基层党代表大会制度思考与探索

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党的代表大会是党内的最高权力机关和监督机关。党的代表大会制度是党的根本制度，也是党内民主最基本的实现形式。改革和完善党的代表大会制度，对加强和改进党的建设，坚持和完善党的民主集中制，提高党的凝聚力、创造力、战斗力，促进改革开放和现代化建设，具有十分重要的意义。

一、党代会是发展党内民主保障党员民主权利的根本制度

党的代表大会是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利、决定党内重大事务的制度，是党实行民主基础上的集中和集中指导下的民主的重要途径，也是实行党内监督的重要场所。各级党的代表大会作为同级党组织的最高权力机关，是该级党组织的最高决策机关，也是该级党组织的最高监督机关。由这样一套形式和制度构成的党的代表大会制度，是党的根本政治制度，犹如人民代表大会制度是国家的根本政治制度一样。

马克思和恩格斯通过分析和界说党的代表大会的职权和性质，阐明了党的代表大会制度的特殊重要地位。他们认为，党的代表大会是党的“最高权力机关”，是党的“立法机关”(《马克思恩格斯全集》第4卷第474、375、374页)。邓小平在党的“八大”所作关于修改党章的报告中也指出：党的代表大会是“党的最高决策机关和最高监督机关”(《邓小平文选》第1卷第233页)。这就是说，党的代表大会在党内高于其他所有组织和领导机关，或者说，它在党内处于至高无上的地位。党的其他任何组织和领导机关都不能平行于更不能高于党的代表大会。

坚持和维护党的代表大会应有的地位，充分发挥其应有的作用，这是改革和完善党的代表大会制度必须遵循的基本原则，也是改革和完善党的代表大会制度的宗旨和基本目标。

二、进一步改革完善党的代表大会制度

从我们党的历史来看，党的代表大会制度不断有所改进和发展，但还不够完善，不够健全，甚至还存在着比较严重的缺陷和弊端，使其原有职能和作用难以得到发挥。其突出表现：

1、对党代会的地位认识存在偏差。一些地方远没有认识到党代会是党的最高权力机关和监督机关，只是把党代会的改革和完善作为党委领导下发扬党内民主的一项具体工作，在实践中缺乏积极性和突破传统的权力过分集中体制的决心。

2、党代会的代表构成不合理。党代会是党的最高权力机关，不是党的工作会议，目前党代会代表中领导干部占党员代表的绝大多数，未能充分兼顾党内不同层次的党员的利益。同时，作为最高权力机关和监督机关，党代会是参政议政的场所，这就必然要求代表有相当的参政议政能力。但目前代表在相当大的程度上是一种自上而下授予的荣誉称号，有部分代表缺乏参政议政的能力。

3、党代会代表选举程序欠规范。代表候选人在基层党员和党组织推选人后，往往由党的领导机关在考虑多种因素后进行平衡，显得较为模糊，缺乏程序性、公开性、可监督性，有时往往成为领导人意志或领导机关内定方案的实现方式。

4、党代会的职能未充分显现。一是党内最重大的问题往往并不是由党的代表大会讨论决定，而是由全委会、常委会或工作会议、扩大会议等取而代之；二是有许多必须由党代会讨论通过的问题虽然在形式上经过了党的代表大会，但实际上早已由别的会议讨论决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下手续而已。

5、党代会和代表的作用没有完全发挥。由于党的代表大会一直实行非常任制，党内经过反复酝酿才当选的代表，只能在党的代表大会召开期间发挥几天的象征性的作用，而代表大会结束后，党代会及其代表也就没有恰当的身份参与党内外事务了。这种状况不利于党的代表大会发挥自己应有的领导作用，同时也不利于党内形成良好的监督机制和贯彻民主集中制。

所有这些问题或弊端，就成为改革和完善党的代表大会制度的根本之点和当务之急。

改革和完善党的代表大会制度包含着多方面、多层次的丰富内容，从理论和实践的探索看将党的代表大会由非常任制改变为常任制是一种较好的选择，它可以大大增强党的生机和活力。实际上，这一选择，在我们党的历史上已进行了较长时间的摸索，为进一步实践打下了坚实的理论和实践基础。新中国成立后不久，同志就提出了实行党的代表大会常任制的设想。1956年4月28日，同志提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表”。1956年9月，党的第八次代表大会上，邓小平同志作的《关于修改党的章程的报告》在我党历史上第一次系统地提出和阐述了党的代表大会常任制问题。他说，要“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国、省一级和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”“这三级代表大会一律每年开会一次。”他还指出：“代表由于是常任的，要向选举他们的单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员干部的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”最后，他指出：“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”后来由于种种原因未能坚持和具体落实。随着政治体制改革的逐步深入和党内民主政治建设的加快，中央有关部门又重新对实行党的代表大会常任制进行研究，并从80年代末开始，先后在11个市县区组织进行了党代表大会常任制的试点，取得了良好的效果。实践表明，实行党的代表大会常任制对发扬党内民主、加强党的建设、提高党的领导水平和执政水平，以及健全党内监督、改善党群关系、从源头预防和治理腐败等多方面都具有积极意义。

三、逐步实行党的代表大会常任制的对策

党代表大会常任制是指，每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这期间，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举。也就是说，党的代表大会像全国和地方各级人民代表大会那样，代表的权利也同人大代表类似。在目前情况下，党代表大会常任制工作应积极吸收和借鉴各级人代会的工作经验，使党代表大会常任制能够发挥更大的作用。

1、明确党代表大会的职能定位和机构设置。党代会常任制应以建立党的常设权力机关为目标，而不是仅停留在建立一个党内民意机构的层面上。应在现有的党内权力构架内，让党代会常任制直接与党的全委会对接，成为党的常设权力机关。党代会常任制最有效的职能是实行年会制，改以前党代会每五年一次为一年一次。年会的主要任务是：听取并审议党委、纪委的工作报告，讨论决定下一年度本地区政治、经济、社会发展和党的建设等方面的重大问题，对“两委”及其成员年度工作进行评议或信任投票，选举出席上级党代会代表，增补党委和纪委成员；听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的提案、意见和建议的办理情况的说明。有时，年会的议题或议案也可以由党代表或代表团联名提出。年会前，一般可将“两委”的工作报告稿下发给党代表，请代表提出意见和建议。因此，党代表大会应在职能上向监督、决策倾斜，尤其要使党代表大会民主化、科学化，使党代表的监督经常化、规范化，使党代会的决策更富有现实性和科学性，并能根据决策执行的情况进行及时的反馈和改进，只有这样，各级党代会才能真正成为全党的权力中心、决策中心和党内民主的典范。要充分考虑人代会现有机构设置的成功之处，并结合党的工作实际，根据党的工作的特点和需要，按照精简、统一、效能的原则合理设置、调整党代表大会的机构，建立由党的代表大会选举产生的常设委员会。只有建立这样的常设委员会，才能使党的代表大会在闭会期间具有行使其职权的组织载体，从而使其成为名符其实的“常任制”。

2、规范党代表的资格、任期和权利。党的代表大会代表既是党的领导机关经常联系广大党员的纽带，也是党广泛联系各方面群众的桥梁。因此，党代表应该是各条战线中的先进分子，在政治思想、工作、生活等各方面体现党的先进性，而且要有一定的议事能力，能密切联系党员和群众，能充分反映他们的意见和建议，充分发挥先锋模范作用，深受党员、群众的拥护。党代表的任期与本届党代表大会相同。党代表应该拥有具体的权利，即参加党代表大会、代表团会议，听取和审议党委、纪委的工作报告，参与重大问题的讨论和决策；在代表大会上行使选举权和表决权，可以了解候选人的情况，可以要求改变候选人和按照规定程序提出新的候选人；可以按规定程序提出议题，五分之一以上的代表提出同一议题时，主席团和党委应将该议题列为代表大会的正式议题；在代表大会会议上，可以有根据地对党委、纪委，党委委员、纪委委员提出批评和询问，可以提出对党委、纪委，党委委员、纪委委员进行信任投票的建议，并进行信任投票。

3、建立和完善与常任制相配套的工作制度。一是建立党内情况通报制度和情况反映制度。让党代表及时了解党内事务，及时了解党内生活的重要信息，了解党内机制的运行情况。用制度规定党内定期不定期通报的内容、范围、重点、时限、反馈等基本要求。二是建立重大决策征求意见制度。凡属党内的重大决策问题，都应力求组织广大党员讨论，充分听取各种意见，让党员畅所欲言，把各种不同方案讲出来，然后在民主的基础上加以集中，作出符合实际的决策，通过决策的民主化来实现决策的科学化，减少决策的失误。三是建立代表定期调研、视察制度。每年确定一批涉及本地经济社会发展和党的建设方面的课题，交代表团开展调研，提出对策，为党委决策提供依据。每年根据需要组织代表对本地的重要工作、重要项目和企业进行不少于一次的视察活动。视察对象和内容一经当地党委批准，任何单位和个人不得拒绝。四是建立代表团（组）活动制度。按照利于集中，便于活动，加强对代表的教育管理的原则，可以按照系统或行业的性质将代表划分若干个代表团（组），每个团（组）选举产生正副团（组）长各一名。大会期间的工作任务是组织讨论，形成提案、酝酿人事等问题；闭会期间可根据需要不定期召开代表团（组）会议，每半年至少活动一次，讨论党委提交讨论的问题，形成提交党代表大会的提案，研究代表团（组）所在的系统、行业内的热点工程和重点问题，提出工作建议。五是建立代表提案、质询制度。代表十人以上联名，可以在代表大会召开期间以提案的形式，在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向当地党委以及辖区内的各级党组织提出提案或质询。

4、引入竞争选举机制。建立党代会常任制，实行年会制，是改革和完善党的代表大会的一大突破，但是年会制和代表常任制本身并不意味着党内民主的突破性进展。党代会常任制推动党内民主的关键不在于开会次数的多少，而在于会议本身是否民主。如果党代会常任制仅仅是增加开会的次数和增加参加会议的人数，而不加强会议民主的制度建设，那么，党代会常任制很可能流于形式，无益于推动党内民主。其实推动党代会进一步发展民主的关键和突破口在于改革党代会的选举制度，建立和完善竞争性的选举制度。通过党内民主选举，完成党员同党代表之间的权力授受程序，是实行党代会常任制的前提和基础。在四川雅安的党代会常任制试点中，他们设计了“自愿报名”和“竞争承诺”两个必经环节，并确定了全县“党代表选举日”。两个必经环节的实施，调动了不少党员的参选积极性，使党代表和党代会获得了政治学意义上的合法性。该市雨城区和荥经县报名参选的党员，占到了党员总数的12%和13%。如此高涨的参选热情和高达30%以上的大比例差额选举，实为罕见。竞争性选举的范围应包括党代会的代表、党委委员、党的纪委书记、党的副书记、党的书记及党代会专门委员会的相关职务，这一选举必须是占有相当比例的差额选举，决不允许搞名义上的差额实质上的陪选形式。引入公开公正公平的竞争选举机制，实质上就是要从根本上改变上级主导的形式性选举，保障选举充分体现选举人的意志，切实体现党代会的权威性。

实践中，四川雅安、湖北罗田的改革是目前搞得相对成功的地方，它的成功主要在于不仅搞了党代会常任制，而且实行了党代表竞争性选举，党的干部包括党的书记必须面对竞争对手的挑战，也面临淘汰出局的风险。只有这样，通过竞选产生的党代会代表才能更主动履行代表的职责，党代会及其代表的作用才能真正发挥出来。