人事培养开发及对策研究报告

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加快推进以改善民生为重点的社会建设，是党的十七大提出的构建和谐社会的一项重大任务。按照总书记“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，推动建设和谐社会”的指示，和党的十六届六中全会决定“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”的要求，**省人事厅课题组在调查市县、城乡社区相关工作和综合分析国内外研究成果基础上，对社会工作人才的涵义和分布领域，以及**省社会工作人才队伍现状和培养开发的对策措施进行了研究。

一、社会工作人才涵义和主要分布领域研究

（一）现代社会工作的历史起源和发展现状

现代社会工作起源于19世纪的西方发达国家，伴随着工业化、城市化、全球化的进程，经历了初创、专业化发展、职业化变革三个主要发展阶段。特别是经过20世纪后叶新公共管理运动的变革，西方发达国家政府通过教育培训、职业准入、税收优惠和财政补贴等措施，建立了法律规范、政府主导、社会广泛参与的现代社会工作体系，成为发达国家预防和解决社会问题、维护社会稳定的社会保障制度基本构架。

发达国家迅速发展的各类专业化、职业化社会服务机构，在较好地预防和解决社会问题的同时，集聚了大量的社会工作人才，同时也为社会提供了丰富的就业岗位。据中国社会工作协会有关资料介绍，美国社会工作者达60万人，占总人口比例的2‰，其中1/3就业于各类政府社会服务机构；英国社会工作者2.5万人，占总人口比例的4.2‰，其中90％以上的人员就业于地方政府的公共服务机构；日本社会工作者80万人，占总人口比例的5‰，其中3/4就业于政府社会服务机构。

我国建国50多年来，党和政府高度重视社会工作，形成了民政、劳动保障、卫生部门主要负责、有关政府部门和群团组织各自推动的具有中国特色的社会工作模式。

一是在社会工作法律制度建设方面，自1953年政务院颁布《劳动保险条例》以来，党中央、全国人大、国务院和政府有关部门陆续颁布了相关政策法规，初步建立了我国社会保障法律体系。

二是在社会工作组织实施方面，主要通过政府行政手段自上而下推行，各类事业单位承担了主要的社会服务工作。同时注意发挥民间组织的社会服务功能。1954年国家颁布《城市居民委员会组织条例》，改革开放后又颁布《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，赋予了城乡村（居）委会法定的促进就业、社会保障、社会救助、社会福利等社会服务职能，政府给予了城乡村（居）委会一定的财政资金扶持。上世纪90年代后，其他民间社会服务组织和各类社会志愿者组织也有一定的发展。

三是在社会工作服务内容方面，基本覆盖了社会保障、社会救助、社会福利和慈善事业等国际通行的社会工作主要领域，又新增了调解民间纠纷、维护社会治安、计划生育和流动人口服务管理等具有中国特色的服务内容。

应该说，目前我国已初步形成了以政府各类社会服务机构为主体、城乡村（居）委会为重要辅助、其他民间组织作补充的社会工作基本构架，集聚了一大批直接从事社会服务的工作人员。但总体而言，我国现代社会工作仍处于起步阶段，与发达国家专业化、职业化的社会工作相比，还存在法律体系不够完备、行政化倾向比较突出、人员专业素质严重缺乏等突出问题。

（二）社会工作人才的涵义及主要分布

国内外学术界对现代社会工作进行了大量的理论研究，但目前对社会工作者或社会工作人才的涵义及主要分布领域仍没有一致的认识。综合分析国内外研究成果，较具代表性的社会工作者或社会工作人才定义主要有：

1、社会工作者是指接受过社会工作专业教育，以社会工作为职业，具有社会工作执业执照，接受社会工作伦理制约的社会工作专业组织的成员。（国际社会工作界观点）

2、社会工作人才是指在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫治等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员。（人事部、民政部观点）

3、社会工作人才是指具有良好的思想道德素质，经过社会工作专业教育或培训，取得社会工作职业资格，在特定机构登记注册，创造性地进行社会服务与管理、社会工作教育和研究等工作，为构建社会主义和谐社会作出积极贡献的党政机关、国有企事业单位、社会组织、社区（农村）以及党的各类基层组织中的职业社会工作人员。（中组部理论研讨会观点）

上述观点从不同的维度给出了社会工作人才的定义，差异比较明显，但也有不少共识，归纳起来主要有三点：首先，社会工作人才是社会服务机构的工作人员；第二，应具有专业的知识、技能和社会工作方法；第三，应遵照社会工作服务宗旨和职业道德规范开展工作。

按照国际通行概念与**省具体实践相结合的原则，合理地界定**省社会工作人才的涵义及其主要分布领域，对于准确把握社会工作人才队伍研究角度和建设重点具有重要的作用。

根据总书记在党的十七大报告中指出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的要求，以及国内外学术界有关社会工作人才定义的三点共识，我们认为：社会工作人才应是指遵守社会工作服务宗旨和职业道德规范，具备专业的知识、技能和职业资格，在专门的社会服务机构中直接从事社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等社会工作的专门人才。这个定义主要有三层含义：

第一，社会工作作为一类专门的职业，有其特定的服务宗旨、服务对象和职业道德规范。社会工作人才应该也必须遵守社会工作服务宗旨和职业道德规范。

第二，社会工作涉及医学、心理学、法学、社会工作学等多学科专业知识，社会工作人才应具备相关的专业素质和工作技能，同时，也应具有相应的职业资格和执业资格，以保障社会工作的专业服务水平。

第三，社会工作作为一项国家社会保障制度安排，有其特定的分布领域。社会工作人才应是直接从事特定领域社会工作的社会服务机构中，具有相关专业知识、技能和职业水平的工作人员。

基于上述认识，我们认为，社会工作人才培养开发的重点，应放在直接从事社会工作的各类社会服务机构和组织（不包括党政机关和各类社会志愿者组织）上，其研究对象既包括国有体制内的党、政、群、团有关部门举办的各类社会公益性事业单位，以及政府财政资金扶持的城乡村（居）委会中直接从事社会工作的专门人才，也包括体制外民间社会服务组织的社会工作人才。

按照上述定义和党的十七大报告对社会保障体系的分类，同时结合**省现有社会服务机构和组织情况，**省社会工作人才主要分布在以下领域：

1、社会保险机构。主要是城乡养老保险经办机构、城镇医疗保险经办机构、城乡最低生活保障经办机构和新型农村合作医疗经办机构等。

2、社会救助机构。主要是农村五保供养机构，劳动保障和救助管理机构，备灾救灾机构，就业服务机构，社区劳动保障机构，法律援助机构，心理咨询机构，维护合法权益机构，民间纠纷调解机构，流动人口服务机构，归正人员矫正机构等。

3、社会福利机构。主要是福利（收养）机构，残障康复机构，社区卫生服务机构，人口和计划生育服务机构，青少年课外教育机构，乡镇宣传文化机构，城镇低收入家庭住房保障机构等。

4、慈善事业组织。主要是社会捐赠工作机构和社会工作协会、慈善总会等民间社会服务组织。

5、其他。主要是承担综合性社会工作的城乡村（居）委会和社区服务中心等。

二、**省社会工作人才队伍建设现状

在国家和**省委、省政府的高度重视下，目前**省已初步建立了比较完备的社会工作基本构架。特别是2000年以来，**省在加强城乡社区社会工作方面进行了多项富有成效的探索。一是率先将城市区级医院和乡镇卫生院改建为社区卫生服务机构，全省共建立社区卫生服务中心1533个、卫生服务站6789个，从业人员达3.1万人。二是率先在乡镇（街道）和居委会设立劳动保障和社会救助机构，全省共建立乡镇（街道）劳动保障和社会救助站15**个、社区居委会劳动保障室2.7万个，从业人员达3.8万人。三是率先将乡镇文化站改建为综合性宣传文化机构，全省建立了集文化宣传、群众体育、科普培训、青少年校外教育等工作于一体的综合性文化站1**5个，从业人员达4220人。

各地在加强社会工作人才队伍建设方面也作了不少探索。金华市委组织部、市人事局、市民政局、市劳动保障局、金华日报社、金华广播电视台等单位，在全省率先组织开展了“十佳社会工作人才”评选活动。

根据有关资料统计，截止20**年底，全省共有直接从事社会服务的工作人员19.9万人，占全省总人口的4‰。主要由三部分构成：

一是各类政府社会服务事业机构。现有7671个、工作人员5.8万人，占全省总人口的1.2‰。政府社会服务事业机构是**省社会工作的主要力量，其具体分布领域与西方发达国家的政府社会服务机构基本一致，但也有许多中国特色的社会服务机构。

二是依法主要承担社会服务工作、适当承担社会管理工作的城镇社区居委会。现有3737个、工作人员1.6万人，占全省总人口的0.3‰。城镇社区居委会是**省社会工作的重要辅助力量，也是当前中央和省委、省政府高度重视的一支社会工作队伍。

三是依法主要承担发展经济任务、适当兼顾社会服务工作的农村村委会。现有3.3万个、工作人员12.5万人，占全省总人口的2.5‰。农村村委会是**省社会工作的辅助力量。随着**省新农村建设的逐步推进，农村村委会的社会服务作用也日益得到重视和发挥。

应该说，目前**省已集聚了一支数量较为庞大的直接从事社会服务的工作人员队伍，在建设“平安**”、“和谐**”过程中发挥着不可替代的重要作用，但在社会工作人才队伍建设方面也存在不少亟待解决的问题。

一是宣传力度欠缺，社会认同感较低。社会各界对社会工作普遍存在认识不清、宣传不够、支持不力等问题，社会工作人才的职业地位较低，严重影响工作热情和队伍的稳定。一些政府社会服务机构负责人反映，公开招聘工作人员时，很难吸引社会工作专业大学毕业生前来报名，即使招聘到了也难以留住，加强社会工作人才队伍建设常常是“心有余而力不足”。

二是教育培训不足，人员素质较低。各类社会服务机构处于基层一线，由于历史的原因人员总体素质不高，加之在职培训制度尚未建立，总的感到**省社会工作人才文化程度普遍偏低，尤其是农村村委会成员更为突出。我们专门了解了政府社会服务机构、居委会、村委会工作人员的文化程度，高中以下的分别占42.3%、62.3%、99.5%，其中温州市农村村委会成员文化程度高中的占23.5%、初中占57%、小学占19%。在全省残联系统117家福利机构的677名工作人员中，也仅有170人受过相关专业知识教育，占人员总数的25.1%，很难适应现代社会工作的需要。

三是政策保障不到位，吸纳人才能力较低。财政经费有效投入、税收政策优惠、社会保险待遇、人才流动保障等各项配套政策措施还未建立和健全。政府社会服务机构缺少科学有效的运行机制，民间社会服务组织缺少有效的政策措施保障。在工资收入、户籍迁移、档案管理、社会保险等方面也存在一系列的问题，直接影响了社会力量举办社会服务机构和社会公众投身社会服务事业的积极性。据了解，20**年杭州市社区服务站工作人员的年收入仅1.5万元，远低于全市企业职工年均收入2.39万元。

四是评价体系不完善，专业化水平较低。社会工作缺少科学的岗位设置规范，现有社会工作人员职称晋升渠道不畅，仅有医疗卫生机构和青少年活动中心的工作人员可参评卫生系列或中小学系列职称。在全省1651个政府福利机构的7725名社会工作人员中，仅有专业技术人员2602人，只占人员总数的33.7%，导致了**省虽有不少专业的社会服务机构，却总体上缺少专业化的社会服务，直接制约了**省社会工作的专业化进程。

三、加强**省社会工作人才队伍培养开发的对策措施

（一）明确社会工作人才队伍建设的主要目标

深入贯彻落实科学发展观，牢固树立科学的人才观，坚持培养专业化人才和集聚社会化人才并重原则，充分借鉴发达国家社会工作先进经验，综合运用法律、行政、经济手段，建立法律规范、政府主导、社会参与的社会工作体制，建立和健全社会工作人才培养体系、评价使用体系、多元化的投入机制和有效的激励保障制度，全面提高社会工作人才队伍素质，着力提升社会工作专业化、职业化、社会化水平。

（二）积极营造有利于社会工作人才健康成长的良好环境

1、优化政策环境。大力加强中国特色社会工作研究，进一步廓清现代社会工作、社会工作人才的涵义和分布领域，研究建立统一、规范的社会工作和人才队伍建设政策法规体系，切实解决有关党政部门各自为政、政出多门问题，为社会工作事业的发展和人才的健康成长提供强有力的政策保障。

2、优化舆论环境。充分发挥宣传部门、新闻媒体的舆论导向作用，组织开展全省性“十佳社会工作人才”评选活动，注重发现、培养和宣传在社会工作本职岗位上奋发成才的先进典型，积极营造适合社会工作开展、适应社会工作人才成长的良好社会氛围，激励、吸引更多的优秀人才投身社会工作。

3、优化工作生活环境。统筹协调现有政府信息网络资源，建设社会工作信息服务平台，及时相关社会工作和具体岗位需求信息，吸引和鼓励社会和个人兴办社区社会服务机构，通过各种灵活方式参与社区服务。各类组织和个人到社区兴办公益性社会服务工作的，可免费使用城镇社区现有公共服务设施。要重视解决社会工作人才的户籍迁移、档案管理、社会保险、子女入学等实际困难。

（三）健全和完善社会工作人才培养体系

1、制定社会工作人才培养规划。将社会工作人才培养纳入人才发展战略总体规划，抓紧制定社会工作人才队伍发展规划和年度培训计划，进一步增强社会工作人才培养的计划性、系统性和针对性，整体推进社会工作人才队伍建设。改革现有人才统计制度，切实掌握社会工作人才状况，为制定人才发展总体规划提供依据。

2、加强社会工作学科建设。充分发挥高等院校和社会科学研究机构学科建设和人才培养方面的优势，整合教学资源，鼓励高水平教师和专家担任社会工作专业教学任务。加强高校社会工作实习基地建设，积极组织学生到社会服务机构实习和见习。高校社会工作实习基地建设情况纳入年度教学工作考核内容。

3、开展社会工作人员岗位培训。采取集中培训、个人自学、远程教育相结合的方式，有计划、分层次地对现有政府社会服务机构工作人员进行社会工作专业知识和职业道德培训，力争在2年内将所有工作人员轮训一遍，基本实现所有社会工作人员达到相应的岗位素质要求。在此基础上，参照**省WTO高级人才培养模式，组织开展中、高级社会工作人才培训。鼓励和支持城乡社区村（居）委会工作人员参加进修、见习、短训、函授等素质培训，切实提高社会工作专业知识水平和专业化社会服务能力。

（四）建立和完善社会工作人才评价使用体系

1、完善职业资格制度。所有社会工作人员均应参加国家职业资格考试，取得相应的《社会工作者职业水平证书》。具有其他专业技术职称的社会工作人员，可按国家有关规定转评社会工作者职业资格，晋升上一级职业资格时，其转评前和转评后的任职年限可合并计算。逐步推行社会工作职业资格注册登记制度。取得《社会工作者职业水平证书》或医师、护师、心理咨询师、律师等其他职业资格的社会工作人员，应进行社会工作职业资格注册登记，力争在5年内全面实行社会工作职业资格注册制度。

2、完善岗位设置制度。调整优化布局结构，科学设置政府社会服务机构，研究建立县（市、区）政府社会服务事业机构定编标准。明确政府社会服务机构岗位设置和结构比例，原则上社会工作岗位不低于岗位总数的90%。研究探索城乡社区村（居）委会岗位设置办法，在法定岗位之外增设2—4个社会工作专职岗位。鼓励和支持村（居）委会、本社区企业和个人创办民间社会服务组织，因地制宜开发和设置社会工作岗位。

3、完善人才使用制度。建立柔性人才引进机制，鼓励社会服务机构采取不迁户口、不转关系、聘用兼职、聘请顾问和短期服务等方式引进社会工作专门人才。省市政府部门社会服务机构的工作人员在晋升职称前，必须到基层社会服务机构服务1年；择优选派基层社会服务机构工作人员到省市政府部门社会服务机构挂职进修。以品德诚信、工作绩效和服务对象满意度为主要标准，加强岗位考核工作，考核结果作为奖惩或续聘、解聘和调整岗位的依据。

（五）建立多元化的投入机制和激励保障机制

1、完善政府财政投入机制。按照公共财政“以钱办事”的改革要求，研究制定政府财政按社会工作项目任务和社会服务人数核拨财政经费的具体办法，加大财政资金向公共社会服务领域的投入力度。积极探索政府购买社会服务的运作模式，完善政府按服务项目、服务人群购买社会服务的具体办法，鼓励民间社会服务组织提供社会福利和慈善事业服务。

2、健全民间资金投入机制。研究制定工商、税收、土地优惠政策，鼓励社会团体、企业和个人举办民间社会服务机构。研究制定《公益事业捐赠法》实施办法，进一步明确税收优惠政策，积极鼓励企业、社会团体和个人捐款资助社会工作。研究制定国外慈善组织来国内举办非营利性社会服务机构的管理办法，吸引和鼓励国外资金投入和资助社会工作。

3、建立合理的薪酬制度。制定社会工作人才薪酬指导政策和奖励政策。政府社会服务机构中取得社会工作职业资格的社会工作人员，应聘到管理岗位工作的，可选择按所聘管理岗位或本人具备的社会工作职业资格享受工资福利等待遇。进一步落实财政专项补助，切实解决社区居委会成员及其聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题，并使待遇水平随经济发展而适当增长。

4、建立优先晋升（录用）制度。研究制定优惠政策和措施，吸引高校毕业生到城乡社区从事社会工作。凡到城乡社区工作3年以上、且年度考核称职以上的社会工作人员，可提前1年参加全国助理社会工作师、社会工作师职业资格考试；参评高级社会工作师的，在同等条件下优先晋升职业资格；参加各地事业单位公开招聘的，在同等条件下优先录用；报考省市两级机关公务员的，笔试成绩可适当加分；报考县（市、区）、乡镇（街道）机关公务员的，优先予以录用。工作满1年，且年度考核称职以上的高校毕业生，在报考本省高校研究生时，考试总分可加10分。

（六）切实加强对社会工作人才队伍建设的组织领导

各级党委、政府要加强对社会工作的组织领导，将社会工作提到重要议事日程，纳入到经济社会发展总体规划，按照党管人才的原则，健全党委统一领导，政府组织协调，有关政府职能部门各司其职，工会、共青团、妇联、残联等群团组织密切配合的工作机制，明确分工，落实责任，进一步完善政策措施，整体推进社会工作人才队伍建设。