主法治建设的重大问题。要立足当前，把握有利时机，同时着眼未来，注意适当的前瞻性。怎样才能在纷繁复杂的情况下，分出轻重缓急，分出先后顺序，找到哪些对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的突破口呢？构建审计项目优选机制，保证审计项目选择的合理性、适当性和全面性显得尤为重要，这将成为充分发挥审计建设性作用的重要举措。

（三）优化审计项目立项机制是突破传统审计计划管理模式的有效途径

为规范审计项目计划管理，保障审计工作科学、有序和高效运行，审计署相继制定了《审计机关审计项目计划管理办法》及《审计机关审计项目计划管理的规定》等制度，对审计项目计划的确定和管理提出了一系列要求，在审计对象的遴选方面也制定了专门的5年规划和年度计划，要求审计项目计划安排具备科学性，即审计项目安排总体方向要符合经济社会发展的客观规律要求，体现当地的实际情况，抓住地方经济、社会发展中的热点、难点、重点问题。同时要求审计项目计划安排具备严谨性，即安排审计项目要经过细致的调查研究，计划完成需要的人力、财力以及技术力量与现有的审计资源相吻合，较好地保证预期目标的实现。但是这些制度、规划仅有原则性规定或者指导性思想，并没有给出具体选择审计项目的操作过程。更重要的不足是，这些制度主要还是针对传统国家审计的财政财务收支审计项目的选择，没有专门针对绩效审计对象的选择方法，而大力开展绩效审计已经是目前国家审计正在倡导的转型方向，其审计项目选择的科学性已越来越重要。因此建立审计项目优选机制对突破传统的审计计划管理模式，探索审计项目具体遴选方法显得十分必要。

二、审计项目优选机制的相关理论综述

（一）项目评价理论与决策方法探究

项目评价作为应用经济学的一个分支，是应时展的需要而产生的，是西方经济学主流的一个延伸。西方传统的经济学为项目评价提供了理论基础和分析工具。随着经济与管理科学的不断发展，微观经济学的一些基本原理和分析方法被普遍运用于各类经济评价（包括审计项目决策），使评价逐渐切合实际和系统化。

在国外己有的文献资料中，项目的评价决策主要有以下几种观点和方法：

20世纪*年代年代中期，R.D.Luce提出了对有限方案进行排序的字典方法，期间专家评分法开始应用于系统综合评价，它是在定量和定性分析的基础上以打分的形式做出定量的规范化评价，其结果具有很强的数据统计特征。

19**年Aunann针对多目标的综合评价决策问题，提出了效用函数的概念。该理论对价值的存在性和可度量性，多目标总体价值或效用的可分解性和可合并性，偏好与价值的关系等方面进行了研究，奠定了多属性系统综合评价决策的理论基础与方法。

20世纪*年代中期，美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授提出了具有划时代意义的层次分析法。该方法的核心问题是排序问题，其基本思想是先按问题要求建立起一个描述系统功能或特征的内部独立的层次结构，通过两两比较因素（或目标、准则、方案）的相对重要性，给出相应的比例构造上层某要素对下层相关元素的判断矩阵，以给出相关元素对上层某要素的相对重要性的序列。该方法充分体现了决策者在决策思维过程中分解、判断、综合等的基本特征。由于该方法具有系统性、简便性等特点，因此得到了深入研究和广泛应用，成为项目评价中常用的方法，并在项目评价中得到了丰富。

19**年，美国Texas大学著名运筹学家A.Chames教授等首先提出了数据包络分析方法，以便评价具有相同类型的有限多个单位之间的相对有效性包括规模有效和技术有效。该方法是一种纯技术的、求解非确定性系统综合评价问题的方法。作为运筹学的一个新的研究领域，内地学者周泽昆、陈等于1986年较早地介绍了该方法。随着该方法理论与应用的专著《评价相对有效性的方法—运筹学的新领域》一书的出版，大大促进了国内对该方法的理论与应用研究。

20世纪*年代，项目评价方法又有了长足的发展。从广义上讲，又出现了许多用其他领域知识的新的评价方法，如专家系统法、灰色系统评价方法、风险预警法、数据集合法等。从深度上看，在应用不同方法的同时，还有技术上的改进和理论上的突破。

从项目评价的理论方法，特别是项目评价模型的发展来看，20世纪60一70年展比较迅速，一些经典的项目评价模型如层次分析法、德尔菲法、模糊综合评判法等，基本上都是这一时期的产物。近年来，也出现了一些新的评价模型和方法，但从应用情况来看，还未达到原来那些方法所发挥的作用。因此，从近几十年的项目评价实践来看，往往还是这些比较经典的评价模型的方法起主导作用，其主要原因，一是新的评价方法在理论上没有重大突破，未能完全克服经典方法中存在的局限性；二是对评价者来说，选用的评价方法必须是经过实践考验的，运用的局限性比较清楚，才能保证评价程序针对特定的评价对象，选择适用的评价模型和数据处理方法对经典的评价方法加以改造，以适应特定的评价对象。

（二）审计项目优选机制的内涵

概括的说，审计项目优选机制是指审计机关为提高审计工作效率与效果、实现既定的目标，对拟定的审计项目进行必要性、合理性和可行性研究，反复甄选，综合平衡，形成对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整的审计项目计划的程序和方法。就像任何有组织的活动都要事先进行科学、系统的计划一样,开展审计工作也需要事先制定一个切合实际、重点突出、统筹兼顾的计划，这是国家审计机关的法定程序,也是关系到审计质量提高和审计风险防范的一项重要工作。而建立审计项目优选机制是实现审计计划科学管理的重要环节。它既是审计计划管理系统的重要组成部分，其自身也构成一个复杂体系，包括了运行目标、管理模式、管理方法、技术手段等许多要素。

从操作程序上来说，审计项目优选是继可行性研究之后，即在完成了对单一审计项目合理与可行与否的全面分析和论证之后，对众多项目的先天条件、限制因素和预计成效进行横向鉴别和挑选，以确定立项的优先顺序。换言之，审计项目优选的研究对象是包含若干个审计项目的项目集群。审计项目优选以可行性研究中审计项目产生的成果和项目的必要性研究为主要依据，它与可行性研究两者都是制订审计计划的重要准备工作，也是事关国家审计未来发展方向和重点的重要步骤。

三、国内外审计项目立项管理模式比较研究

（一）发达国家和地区审计立项管理分析

国际上，特别是一些发达国家和地区，审计立项管理发展的历史较我国久远，在审计立项管理方面已经积累了丰富的经验，形成了一套符合自己国情的国家审计管理模式。

1、美国国家审计署对审计立项工作十分重视，设有专门的审计计划管理部门，如会计总署就单独设立了政策和项目计划办公室，形成完整的审计计划工作体系。联邦政府部门的监察长办公室也在政策、计划和管理系统办公室设置了计划和难点评估处专司审计计划工作。美国国家审计机关的审计计划一般包括常规性的审计项目、国会或议会交办的项目(在我国为政府领导交办事项)、公众热线举报项目等内容。如美国会计总署的审计计划包括常规性的审计项目、国会交办的审计项目等。常规性的审计项目，诸如按要求每三年对联邦储备资金、国家房产基金、政府出版商等内容进行的一次审计。除常规性审计外，还有国会交办的一些审计事项，这些项目一般很难在年初确定，大都是年度中期出现的国会关心的某个重大问题。另外，每年还要保证完成市议会交办的一些突发审计事项。值得一提的是，美国不存在授权审计事项。即使涉及到对联邦政府投资于地方项目的审计，也由会计总署直接审计，而不授权地方审计机关审计。

为加强审计计划的针对性、准确性和合理性，美国国家审计机关在确定审计项目计划时有严格的审计项目的编审程序和灵活多样的方法，包括对各审计项目进行风险评估和可行性论证，还通过召开研讨会、向社会公众征求意见等方式发现问题和收集信息，以着眼宏观，客观分析，从而为确定重点审计项目提供科学的决策依据。

已经确定出的审计项目计划并非一成不变，审计机关在年度中期视情况对计划作适当的调整。当一些外部事件发生，出现一个新问题时，审计计划就会适时地变化。

2、澳大利亚国家审计署构建了组织发展战略计划框架体系，20**年7月，从组织管理的角度提出了《20**至2007年组织发展计划》。它明确了组织发展的主要任务与目标，重点工作事项的具体发展目标和相应对策，以及为落实“组织发展计划”制定的各项战略计划。审计计划分为战略、战术和操作三个层次的审计计划。一是战略计划,规定审计署三年周期内的工作方针、目标和主要活动;制定了包括“部门预算”、“审计业务(滚动)计划”、“风险管理计划”、“舞弊控制计划”和“单项业务绩效协定”、“20**至20**年信息、系统与技术战略计划”，“行为指南”在内的一系列战略计划，共同构成了组织发展战略计划框架。二是战术计划,确定财政年度内的具体任务和资源需求;三是操作计划,确定具体的日常审计活动。审计长和副审计长每两周与各局局长单独开一次会，讨论各个局的年度工作计划的进展情况及其未来的战略。驻各州办事处每月也举行管理会议，讨论影响各办事处工作的问题及工作计划。各业务局、处每月还根据审计计划，检查工作进展情况，检查结果报署领导。

3、**审计署的审计工作以绩效审计为主，有一套完整严密的工作模式规划审计工作，尽可能合理、有效地使用审计资源。第一，制订滚动式的五年战略规划。选择审计项目前先进行一般性考察，通过收集和评估被审计对象的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况。他们设有专人每天负责受理投诉（每年约3000多起）、剪报、收集网络信息，供决策层传阅。除了了解被审计单位的基本情况外，还充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并结合以往审计计划与执行情况，制定五年滚动式审计项目规划。在实施审计时，非常强调不同时期计划之间的相互衔接，一般第一、二年的项目计划基本确定不变，后三年的项目会视实际情况适时调整，可视为一个审计项目库。第二，安排年度审计项目计划。**审计署一般每年完成20个绩效审计项目，年度审计项目的实施按照设定的标准编排优先次序。这五个标准分别是：重要性—即披露某项事情可能引起报告使用者的兴趣，或对他们有所影响，则该项事情便属重要。主要体现在该事项涉及的款项多寡以及在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性—被审计对象较有可能存在问题，未能达到良好的效益。主要表现在浪费公共资源或没有达到预期目标；时间性—即在当时备受各方面关注的事项或者迫切需要及时解决的问题；增值性—可改善的空间较大，审计工作很可能带来裨益，有机会提出具建设性的建议，从而提高运用公共资源的节省程度、效率及问责性；可行性—根据现有审计资源适合进行工作。包括具有充分、可靠及相关的审计证据、评价标准及审计技术、时间和经费，足以达到审计目标。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出项目的优先次序，形成年度项目计划。五年规划和年度计划一般自下而上提出，最后由高级管理层研究确定，他们称之为“头脑风暴”。**审计署会十分严肃地审议这种审计是否该做,审计署署长会提出一系列的问题，以避免工作偏差。提问和回答问题的过程是一种防止浪费稀有资源的有力措施，同时也是能否完成审计目标的保证。

审计项目结束后的评估工作是**审计署衡量其工作业绩的重要环节。为了评价审计的效率和成果，审计署有专门的部门统计分析审计意见的采纳情况、立法会公开聆讯次数、审计工作所带来的直接财政收益和其他方面的收益。项目结束后会组织召开项目评估会议，主要讨论评估结果中一些有战略意义的重大问题，如审计的成果、审计时间和费用的合理性、审计机关内部与外部协调的有效性、审计报告层次的清晰性、结构的合理性等。

（二）国内审计立项管理研究现状

国内一些研究机构及审计机关在审计立项管理方面也作了有益的探索。如：

湖北省审计学会课题组指出，当前制约审计项目计划编制科学化的因素是基础薄弱和手段滞后，为此，审计机关要建立审计对象和审计项目数据库，逐步建立科学的计划编制手段。同时，他们认为，各级审计机关对审计项目计划的编制和执行情况进行检查和考核，是审计项目计划管理的重要组成部分。

**、**对当前审计计划编制中存在的诸如中央和地方分别管理的模式不利于充分发挥国家审计资源的整体合力、重年度计划轻中长期计划、重计划完成轻可行性研究、交叉审计较多和审计任务安排不均衡、较少考虑审计技术发展要求等问题进行了分析，并提出了从体制上完善审计计划管理方式、提高审计资源的整体效能、加强审计计划的编制能力，科学合理地安排审计计划、加大审计计划编制理论研究力度等建议。

**等根据图论理论，建立了审计计划管理中审计组配置的优化数学模型。从数学规划的角度考虑如何产生尽可能多的，基于一定审计任务需要的，符合一定审计技术标准又具有可搭配性的审计组，最大限度地满足审计计划目标，将人力资源纳入计划管理，建立以项目管理为导向的审计组织方式，实现在现有的审计资源情况下，充分配置好审计资源，使组织处于高效状态。

**认为，加强审计项目计划管理，需要在借鉴有益经验和先进管理理念的基础上，从提高重视程度、优化和细化编制程序、强化可行性研究、改善技术手段以及调动审计人员积极性等方面来进一步予以加强口。

**、**的研究成果认为，政府审计计划管理是一项科学性很强的工作，计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。政府审计计划管理应当分为审计规划和审计项目计划两个体系，从宏观和微观两个层面来控制整个审计管理程序。

（三）西方主要国家审计立项管理经验的借鉴及启示

“他山之石，可以攻玉”。向国际惯例靠拢是研究制定我国审计项目立项管理机制的一项重要指导思想，也是我国审计规范建设的一项十分重要的目标。笔者认为，借鉴任何先进的经验和做法，都应该立求在借鉴的基础上创新，而不应该完全照抄照搬。试图通过“克隆”国际审计惯例或世界上某一个国家审计规范来解决我国审计管理存在问题的做法，是根本不可取的。同样，完全抵制国外通用的经验与方法，否定已获得公认的原则与措施，而片面强调所谓的“中国国情”、“中国特色”，闭关自守、闭门造车的做法也是十分有害的。因此，在借鉴经验时，应当反对两种态度，一是盲目追崇，二是盲目否定。

一是建立科学的审计项目决策机制。目前，我国审计机关的审计计划业务会议是实行审计项目决策的重要方式，但实际工作中，存在走过场现象，其作用没有得到充分发挥。建议参考国外审计计划决策会议的做法，建立科学、有效的审计决策机制。

二是建立审计对象基础数据库。审计项目计划的制定应该建立在对历史资料数据掌握的基础上，对某个项目的确定要充分考虑以前年度的审计情况，因此目前应抓紧研究开发审计项目计划管理软件，建立审计项目计划管理信息系统，为审计对象数据库的建立作准备。

三是开展对制定审计项目计划的可行性研究。当前我国审计机关对审计计划可行性研究做得不够充分，缺乏对审计项目计划的可行性分析。这样，往往发生对己经确定的项目，因事前未作可行性研究或可行性研究不够深人，审计人员进点后才发现不具备审计条件而要求调减的现象。借鉴国外的经验，我们应对可行性研究的内容、方式和判断标准作进一步规定，使之固定化、格式化，以提高审计计划的针对性、准确性。

四是制定中长期审计计划。国外发达国家审计机关年度审计计划以中长期审计计划为基础，实行滚动编制。目前，审计署制定的五年规划对各专业审计的总体目标作了相应规定，由于不是滚动编制，因此无法适时增加规划期中出现的一些新情况、新问题，对年度审计计划的编制缺乏有效指导。建议借鉴国外的计划模式，编制中长期滚动计划，为年度审计计划提供有效的编制基础。

五是积极探索风险评估审计方法。借鉴发达国家审计机关开展风险评估审计的做法，探索风险审计的新路子，以减少审计的盲目性，抓住审计重点，提高审计工作效率。特别是在年度审计计划管理上，我国还存在一些问题，主要是计划编制仓促，立项前的调查研究不充分，计划编制缺乏科学性。我们应尽早考虑审计计划，当年计划下达后，计划管理部门就要着手编制下一年度审计项目计划多方面收集资料，适当开展调查各业务部门实施审计项目过程中也应注意随时收集信息，主动提前思考审计项目立项的问题。

六是严格审计计划执行进度报告制度。加强审计执行过程中的信息沟通，在审计组、业务部门和领导之间建立畅通、高效的动态信息反馈网络。同时严格和完善审计计划执行进度报告制度，对于审计中发现的重大问题及时向上级报告，以对审计项目计划的执行情况进行控制，从而为领导进行宏观决策提供依据。

四、当前国家审计机关审计立项管理存在的问题及原因分析

（一）存在的主要问题

一是独立性差。审计风险与审计质量密切相关，而审计质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在审计的人力、物力既定的情况下，审计的项目安排只有在满足审计质量的基础上，才能降低审计风险。然而，在计划以外，党委、政府、人大、纪委、组织、司法等部门都可以要求审计机关配合有关工作，而且通常任务重、时间紧，加之审计在社会的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，审计风险陡增。这种任务的增加，大大挤占了正常审计项目的人力、物力和时间，在完成进度、检查评比和年终考核等的制约下，审计机关往往会以牺牲审计质量为代价。所以，要确保审计质量和控制审计风险，保持审计立项的独立性特别重要。

二是封闭性强。集中表现为审计立项管理的统筹、协调、综合能力低。审计立项管理主要是改善内部管理，扩大信息交流和信息资料的分析利用，建立综合的被审计对象信息资料，并进行搜集、分析、整理和利用。目前，审计机关对信息的收集、分析、处理、交流和积累能力不高，效率低下。审计机关内部分工过细，影响了内部信息的交流、沟通和相互利用。同时，由于执法水平、政策水平、分析问题的能力等方面的差异，对性质相同事项的定性、处理，不同的审计人员会有不同的意见，这些都是直接导致审计风险的因素。

三是单向性突出。目前，国家审计机关的项目立项管理实行“统一管理，分级负责”的管理体制，表现为审计项目的决策采用“两下一上”的程序，即先自上而下，再自下而上最后再自上而下进行计划的决策和编制。虽然在纵向信息传递上具有单向性突出的特点，但是，横向的信息交流和传递不足。在非对称信息条件下，对审计风险的评估可能产生偏差。一是标准和行为产生差异二是行为和结果产生差异，这些差异造成审计信息的强弱不均，共享信息的传递堵塞，不利对整个审计计划管理的丰富、完善和矫正。

四是协调性不够。审计计划的协调性要表现为审计立项管理的快速有效性。审计机关内部的关系主要是上下级审计机关之间、同级审计机关之间和各业务部门之间的关系。处理好上下级审计机关之间的关系，就是要求上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时，应考虑下级审计机关自身的工作任务。处理好同级审计机关之间和同级业务司、处、科之间的关系，就是要在明确各自职责任务和审计范围的前提下，加强协作、支持和配合，共同促进政府审计整体计划的实施。外部协调主要是协调与其他经济监督机构的关系，促进监督力量的整合，尽可能地提高监督成果的利用率。

（二）影响审计立项管理的原因分析

影响国家审计机关审计立项管理的因素很多，综合起来主要有以下几点：

一是重年度计划，轻中长期规划。根据现行审计计划管理模式，各级审计机关在每年年初都制定并下发当年年度审计项目计划，并要求该年度计划一经下达，原则上必须确保完成。但在审计机关制订一定年限的中长期规划方面，没有明确规定，也缺乏具体要求。实际上，很多审计机关都没有制订中长期规划，或者没有认真制订并执行中长期规划。这种不同年度的审计项目计划单独管理的模式，缺乏综合考虑和前后协调，容易导致审计资源在每个不同年度进行分配时，反复分配给审计职责范围内的重点审计对象，不但造成资源浪费，也很可能会出现审计盲区，导致一些行业和单位长期得不到审计，造成审计监督不到位。不利于克服计划的盲目性、随意性和临时性，不利于审计机关对国家审计的供给与需求进行综合规划，全面履行审计法定职责。

二是重计划完成，轻可行性研究。目前，审计机关对立项前的可行性研究工作存在着重视不够的问题，临时“拍脑袋”现象比较严重。立项前的调查研究不充分，计划编制缺乏科学性，导致审计目标过高、审计范围过广、审计时间安排不够合理等种种弊端，最终造成审计人员只求按规定完成审计任务，难以保证审计质量，存在较大的审计风险。

三是重同步项目，轻分层管理。在审计机关双重管理模式下，上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时，每年都会安排一定数量的项目，按照统一要求同步完成审计项目。这种“一刀切”的管理方法，未能充分考虑下级审计机关自身的工作任务和当地的实际需求，给下级审计机关计划安排带来一定难度，最终可能造成有些审计机关为赶进度忽视质量，也是一种隐性的审计资源浪费。

四是重专业分工，轻统筹协调。目前审计机关制定审计项目计划一般做法是，各业务部门先根据自己的审计范围确定具体任务，然后向办公室提交审计项目立项建议，办公室一般会尊重业务部门的意见，对这些立项建议进行汇总后报局长办公会议审定通过，就形成了下一年度的审计项目工作计划。审计机关内部分工过细，影响了内部信息的交流、沟通和相互利用，特别是横向的信息交流和传递不足，审计成果不能充分利用，甚至造成重复审计。

五、审计项目优选机制框架设计

（一）构建审计项目优选机制的目标

优化审计项目立项机制，实现审计计划科学管理的总体目标就是要按照审计署提出的“构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的审计业务管理体系”的要求，创新国家审计机关审计计划管理模式，建立审计项目可行性论证机制，积极探索编制重大项目滚动计划，并建立完善计划执行情况考核、审计项目后评估和审计工作绩效考评等制度，合理分配、有效利用审计资源，统筹安排审计项目，在更大范围内发挥审计监督作用，在更高层次上出成果、出精品，保证审计工作科学、有序和高效运行。

（二）审计项目优选机制的基本原则

建立国家审计项目优选机制，加强审计项目立项管理工作的科学性，需要遵循以下原则：

一是系统原则。任何社会经济组织都是由人、物、信息组成的系统，任何管理都是对系统的管理，没有系统也就没有管理。审计项目优选机制的每一个控制环节，每一项控制措施都应当从审计系统整体特征的角度去设计和构建，优化结构，统筹全局，使各个局部的目标协调一致。

二是人本原则。人本原则就是以人为中心的管理思想，尊重人、依靠人、发展人是现代审计管理人本原则管理思想的基本内容和特点。审计人员是审计活动的执行者，同时又是审计管理的主要控制对象，审计立项管理要注重调动审计人员的积极性，充分体现审计人员的主体地位，体现审计人员的价值。

三是效益原则。审计立项管理的最终目的是为了实现审计的效益，包括审计的经济效益和社会效益两个方面。审计项目优选机制应把追求经济效益与社会效益有机地结合起来，有利于提高审计质量，降低审计成本，加强审计队伍建设，并保持长期稳定的审计高效益。

四是开放性原则。审计立项管理机制不是自身封闭的，而是与周围的环境和其他管理系统处于相互联系、相互作用之中的。存在于一定的环境之中的审计立项管理机制，必须同其他系统不断的进行信息交换，依据不断变化的环境约束，适时的调整相关的措施，体现与时俱进的动态性。

（三）审计项目优选机制框架体系

一是设立专门的计划管理机构。该机构独立于其他的业务部门，专司立项调研、分析评估及拟定审计项目计划的工作。要抽调一批既具备多行业审计业务专业知识，又具备宏观分析和管理经验的审计专家从事审计计划管理，从机构和人员上保证审计项目优选工作的独立开展。

二是建立开放的信息资源平台。建立审计计划管理信息系统，准确掌握和合理利用审计资源。一方面加强与其他政府管理部门的横向联络，建立综合的被审计对象信息资料库。审计机关要充分利用审计管理系统的功能,加强对被审计对象的管理,建立科学、完整的审计对象资料库。把被审计单位的基本情况、内控制度、生产经营情况、会计报表等资料运用计算机建立数据库,随时掌握被审计单位的基本情况,同时,把已经审计的情况资料也要录入数据库,建立审计情况资料库。通过对数据库资料进行分析,找准被审计单位容易出现的问题和失控点,为科学制定审计项目计划,确立审计重点提供依据；另一方面开放社会公众投诉、咨询渠道，建立畅通的信息反馈网络，及时进行搜集、分析、整理，为选择审计项目提供资源保障；三是加强审计机关内部的信息交流，实现审计信息的资源共享，在审计项目立项中互相借鉴，举一反三。

三是优化审计项目立项决策程序。审计项目立项应该有一套完备的程序，而立项之前的可行性研究是最重要的核心环节，也是项目决策的主要依据。审计项目可行性论证所需要的知识与信息量在整个项目运作中占有相当大的比重。要确定审计项目的可行性，必须对项目所涉及的领域、政策落实、经济效益、现场技术可行性、环境评价、资金流量、部门职责、社会效益、审计组力量、工作方案、实施方案如何拟定等方面要进行全方位的论证和评估。项目可行性论证工作对项目实施所取得成果大小、建议采纳、整改到位与否、被审计单位财政财务收支是否真实、合法、效益将产生直接的影响。可见，审计计划管理水平高低，与审计项目可行性论证有着密切的联系，对审计项目的可行性研究必须坚持客观、全面、真实、科学与公正，以此促进审计工作的全面协调可持续开展。

同时，要将审计立项工作完全置于“阳光”之下，接受社会最广泛的监督，有利于不断规范审计行为，树立审计监督的权威性。在确定审计项目前，可以通过多种渠道广泛征求社会公众对审计项目计划的意见和建议。有群众的意见参与其中，一方面为人民群众参与公共事务管理提供了一个新的平台，另一方面也有利于提高审计工作的社会认知度，进而提高政府的执行力和公信力。让群众和舆论不仅做审计工作的“审视者”、“评价者”，更做“参与者”、“指导者”，问“计”于民、集中民智做审计，才能重点突出，有的放矢，提高审计工作的科学性、合理性和针对性，促进审计工作质量和水平的提升，进而在更大程度上发挥审计监督的建设性作用。

四是建立中长期滚动式审计项目计划。要实现审计计划管理从“任务型”向“战略型”的转变。战略计划应注重审计划内容的方向性、竞争性与资源优化配置性。首先对审计机关的外部环境进行分析，寻找出发展的趋势，发现影响审计机关发展的不利因素和新的发展机会。同时要对审计项目计划实行统一管理,将审计任务、审计目标、审计时间、人力资源需求、项目审计成本预算等全面纳入审计项目计划统筹安排,实现对审计对象资源、审计人力资源和审计目标的总体把握和科学调度,最大限度地发挥审计效能。其次，要编制中长期滚动计划，为年度审计项目计划提供有效的编制基础，使短、中、长期计划在时间上紧密地连贯起来。同时对审计计划实行动态管理，一段时间后对计划执行情况进行分析和评估，及时调整中长期计划，克服盲目性、随意性和临时性，有效解决审计资源与审计任务之间不配比的问题。

（四）审计项目优选机制有效运行的保障措施

一是协调好审计项目立项管理与其他审计管理之间的关系。审计项目立项管理与审计质量管理、审计成本管理等其他审计管理环节既有明确的边界,又有必然的联系。在运行审计项目优选机制的过程中,要考虑审计管理的总体要求,避免与其他管理环节相脱节或“顶牛”,要留有与其他管理环节的接口,做到到位而不缺位、不越位、不错位，与其他审计管理领域相互协调、相互配合,形成合力,充分发挥审计管理的整体效能。

二是建立责权利相结合的考核制度。建立相应的计划执行考核制度，确定客观、适当、可度量的指标体系和评估标准，优化计划控制措施，做到计划完成情况问责与问效并举。

三是采用先进管理技术，革新管理手段。积极探索风险评估、重要性水平测试等方法，对立项可行性研究的内容、方式和判断标准作进一步规定，使之固定化、格式化，以提高审计立项的针对性、准确性。注重信息化技术在审计项目立项管理中的应用，不断提高审计项目立项管理的工作效率，支持审计项目立项管理的持续创新。