组织民办非企业单位调查报告

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根据《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发（20*）17号）文件精神,我市所属13个县市区,除猇亭区没有乡镇、宜都市的转制单位全部在工商登记为企业外,其余11个县市区均开展了乡镇事业单位转制为民办非企业单位的登记工作。截止目前，全市共登记转制单位346个。日前,我们对转制情况进行了调查,情况如下：

一、登记情况。我市各地登记机关，认真履行职责，深刻领会省委省政府关于乡镇事业单位改革的精神，不是简单地把乡镇转制单位当作一般意义上的民非登记，而是在牢牢把握改革大局的前提下，将原则性与灵活性相结合，努力地积极地服务乡镇事业单位改革。在登记工作中,始终在服务上狠下功夫，主要做到了：

一是做好前期宣传。20*年，各地抓住党委政府和社会普遍关注转制单位的这一时机，大力宣传民间组织政策，将民办非企业单位的性质、登记条件、登记程序及相关管理规定印制宣传手册，发放给转制单位；同时，依据行政许可法，民政部门登记一定要依据登记人的申请，不搞强迫命令，这为顺利开展登记管理工作奠定了良好基础。

二是及时登记办证。对申请登记的单位，各地借助“*民间组织网”，及时下发各种表格，统一规范文书格式，对符合条件的均在材料提交后三个工作日内办毕，并主动上门服务，免收一切费用。

三是指导拟定章程。转制单位的章程是转制单位的活动准则，也是民政部门对其规范管理的重要依据。因此，各地在登记工作中，始终把规范其章程放在重要的位置。兴山县、西陵区等地参照民政部门提供的范本，结合转制单位的实际，专门为转制单位拟定了章程示范文本，并在章程制定的程序上，严格把关，即经全体职工讨论通过，业务主管单位审查，登记机关核准。

四是为部分转制单位争取到了资金。西陵区民政局根据“鄂乡镇改办发[20*]3号”文件精神，“乡镇事业单位转制的服务组织，登记民办非企业单位的，可降低开办资金标准，但不得低于1万元。开办资金筹措确有困难的，由当地政府资助解决。”《条例》规定，民办非企业单位应有合法的财产。民政局针对该区所属四家转制单位资金困难的实际情况,多次向乡政府反映，引起了政府领导的重视，本着乡镇事业单位改革是推进农村公益性事业走向市场化、社会化的重要举措,是提高农村公益事业的运行机制和管理模式,变“养人”为“养事”的要求，乡财政经过测算，按各个中心服务项目和服务范围，解决了部分经费，确保了改制后的服务组织正常运转。

五是与其他部门密切配合。各地注重与农业、财政、税务、工商、宣传等部门的合作，形成了共同服务于转制单位的局面。

二、登记后的管理情况。转制单位登记为民办非企业单位后，民政部门主要是依据《民办非企业单位登记管理条例》对其进行规范管理。主要从以下几方面的开展工作：

一是把年检作为监督管理的有效手段。根据转制单位的登记时间，今年应全部参加年检。到目前，尚没有拒绝年检的情况发生。夷陵区民政局在对转制单位进行年检时，还把乡镇党委政府对转制单位的考核作为其年检结论的重要依据。

二是督促变更登记。为维护法律法规的权威性和严肃性，增强转制单位法制意识，针对转制单位人员不稳定、单位负责人常有变动的情况，各地跟踪管理，督促有变更事项的单位及时办理变更登记手续。

三是开展培训促其观念转变。20*年12月，夷陵区召开了转制单位负责人会议，并邀请了各业务主管单位参加。会议学习了民非有关法律法规及相关政策，使各单位负责人进一步明确民非组织的性质及有关规定，深刻认识到在当前经济转轨、社会转型、政府转职时期民间组织在社会和经济建设中的巨大作用，认识到民间组织的发展和建设大有可为，会议要求各单位要转变观念、加强学习、诚信自律、服从管理、开拓创新。通过培训，进一步增强了转制单位的法制意识，促进了转制单位观念的转变。远安县民政局牵头，财政、税务、农业、计生等部门参与，集中对民办非企业单位负责人进行财务等知识培训，提高其业务素质和服务质量。点军区民政局组织所有民间组织负责人进行了培训，专门安排转制单位的代表在培训班上发言，起到了典型引路的作用。

四是宣传典型。各地在《*民间组织网》“民间组织风采”栏目，及时宣传转制后运行良好、收入增加的单位，让更多的单位增强信心。夷陵区在培训会上，安排两个转制单位作了典型发言，收到了较好效果。

五是抓制度建设。各地民政部门督促转制单位围绕自我管理、自我教育、自我发展、建立健全了以章程为核心的各项规章制度。

六是抓诚信建设。认真贯彻上级民政部门部署，组织部分民办非企业单位发出倡议，在民办非企业单位开展自律与诚信建设活动，提高民办非企业单位的社会公信力。

七是争取党委政府重视。认真贯彻执行鄂乡镇改办发[20*]3号、鄂乡镇改办发[20*]1号文件精神和《省委办公厅、省政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制加强农村公益性服务的试行意见》，积极协调反映存在的问题。

三、转制后的运作情况

改革近二年来，各转制单位努力克服心理障碍，从抵触改革到逐步接受改革，从不理解改革到主动顺应改革。目前，转制单位工作面貌有了较大改观，基本实现了农村公益性服务从“以钱养人”到“以钱养事”的跨越。主要表现在：

1、从管理上，一是市场运作，合同管理，建立“购买服务”的运作机制。各地按照“项目招标、市场运作、合同管理、群众签单、政府买单、按绩取酬”的思路，将农村公益性服务面向社会公开招标，择优发包，优先委托给新组建的转制单位实施，并由各乡镇通过合同形式明确责权利，按照实施情况给予相应的经济报酬。二是竞争上岗，目标考核，建立“绩效优先”的用人机制。各转制单位对照与政府签订的公益事业服务项目合同，因事设岗、以岗定酬，实行全员竞聘、竞争上岗，打破了传统的用人机制和工资分配体制。如当阳市的农业服务中心按照服务项目和中心运转的要求，分成农作组、林果蔬菜组、农机水产组、综合组，中心全员通过竞争上岗，实行目标考核，按劳取酬。水利服务中心对各岗位目标实行百分制量化考核，按考评得分将中心人员分为一、二、三类三个等级的报酬兑现到人。文化服务中心实行项目费用包干制，干多少事，拿多少钱，拉大了分配差距，职工工资高低月平相差200元左右。三是综合考核，“群众签单”，建立“按绩取酬”的考核机制。为把公益性服务落到实处，当阳市各镇按照全市统一标准，会同市主管部门，采取中心自评、村级评议、行业评议、镇处考核等步骤，实行百分制考核评分。对考核结果，实行“群众签单”认可制：即由农民代表签字确认，则表示服务到位，履行了合同，否则便视同未履行合同。对经过群众签字生效并经镇政府考核通过的，镇政府按考核结果和承包合同兑现服务费。如当阳市育溪镇20*年后5个月，“四个中心”综合评分都在95分以上，共兑现委托服务费20.52万元，占标的额的96.5%。20*年兑现服务费49万元，占标的额的96.6%，考核后的结余资金由镇政府专户存储、结转下年，作为奖励基金。

2、从服务上，一是服务态度，由原来的被动服务向主动服务转变。改革后最直观的变化就是：单位从原来怕事多到现在找事做。如夷陵区太平溪镇文化体育服务中心为适应改革后的发展，他们一改过去等事上门的做法，现在除不折不扣完成好党委政府交办的公益性文化体育任务外，还主动开展经常性的日常活动，在全镇范围内深入自发地创造性开展各类文体活动，举办了多场群众广场文艺活动，成功举办了“传唱革命歌曲”、争当“五型公仆”文艺演出、“乐在新农村”文艺调演和农民运动会等，精心创作和编排的话剧《还愿》、小戏曲《我送丈夫去打工》等节目参加区《民族魂》文艺调演并获奖，积极开展的送戏送电影下村活动深受人民群众喜爱。当阳市农业服务中心切实加强农业信息服务平台建设，一年多来，编发《农业信息》40余万份，接待来电来访118016人次，解答种、养、加、销等方面的问题及信息25600余条，上门服务12900多次，走村入户、下田开展实用技术讲座和播放农业科教片1200多场20万多人次。当阳市育溪镇农业服务中心，实行二个转变、通过“三承”服务、实施“四位一体”的服务模式，扎实做好了科技入户工作。即以服务三农为中心，转变工作职能，转变工作作风；承包技信，由农技中心负责提供高效模式、优良品种、生产技术、农民按农技中心的技术进行生产，承诺效益：承诺新模式效益不低于传统模式效益。承揽风险：若达不到承诺标准或因技术指导失误造成损失，农技中心100%赔偿。通过争取项目资金，新购了一台科技服务车、一台电脑、一部电话、一套多媒体“四位一体”的“农业科技大篷车”。他们的新型服务模式深受广大群众的好评。当阳市文化服务中心组建了集科教、电影、文化为一体的流动放映室，开展了“信息共享工程进村组，科技文化电影到农家”活动。当阳市育溪文化中心，20*年，共送电影下乡156场，送戏下乡23场。当阳市计生服务中心到158个行政村开展“三查”、“三服务”活动，上门服务育龄群众8万人，建立育龄群众生殖健康档案及服务手册30000多份。当阳市水利服务中心深入实地勘测，指导各村抓好末级渠系和当家堰建设，到20*年底，全市硬化末端渠系400公里，整治当家堰800多口。二是服务对象由原来的培训村组干部向培育中心户转变。改革前，各镇直事业单位开展各项公益性服务，主要通过对村组干部进行培训、下达任务，再由村组干部落实到户。改革后，各转制单位以培育中心户为重点，通过典型示范、以点带面，辐射带动了公益事业的发展。当阳市育溪文化服务中心以发展、壮大“文化科技中心户”为主体，在科技图书、音响设备、节目编排等方面提供有力的支持，引导他们开展形式多样、群众喜闻乐见的文化活动。改革以来，共培育市级以上“文化科技中心户”56户。当阳市两河农业服务中心在每个村民小组选择3—5个有一定经济实力、一定影响力的示范户进行定期培训，优先提供技术服务，共建高效模式、优良品种示范基地，辐射带动了基地农户和周边乡镇。三是服务内容由原来的单一服务向全程服务转变。当阳市农业服务中心采取开展农业科技讲座与解决生产中出现的各种疑难问题相结合，为农户提供适时、适地、有针对性的产前、产中、产后的全程服务。自改革以来，共引进新品种6个，推广新模式10个，上网农副产品供求信息6646条，助销粮食、蔬菜、水果、鲜鱼等农副产品58万多吨。水利服务中心牵头组建了农民用水者协会14个，组织技术人员和劳力对渠道进行了全面整治，解决了放水难、管理难和水费收缴难的问题。当阳市计生服务中心购买印制计划生育、生殖健康知识书籍和光碟等资料30000多份，免费发放给育龄群众。并结合门诊接诊、“三查”随访服务等活动，对育龄群众进行多样化、个性化的宣传教育和生殖健康服务。

3、从经营上，在抓好公益性服务的前提下，结合自身实际，大胆开展经营性服务，极大地增强了自身“造血”功能，为更好地履行公益性服务职能提供了良好的物资基础。一是突出配套经营。当阳市育溪农业服务中心推行以承包技术、承诺效益、承担风险为内容的“三承服务”模式，引进适销对路的优良品种、高效化肥、农药，解决了农民不敢购买、不会使用的问题。20*年，该中心销售水稻D优3232优良新品种1.5万公斤，推广“一村一品”新模式1.87万亩。2007年该中心在全镇建立了500亩试验田，指导农民科学种植，提高效益；当阳市育溪文化服务中心举办“漳水情”书画展，参观人数达到2万余人次，并利用暑期开办了舞蹈、书画、声乐培训班，培训中小学生300余人。当阳市育溪计生服务中心投资12万元购置了流动服务车和多功能B超等设备，采取上门服务、免费检查，充分拓展计生服务覆盖面，增加服务人次，扩大创收渠道，20*年经营收入16万元。点军区联棚乡农技水利水保服务中心始终把科技兴农、项目兴农，作为提高农民素质增加农民收入的本职来抓。20*年，聘请柑桔专家郭征荣老师到各村举办春季柑桔技术培训达14场次，参训人员达4000人次。帮农民抓好蓖麻种植。全乡共种植蓖麻1700亩，为全乡农民年创收80万元。点军街办文化服务中心，多次组织民间艺术团到各社区进行演出，丰富社区群众文化生活。二是推行股份经营。当阳市的农业服务中心积极推行“中心+农户”的经营模式，实现风险共担、利益共享。当阳市育溪联合八景坡村黑木耳种植大户王道明，共同创办规模达10万筒的黑木耳生产基地，创收14万元，中心获利2.1万元，并辐射带动全镇发展黑木耳200万筒。20*年，农业部出台购置农机具国家补贴50%激励政策后，中心制定了镇内农户购置机动喷雾器配套激励措施，制定凡农户购买机动喷雾器，在享受国家补贴50%的基础上，中心再补贴25%。全镇机动喷雾器已发展到92台。在机动喷雾器达到10台的村，中心联合农户组建机防队，为愿意实行机防的农户提供服务，并收取一定的服务费。三是发展示范经营。为了推进农业机械化种植，农业服务中心改原来的“纸上谈兵”为现在的“现场示范”。当阳市育溪农业中心去年在争取“科技入户”项目补贴资金1万元的基础上，中心自筹资金1万元率先购买了1台插秧机，在刘河、曹岗等村进行机械插秧示范200亩。在他们带动下，全镇新购插秧机4台。

四、存在的问题

尽管改革初期的极端情绪慢慢归复平静，转制单位观念逐步转变，但过渡阶段中仍然存在的一些问题，影响着改革的成果，甚至将成为社会稳定的一个隐患。

1、人心不稳，心气难平。造成这种状况的原因主要是：一是官本位思想仍然根深蒂固。改掉干部身份是他们心中永远的痛。而且由于各地改革的对象范围不尽一致，造成心理不平衡。如夷陵区改革的范围是农业技术推广站、畜牧兽医站、水利站、文化站、城建站，而同是乡镇事业单位的广播电视站、土管站、经管站却仍然是国家事业单位，保留着干部身份。二是转制单位人员部分待遇问题尚未落实。第一，养老保险问题。乡镇转制单位过去属干部身份，未实行养老保险，改革后，从20*年始购买养老保险，20*年前视同购买养老保险，但3年的过渡期眼看就快过去了，谁来为这个养老保险买单仍然不明白，养老保险能不能兑现成为转制单位心中的一大疑虑。第二，住房公积金问题。过去都享有，改革后已经停止。按照规定，住房公积金必须退休后才能领取，转制单位担心数年甚至数十年后，他们是否能如数拿到这部分资金。第三，工资待遇问题。20*年，国家工作人员普遍上涨工资，而他们无份。随着经济的发展，工作成本、人员工资成本不断上涨，而政府核定的报酬未按照市场价格作相应调整，客观上降低了他们的收入。让他们感受到了改革后的不利。三是上、下政策不一致。如中共中央办公厅20*年11月8日关于加强基层文化建设的若干意见中，明确指出乡镇文化综合服务站属于事业单位，不能企业化或变相企业化。而基层政府在改革中一下将乡镇文化站推向市场。

2、部分公益性服务仍未得到加强。一是转制单位将重点放在了能直接增加经济效益的项目上，功利性增强。如农业上，许多重点放在了销售农资上;如畜牧业上，重点转移到推销饲料、药品上。二是由于目前政府考虑到平稳过渡，求稳怕乱，所以对年度合同考核大都也仅流于形式，走走过场。三是部分乡镇政府经济实力弱，没有公益服务购买力，出现转制单位争取项目而政府无力支付报酬的局面。因此，部分公益性服务仍然不到位。

3、实际运作中单位性质不明确。省政府文件明确规定，在民政部门办理登记的服务组织，暂按事业单位管理。从事营利性的单位在工商部门登记注册。然而在实际运作中，虽然改变了报酬支付形式，改变了人员身份，但管理上实质仍然维持着改革前的管理体制，使得转制单位感觉到在民政部门登记和在工商部门登记没有什么区别。此外，个别单位还保留着行政执法权，如城建服务中心。这些都模糊了转制单位的性质，不利于转制单位的顺利过渡。

4、内部管理制度还不够完善，实力差。多数单位财务很不规范，单位没有专门的会计、出纳，有的单位一年也没有使用一张发票。转制后的民办非企业单位还不够壮大，没有较多积累，承担各种责任风险的能力还很低，单位发展缺乏资金。

5、民政监管难。转制单位在民政登记，多数是由乡镇人事干部帮他们办理的，他们有的根本不认可，有的中心很无奈地接受了本本，从内心他们也是不认可的；同时，转制单位的考核是由乡镇政府牵头的,民政不能参与,因此,转制单位还没有接受民政的管理的意识,擅自变更法定代表人也不登记。根据民间组织管理条例规定，凡来民政部门登记的民间组织都应是非营利性的，而乡镇“七站八所”改制的却是有营利之势，特别是开展一些商品销售活动,完全有违《条例》对民办非企业单位的界定，如果他们不开展营利，他们就无法生存和发展。而他们现在却似公非公，似民非民。经过调查，他们这些单位的人、财、物都属分级管理，即：人在交流中心；财是地方购买服务；物又是他们自己拿在手中。

五、建议

一是要加强宣传引导和指导，营造良好舆论氛围。政府要在工作中善于发现和培育典型，对乡镇转制单位中工作创新成果显著、业绩突出的，通过各种新闻媒体加大宣传，营造强大的舆论氛围，形成向好方向发展的意识主流，引导人们转变观念，从而主动顺应改革。

二是切实解决转制单位改革中存在的困难和问题，消除他们心中疑虑，轻装上阵。党委政府要正视各地改革中反映的问题，及时研究对策，并解决落实。

三是理顺管理体制，为乡镇转制单位平稳过渡和今后发展提供政策环境支持。政府要切实改变求稳怕乱的观念，克服观望等待思想，不能等到3年过渡期满才考虑有关问题。要按照改革的方向，围绕“构建服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化，政府扶持和市场引导相结合、无偿服务和有偿服务相结合的新型农村公益性服务体系”的目标，认真贯彻执行省委省政府文件精神，落实转制单位各项优惠政策。

四是规范政府行为，确保各项运作规范进行。1、科学确定“以钱养事”项目，不能因钱设事，更不能无钱不设事，为乡镇转制单位提供就业舞台。2、项目招标公正、公平、公开。3、严格考核验收。4、及时合理支付报酬。

五是积极探索公益服务人员合理流动的用人机制，不断增添新的服务力量。当前，转制单位的职工普遍年龄偏大，因此，应建立人员优胜劣汰、吸纳新鲜血液的机制，严格实行竞争上岗，吸引大中专毕业生、土专家参加中心人员竞聘，积极争取在市域范围内双向选择，促进人员合理配置和流动。