基层党内选举制度完善调查与思考

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党内选举制度是按照选举人的意志产生党的各级代表大会的代表和党的各级委员会的基本规则和程序。改革和完善党内选举制度，是党的十六大对加强和改进党的建设提出的新要求，是推进党内民主制度建设的关键环节，对于实现中国特色社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化具有重要的示范和导向作用。但在实践中，党内选举还存在着较大的不足，必须加以改革和完善。

一、党内选举制度方面存在的主要问题及原因。

长期以来，在党内选举方面存在的最大问题是，选举往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式。换句话说，党内选举往往是有关领导人和上级党委主导的形式性选举，而不是充分体现选举人意志和意愿的实质性选举，甚至还存在着自上而下的委任制或变相的委任制冲淡或代替选举的倾向。在党内实际运作的选举与党章规定的选举之间存在的反差甚大。目前，从选举所应有的本质特征和党章的规定来看，现行的党内选举制度存在的问题主要表现在五个方面。

1、选举任用干部的范围不够广泛。目前我们采用的是任命制和选举制相结合以任命制为主的方法，这种方法容易导致当选举结果与上级意图不相吻合时，往往以上级决定代替民主选举的结果。这就会使选举人的选举流于形式，影响了党员对党内活动的积极参与，容易造成党内干部更多地对上负责而不对下负责，漠视党员群众意愿，甚至导致出现跑官要官、买官卖官现象，从而严重影响了党的先进性、纯洁性、凝聚力和战斗力。加之选举产生的干部在任期内频繁调动、“交流”的现象也屡见不鲜，这也无异于是对选举的否定或对选举结果的改变。这样一来，党章关于“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生”的规定，就会在相当大程度上失去意义或被虚化。这是在现实中存在的以任命制冲击或代替选举制，有碍于发展党内民主的重要制度性根源。

2、直接选举的范围还比较小。党内选举制度的改革和完善，包括直接选举和间接选举两个方面。目前，直接选举的范围很小、层次很低，除总支和支部实行直接选举外，甚至连基层党委包括各部门的机关党委，也几乎都实行间接选举，一般都是先选举代表，再由代表选举党委。这不利于发展党内民主。

3、候选人的提名存在缺陷。候选人的提出和确定，是充分体现选举人意志的一个重要环节。长期以来，在党内过于突出上级党组织对下级党委成员候选人的推荐提名，而缺乏自下而上的选举人或党代表联名推荐提名，更没有建立起候选人的自上而下提名和自下而上提名相结合的制度。国家的人大选举已经有了代表联合提名候选人的制度，但在党内迄今为止还没有，这是党内民主的发展滞后于人民民主的一个表现。

4、差额选举的范围和差额比例还比较小。十一届三中全会以来，党内在一定范围内和一定程度上实行了差额选举。但迄今为止差额选举的层次仍比较低，范围比较有限，差额比例也比较小。而且，近年来的差额选举，几乎都是预选差额而非正式选举差额，预选差额选举不实行“集中投票”的做法又使差额选举打了折扣。此外，在差额候选人的安排上还屡有搞“陪选”候选人的情况，使差额实际上变成了等额。实践中，稍有政治常识的人都清楚，在党委会选举中，候选人的排名并不是按姓氏笔划而来的，排在最末的往往是差额的对象。

5、有关选举程序的规定不尽合理。近年来，各级党代会的选举在正式等额选举时规定，选举人在选票上不作任何表示即视为赞同，而且又不是秘密投票。这在民主不充分的现实环境中，选举人在众目睽睽之下，甚至面对着摄像机，多数人往往由于有顾虑而不敢动手在选票上有所表示（投反对票、弃权票或另写他人）。这就必然会造成相当多的选举人按所谓党的旨意办而不敢有所违抗，这实在有违选举的民主本质。

造成上述问题的原因是多方面的，主要是：选举制和任命制的关系还不明确；人们对选举的权威性程序性认识还不足；选举的实际操作同党章规定的党员权利还有一定距离；选举程序缺少具体化的监督环节；长期以来养成的和为贵的传统政治文化根深蒂固。此外，党内民主与集中的失衡、对党管干部原则的误读等等，都会影响党内选举制度的健康发展。

上述问题的存在，都有违党内民主选举的规律。改革和完善党内选举制度的关键，就是要通过有关制度的建立和健全，使选举能够充分体现选举人的意志和意愿，真正实现民主选举。

二、改革和完善党内选举制度的对策建议。

党内选举的有关制度，在《中国共产党章程》、《中国共产党地方组织选举工作条例》等中都有明确规定。在新的历史条件下，为了实现党的十六届四中全会提出的不断加强党的执政能力建设的要求，必须进一步改革和完善党内选举制度。

1、摆正选举制和任命制的关系，逐步扩大直接选举的范围。

一是逐步扩大选举的范围，缩小任命的范围。要改革干部任用制度，使目前事实上以任命制为主转变为以选举制为主，并理清选举制与任命制的适用范围。一般而言，基层党内主要负责干部，“两委”书记、副书记必须是选举产生，党组织的职能部门负责干部，如组织部长、宣传部长、统战部长等可采取任命制。“两委”书记、副书记对党代会负责，党的职能部门负责干部对书记负责。这样使得授权明晰，责任分明。另一方面，必须严格遵守选举制的操作规范，涉及到党内干部异地交流问题，宜在任届中期进行，交流的干部在程序上先进行“”，后经过党内选举正式任用。如果该区县实行了党代会常任制，则由年会党代表选举确认，没有实行年会制的区县可以由全委会通过“票决制”确认。

二是逐步扩大直接选举的范围。直接选举和间接选举都是选举不可缺少的重要形式。目前基层党代会的选举，一般党代表和“两委”委员选举是由选举人直接选举，“两委”常委和书记、副书记是间接选举，即由直选出来的全委会委员选举常委和书记、副书记。党内选举实践中，党代表选举权的这种限制，使党代会选举的权威性打了一个折扣。根据逐步推进党内民主的原则，直接选举可以逐步扩大到区县党代表大会代表，乡镇党委会成员和书记，直至区县党委会成员和书记。目前，虽然直接选举乡镇党委会成员和书记还缺乏具体的操作规则，但各地的试点实践证明，我们党还是具备一定的条件、能够充分驾驭的。

2、完善选举竞争机制。

完善竞争和监督机制的目标就是要使选举活动公开、公正、合法进行，增强当选者的竞争和责任意识，激发选举人的参与热情，保障其选择权的落实。

一是扩大差额选举的比例和范围。一方面，要实现由低比例的差额选举到较高比例的差额选举转变。目前党内选举候选人差额比例是党代表20%、“两委”委员预选时10%、常委差额1人，显然过小，应该扩大到党代表30%，预选“两委”委员候选人20%，常委候选人不少于2人，从而使选举人的选举意志表达较有余地；另一方面，要实现由部分差额选举到全差额选举转变。“两委”委员的正式选举和“两委”书记、副书记选举不再实行等额选举，也进行差额选举。“两委”委员正式选举实行20%的差额比例，“两委”书记、副书记分别实行多1人的差额选举。

二是实行竞选制。我们党在民主革命时期就倡导和实行过竞选制度。1939年制定和实行的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》就有专章关于实行竞选的条款，明确规定要开展“竞选运动”。竞选制可在区县党代会选举中全面推开，竞选形式可采取张榜公示、见面活动、竞选演说、责任承诺、接受质询，把候选人的德、能、勤、绩、廉置于“阳光”之下，使选举人全面了解候选人的各方面情况，而不是仅凭一纸“千孔一面”的履历表。在党内实行竞选制度，可以使选举人对候选人有更多了解，从而减少投票的盲目性，增加选举的透明度，保障党员的知情权、参与权、选择权和监督权，激活党员政治参与热情和积极性。

3、改进候选人提名方式，完善选举监督机制。

一是改革和完善候选人提名制度。候选人的提名方式有两种，即有关党组织自上而下提名和一定范围的党员、党员代表或选举人自下而上提名。比较合理可行的应是实行自上而下提名和自下而上提名相结合的制度，并对二者的比例做出明确规定。当前，尤其要建立健全党员提名的有关操作规则，进一步加大党员提名的力度，保证候选人的产生更加广泛地反映党员的意见。在党代表候选人的提名中，要严格经过民主推荐，由各级党员代表大会自下而上地民主提名，未获得足够党员提名的决不能作为党代表的候选人。“两委”委员、常委和“两委”书记、副书记候选人预备人选的提名应增加党代表提名环节，并且规定适当比例，改变现行选举条例中仅由上届常委会提名的规定，避免提名权垄断、自我提名和近亲繁殖。

二是设立选举监督委员会。选举监督委员会的组成人员一般应由普通党员、党代表和上级领导机关代表三方推选出来的，其地位独立于本级党组织，也不隶属于选举大会主席团，只对出席党代会的选举人负责，接受他们的监督。选举监督委员会的职责就是对选举进行全过程、全方位监督，对选举中的违法违规现象有权宣布其无效，对选举过程、选举结果的合法性、有效性有权确认。

4、建立健全与党内选举制度相配套的制度，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境。

邓小平同志说：“制度问题，是带有根本性的问题。”我们始终不要忘记制度建设。建立和健全完备的制度是发展党内民主、有效实行党内选举制度的重要保障。

一是建立健全领导干部任期制。邓小平同志早在1980年就指出：“对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的职务都不是无限期的”。现在地方党政领导班子都有明确的任期，但随意性较大，在任期内调动过于频繁。有些领导干部从党委退下来，到人大、政协，把各级人大、政协当成了党委领导干部的退水渠，这是一种领导职务变相终身制的表现。因此，要建立领导干部离退休制度与任期制，在领导干部选举产生的同时，就要明确规定在同一领导职位任期内，除非有特殊情况，否则不能随意调动、调整，从而维护任期的严肃性，也有利于保持领导班子的活力和战斗力。

二是建立健全领导干部弹劾罢免制度。弹劾罢免制度与选举制度一样，是实现党内民主的重要形式和重要制度。一是尽快建立党员代表大会听取、收集和反映党员群众意见的听证制度，建立党员领导干部向党员代表大会代表提供其活动的档案制度，以利随时了解、掌握领导层活动细节，为弹劾制、罢免制的实行奠定基础。二是尽快建立和实行严格的弹劾和罢免制度。要制定实施细则，对弹劾、罢免的内容、程序以及适用范围和对象等作出具体规定，做到有法可依。同时，要将弹劾、罢免权下放到下级机关或下级纪检部门，下级机关或下级纪检部门对上级机关的某个部门提出弹劾，上级机关必须受理，弹劾必须到位，做到有法必依，执法必严。只有建立和完善弹劾罢免制，才能与选举制度相配套，使选举产生的不称职的党代表或领导人及时得到撤换或调整，而不至于非等到任期届满不可。这实际上是改革和完善党内选举制度的合理延伸和必要补充，是解决干部能上不能下问题的重要举措，也是制约监督在任期间各级领导干部的重要杠杆和有效利器，对进一步发展党内民主无疑也是大有裨益的。

三是建立健全领导干部辞职制度。领导干部辞职制度是辞职方式、辞职条件、辞职程序等方面的规定和规范的总和。凡是任期内实绩很差，在工作上多次出现重大失误，群众意见很大，本人综合素质已达不到领导岗位的基本要求，就必须采取因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职的方式，辞去该领导干部的现行岗位职务。实施辞职制度，既要强化领导干部的权力是人民赋予的，必须对人民负责的公仆意识；也要形成法制化的刚性约束机制；还要创设对辞职者不歧视、不报复、多关怀的舆论氛围。

与党内选举制度相配套的任期制、弹劾罢免制和辞职制等相关制度的建立健全，既是改革和完善党内选举制度体系的必然要求，也是积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境的迫切需要。只有有效形成党内选举制度体系而发挥整体合力作用，才能形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，才能把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。