新农村基层组织工作机制探索与实践

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当前，随着农村经济、政治体制改革的不断深入，以及以“村民自治”、“一制三化”、“两推一选”为代表的新时期农村基层组织建设、基层民主政治建设和法制建设进程的不断加快，农村基层组织的战斗力和凝聚力明显增强，村务工作日益走向制度化、规范化、法制化，农村干部带领农民群众全面建设小康社会的能力逐步提高。但不容否认的是，日积月累形成的传统的农村工作思想和体制，还对新时期的农村工作产生着深远影响和冲击，导致部分地区在现行农村工作中存有新旧体制并存，“人治”与“法治”相争的现象，主要表现为：部分地区农村现行民主法制规则受到人治传统的阻碍，致使农村工作仍旧以村干部个人意志为转移，村干部违法施政现象屡有发生，村务工作透明度不高，存有“一言堂”、“暗箱操作”现象，引发群众的不满情绪，上访量增多；部分农民群众民主法制意识还有待提高，对民主存有片面认识，一味追求权利，不履行应尽义务，有的对自身民主权利认识淡漠，在民主选举、民主决策、民主监督中不能有效使用自己的权利，存有“随大流”的思想，甚至被贿选者物质利益引诱，助长了选举中的歪风邪气；有的地区由于经济、社会、人为等因素，农村出现宗族、派性矛盾，导致班子难选、难建，村两委班子处于瘫痪、半瘫痪状态，村内无人管事；有的村干部出于功利目的或对自身职责认识不清，摆不正村两委的关系，争权夺利，造成两委班子互相扯皮，形不成合力；有的村干部对“一制三化”、“两推一选”等经实践证明切合农村实际的农村工作新机制认识不够，在贯彻过程中主动性不强，造成农村工作有章不循，甚至无章可循。

造成以上现象的原因是多方面的，既有历史因素，也有现行体制方面的原因；既有主观因素，也有客观原因。总结起来，主要表现在以下四个方面：

一是选人与选政策在观念上的割裂。民主选举是村民自治的一项重要内容。在目前现实情况下，由于村委会选举受到村庄的地域文化、家族势力、宗派力量、候选人的执政目的、领导群众致富的能力、候选人的人格影响力等多种因素的影响，加之有的村民仍旧没有摆脱人治传统的困囿，很难用民主选举要求的普遍主义的眼光、因事而非因人的法则来对待村委会换届选举，致使在选举过程中，选民对候选人因个人利益、好恶而产生的情绪化取舍远远大于对候选人执政政策的取舍，其结果大多是选人而不是选政策，因而出现了选民重选举程序而轻施政政策的问题，使选人与选政策产生了割裂。

二是选举过程与执政过程的差异。在目前情况下，由于选举过程极易引发一些深层次的矛盾，导致各级主管部门十分重视选举过程中的民主；而对施政过程是否真正做到民主，则由于农民群众仍存有对行政命令认可的惯性思维，加之上级部门出于功利目的，只重结果不重过程，因此重视程度还相当不够，导致农村出现选举过程的大民主与执政过程的一言堂和缺少监督同时并存的现象。

三是两委角色变异与村民代表会议的虚设性。在现行基层组织运作过程中，规则上农村党支部与村委会各自职责分工十分明确，但在实际工作中，存在着党支部的工作不以宏观调控和监督为主，而是经常事无巨细替民做主，越俎代庖，直接参与行政事务性工作的现象，形成了事实上的与村委会工作相交叉。村委会召集村民代表会议这种现行的体制，也给村民代表会议虚设化提供了可能，作为被监督者的村委会规定会议时间、会议内容和会议形式，监督者的权力被严重弱化，监督不能到位，加之有的村民代表产生程序不合法，本身不具备普遍代表性，使村民自治演变为村委会自治，为个别村委会成员滥用职权提供了条件，更有甚者由村民自治进一步演变成了村主任自治。

四是上级政府领导与指导的界定模糊。乡镇政府作为国家基层政权，在改革开放前计划经济体制下形成了对农村工作集权式的绝对领导，改革开放后这种集权领导形式虽然已经有了很大的改变，但惯性还在，其职能还没有完全转变到信息服务、政策扶持、法规保障上来，确切地讲就是勤于领导疏于指导，缺乏服务意识，造成对村务工作过多的干预，村委会不能正确地行使自治的权力，也使得一些本该农村自身消化的问题上缴，农村一些矛盾上移，增加了群众上访量。

为解决上述问题，建立起适应社会主义市场经济条件要求的农村工作新机制，村级基层组织工作必须根据形势发展不断创新。在当前农村工作中，除要扎实有效地落实好“一制三化”、“两推一选”等工作机制外，还应该采取以下对策，切实加强农村基层组织建设。

1、帮助完善村务工作规章制度。要打破农村传统选人观，将选人视野扩大到机关干部、大中专毕业生，乡镇企业骨干等领域，通过选派干部到村任职，利用下派干部思想、理论等方面的优势帮助村里规范村务工作，促进农村经济发展和社会稳定。*县根据农村工作实际，制定了选派乡镇机关干部到村任职的举措，从乡镇机关选派了453名机关干部到村任职，下派干部是党员的任村党支部副书记，不是党员的任村委会主任助理，同时下派干部兼任村会计和两委秘书，全县达到了每个村至少有一名乡镇到村任职干部的目标。由下派干部帮助落实和完善各项规章制度，认真落实“一制三化”工作机制，保证村党支部按“两推一选”方式产生，村委会、村民代表严格按法定程序产生，充分发挥村民代表会议的作用，强化财务管理，规范村干部和村民的行为，确保“民主选举、民主决策、民主监督、民主管理”落到实处。从运行情况看，选派乡镇机关干部到村任职，有效地增强了农村两委班子的凝聚力和战斗力，进一步规范了村务工作，推动了村域经济发展，成效较为显著。

2、明晰乡、村管理权限。乡镇政府要正确认识自身职责，对村级自治多指导，不越位，防止把村民委员会作为乡镇基层政权的“腿”，产生“上面千条线，底下一根针”的现象，对村级组织挤压过重。村级组织在认真履行自身职责的同时，要明确村民代表会议是村民进行民主决策、民主管理、民主监督的基本途径和有效形式。

3、强化党的领导作用。为把坚持党的领导和村民自治统一起来，就要切实强化党的领导地位。*县委积极探索党对村民自治领导的有效形式，设立村民代表会议主任和召集人，规定村党支部书记与村主任不是一人兼的村，由村党支部书记任村民代表会议主任；在党支部书记、村委会主任一人兼的村，由乡镇下派干部任村民代表会议的召集人，这样，村党支部书记或乡镇下派干部负责村民代表会议的召集和主持工作，使村民代表能够更好地行使对村委会的监督权，保证了村民自治在党的领导下健康发展。

4、充分发挥村民代表会议职能。要在村级组织中明确村民代表会议是村民会议闭幕期间的最高决策机构。确保村民代表会议对村中重大事项有决定权；确保村民代表会议对村民委员会的工作有审议批准权和监督权，并有权否决村民委员会所做出的不符合法律、政策规定及损害村民利益的决定。要严格按照法律程序产生村民代表，规范村民代表会议的议事时间和程序。将财务管理等村务工作权限确实下放到村民代表会议，由村民代表会议决定村里的重大开支，决定村干部的劳动报酬等重大事项，做到在党的领导下彻底地还权于民。