干部交流与回避问题探讨

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干部交流，是指党委（党组）或者组织（人事）部门根据工作需要，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式，有计划地对干部的工作岗位进行调换。干部交流是干部人事管理工作中的一个重要组成部分。做好干部的交流工作，是保证实现人适其事、事得其人的重要手段，是实现社会良性运行的必要途径。近年来，*县十分重视干部交流工作，注意在工作中不断总结经验教训，分析研究新形势下干部交流的基本特点和规律，以正确指导干部选拔任用工作，为配强配顺各部门各单位的领导班子提供科学依据。本文拟结合*县近年来的实践，就县、乡干部交流有关问题进行一些初步的探讨。

一、做法及成效

2000年以来，*县为适应建设高素质干部队伍的需要，认真贯彻执行《党政领导干部交流工作暂行规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，不断深化干部人事制度改革，加大干部交流力度，采取多种措施，有计划、有步骤地在机关与机关之间、机关与乡（镇）之间、经济发达与相对落后乡镇之间、机关与企事业单位之间开展了干部交流，使干部在不同环境、不同岗位中得到了锻炼和提高。据不完全统计，*县近年来共交流领导干部185人次，其中从乡镇流向机关74人，从机关流向乡镇17人，乡镇之间交流76人，机关之间交流18人。通过干部交流，优化了干部成长和工作的环境，提高了干部队伍的整体素质，改善了领导班子结构，增强了领导班子战斗力，为*县改革、发展、稳定提供了有力的组织保证。我们主要采取了以下几种交流办法：

1、立足于锻炼，实施“培养性”交流。一是将年龄在40岁左右、有发展潜力、德才兼备、年富力强，并且在经济基础较好的乡镇担任过多年副书记、镇长的同志交流到工作环境较差、基础比较薄弱、矛盾比较集中的乡镇担任镇长、书记，发挥其政治素质好、工作能力强的优势，帮助其积累领导全面工作的经验。如将明姜镇镇长交流到兴唐寺乡任党委书记，将堤村乡一名副书记交流到淹底乡任乡长。二是将基本素质好、潜力大、经历单一的40岁左右机关干部，交流到基础条件相对较差、矛盾较多的单位担任实职，使其在艰苦的环境中接受磨练、丰富阅历、积累经验、增长才干。今年我们从县委组织部、宣传部、县委办、政府办、财政局等机关提拔5名副科级同志交流到乡镇任乡镇长，还先后从县直机关公开选拔8名、10名优秀年轻干部到乡镇任副科级职务。这种做法一方面充实了乡镇领导班子，另一方面使这些年轻干部得到了在基层一线锻炼与提高的机会。

2、立足于改善，实施“互补性”交流。在交流干部中，我们注重从单位领导职能多样性和领导人才的多需求出发，注重在干部的知识结构、专业结构、年龄结构和性格、气质互补性上下功夫，努力使班子成员个体的属性和功能转化为班子集体的属性和功能，形成良好的“协同效应”，通过实施“互补性”交流，软班子得到了硬化，散班子得到了强化，懒班子得到了优化。如在今年调整干部时，把原环保局局长调整到县教育局担任局长正是出于这方面的考虑。

3、立足于倡廉，实施“回避性”交流。对乡镇党政正职实行了避籍交流；对乡镇或县直部门主要负责人的亲戚实行避亲交流；对人事、财政、交通、环保、建设、计生等管人、管钱、管物和执法的部门的中层干部进行交流轮岗。实践证明，通过回避性交流，那些被人际关系困扰的干部感到如释重负，那些被亲戚团团包围的干部感到了“松绑”，那些在热点岗位上容易谋私的干部则更多地感受到了组织的关心和爱护。*县新配备的16个乡镇党政“一把手”中，有29名是易地交流任职，全县党委书记、乡镇长出生地回避任职率达到了100%。

4、立足于关心，实施“保护性”交流。保护性交流的对象主要有四种：一是长期工作在条件差、矛盾多的单位或部门，能够尽力完成组织交给的各项任务的干部；二是对在工作中敢抓敢管，敢于动真碰硬，得罪人较多的干部；三是对犯过错误，已经检查改正，不宜在原地继续任职的干部；四是身体条件较差或年龄偏大的干部。如在今年的干部调整中，把33名在乡镇从事工作多年、年龄在45岁左右的领导干部调回县直机关担任领导职务。这种做法大大激发了这些干部在新的岗位上建功立业的热情。

从几年来的工作实践看，党政领导干部交流，为领导班子建设和干部队伍管理注入了活力，改变了干部队伍的精神面貌，形成了干事创业的良好氛围，给*的“三个文明”建设提供了强大的动力。主要表现在：一是通过交流优化了领导班子的整体结构。领导班子的组成逐步做到年龄结构形成梯次，文化水平相应提高，专业特长搭配适当，性格气质兼容互补。如我们通过交流，16个乡（镇）的党政正职的平均年龄为39.95岁，副职平均年龄为37.67岁，与调整前相比分别下降了1.3岁和2.32岁。各乡镇科级干部中大专以上文化程度的占到了96%，党政正职大专以上文化程度占到了100%，这样就从整体上优化了班子的年龄、文化和专业知识结构，大大增强了班子的生机和活力。二是通过交流促进了干部队伍素质的提高。交流干部以更大的勇气去适应全新的工作和生活环境，以更认真谨慎的态度对待繁重的工作任务，以更好的方法去处置复杂的矛盾和问题。如我们把毕业于山西农业大学蔬菜专业的原淹底乡乡长提拔交流到*县生化园区所在地甘亭镇任党委书记，充分发挥该同志的专业特长，起到了知识型领导干部的作用。三是通过交流改善了领导干部的工作环境。让交流的干部跳出了原有工作圈子，尤其是人情圈子的束缚和影响，更有利于开创工作新局面。今年调整干部时全县16个乡镇有14名党委书记、15名乡镇长都进行了调整，尽管调整干部还不到半年，但全县农村工作已发生了明显变化。四是通过交流，提高了班子的战斗力。如山头乡原班子中，原籍干部比较多，人情关系网束缚了干部的手脚。2002年县委对其进行了交流调整，山头籍的领导干部被交流到其它单位任职。新的班子上任后大胆开拓，攻坚破难，使该乡面貌明显得到改善。五是通过交流促进了社会事业较快发展。领导干部尤其是党政一把手交流后，拓展了新的发展思路，确定了新的目标任务，采取了新的工作举措，对经济建设和社会事业的快速发展起到重要作用。如赵城镇近年来经济发展在全县一直充当排头兵，但交通条件一直制约着当地经济的发展。今年将原淹底乡党委书记交流到该镇任党委书记。该同志到任后一手抓发展，一手抓交通，大胆工作，扎实干事，现在该镇不但经济指标稳步上升，而且道路交通事业也得到较快的发展。

二、问题及成因

干部交流工作存在的问题有多种表现形式。这里主要从两个方面加以分类和分析。

（一）干部交流工作本身存在的问题

1、领导决策与依法治国、尊重民意相悖的问题。在实际工作中，干部交流存在与《党章》和《宪法》中的某些规定相悖的问题。例如，《党章》明确规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”我国《宪法》也明确规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副乡、镇长。也就是说，正、副县长及乡（镇）长要经过县、乡（镇）人代会的选举程序。既然是选举，选民对候选人就应有充分的了解。而要了解一个人，要建立在时间的基础上，少则也要一年半载、三五个月。但有些应选干部被派往拟任职单位不到一个月，甚至更短的时间，就要在“人代会”选举。代表们连自己要选的人都不了解，这就很难选出自己心中的“当家人”，真正体现自己的意愿。在这种情况下，更多地体现的是领导们的决策，尊重民意只能是形式而已。

2、职数限制的问题。中共中央办公厅《党政领导干部交流工作暂行规定》明确规定：“干部交流应严格执行领导班子职数的有关规定，不得超职数配备”。在以挂职锻炼为目的的交流干部工作上，这一规定显然起到了消极作用。比如贫困县A县的副县长交流到沿海发达城市B县挂职锻炼一年，目的只是为了学习该地的发展经验，而其福利、工资待遇仍由A县财政负担。这种情况下，交流显然不需要受B县职数的限制。

3、逆向交流难的问题。在实际工作中，我们发现少数干部总是寻找各种借口，不愿到一些条件艰苦、待遇不高、权力不大的岗位去任职。一是党政机关向难企业交流难；二是党政机关向事业单位交流难；三是县直机关向乡镇交流难；四是平川乡镇向山区乡镇交流难，行政岗位的干部大都不愿意到党务岗位工作。这四种表现，其共性是有钱部门的干部不愿到无钱部门去工作，有权部门的干部不愿去无权部门去工作。

（二）干部交流产生的负面效应

其一、短期行为问题。“异地任职”，加重了干部的“短期行为”。由于现行制度要求部分岗位一般不得干部在成长地任职，于是，一个地方、一个部门“公共事物”的决策大权就由外地干部执掌“大印”。有些地方的决策层中，本地干部、群众的不同声音极其微弱，几乎到了无足轻重的地步。由于少数“异地任职”的干部从报到之日起就盘算着何时升职或平调回城，因而根本没有精力、也没时间去顾及那些必须花长时间、下大力气的“民心”工程，惠泽百姓、打基础的工作，做那些“前人栽树，后人乘凉”等费力不讨好的“潜绩”，而是忙于一任一个“新思路”，任任都有“新举措”，热衷于搞那些能够早出政绩快出政绩、花里胡哨的所谓“显绩”，致使“形象工程”、“路边工程”、“面子工程”、虚报浮夸等甚嚣尘上、屡禁不绝，今天让农民养羊，明天又让农民养牛，只要政绩需要不惜民力财力，搞得农民无所适从，成为加重农民负担、劳民伤财的公害之首，严重影响了地方经济的持续、快速、和谐发展。

其二、滋生新腐败问题。主要表现在：一是经费开支加大。由于领导干部交流是异地调动，交流干部夫妻两地分居，少数干部早出晚归，车接车送，成为名符其实的“走读生”，增加了财政负担。二是个别干部生活不够检点。由于异地任职，干部的工作空间和生活空间发生变化，少了成长地群众、邻里乡亲的监督，少了家庭、道德方面的约束，使个别人容易沾花惹草。三是以权谋私更加隐蔽。

其三、交流前突击提拔干部的问题。干部在一地任职，由于工作上互相合作，加之日常往来频繁，自然而然与一些同志结下了深厚“感情”，产生“宗派主义”和“小团体”思想。个别干部得知自己即将被调离，则利用自己手中的权利，对夕日同甘共苦的“哥们儿弟兄”、三姑六姨扶持一把，提拔到重要岗位，形成了用人上的“任人惟亲”、“任人惟情”。

干部交流存在以上问题的原因是多方面的，但归纳起来主要有以下四个方面：

一是世界观、人生观、价值观教育被弱化。市场经济条件下，干部交流工作也面临“功利主义”的侵蚀，如有些干部面对组织上的安排不是积极服从，而是挑肥拣瘦，导致向基层、向贫困地区、向困难部门和单位交流干部难度相对较大。这一方面是由于改革开放以来我们把精力重点放在经济建设上，忽视了对干部的理论、道德教育；另一方面是少数干部本人放松了对精神世界的改造，沾染了社会上一些不正之风，世界观、人生观、价值观背离了马克思主义，加上封建“官本位”思想的影响，致使权力的本位主义思想越来越严重，导致逆向交流难度加大，突击提拔显现。

二是评价干部政绩的机制不够科学。在干部政绩的评价方面，各地都做了大量的探讨工作。但从目前的情况看，还没有形成科学的干部政绩评价体系，对干部政绩的考核工作普遍存在以下四个问题：一是考核内容笼统，缺乏明确的量化标准，不能全面反映干部的真实情况；即使有定量指标，也是关于经济和社会发展的“显性”指标，缺乏打基础、练“内功”的“隐性”指标。二是考核方法简单死板，效率低下。三是考核结果不够科学并与干部的使用存在脱节现象。四是群众对考核工作认可度下降，难以听到真实声音，致使很难全面了解到真实情况。对于交流干部来说，这些问题带来的严重后果，就是“短期行为”，作表面文章，搞形象工程。要使交流干部工作发挥其应有的作用，就必须建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价体系，全面、客观、准确地考核评价领导班子和领导干部的德才表现和工作实绩。

三是对干部的监督不够到位。干部交流的主要目的之一就是防止腐败，保持干部队伍的纯洁和党员干部的先进性。县、乡领导干部由选举产生，由群众监督，其政治生命由民众来控制。同时，政府班子和部门的领导干部还受到党委和同级人大的监督。但是，目前来看，一方面群众的监督意识淡薄，同级党委、人大监督压力较大，上级党委、人大监督又很难奏效，这就给了部分干部可乘之机。另一方面，异地任职使干部跳出了原来的“知情圈”，使其公权私用、权钱交易、权色交易、行贿受贿等腐败行为趋向“隐蔽化”，增加了监督工作的难度。

四是干部交流制度还不够完善。目前，我们在干部交流工作中主要按照《党政领导干部交流工作暂行规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定进行操作。但从具体实践来看，《规定》和《条例》本身存在制度缺憾：一是对需要经过选举的交流干部没有规定选举前到岗时限，致使有些干部匆匆忙忙到岗，代表糊里糊涂选举；二是对交流干部要求“严格执行领导班子职数的有关规定，不得超职数配备”，这对以挂职锻炼为目的的干部交流设置了障碍。

三、对策及建议

1、建立思想政治教育的长效机制。要借鉴这次全党开展的保持共产党员先进性教育活动的成功经验，建立健全领导干部述学制度，把领导干部的理论学习，特别是马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习做为述学考核的重要内容，不断提高领导干部的理论素质和政治思想水平；要建立健全党政领导班子的组织生活会制度，通过经常性地开展批评与自我批评，告诫各级领导干部时刻保持共产党员的本色，牢记为人民服务的宗旨，正确对待人民赋予的权力，正确选人用人；要经常性地开展形势教育、案例分析，保持警钟长鸣，使各级领导干部自觉抵制各种腐败行为的侵蚀；要进一步加强爱党、爱国、爱岗教育，不断强化领导干部的责任意识和奉献精神，克服“功利主义”思想，使他们树立科学的发展观、正确的政绩观、新型的人才观、“为官一任，造福一方”，把推动社会进步、发展地方经济、维护群众利益放在工作的首位。

2、建立科学评价干部政绩的机制。科学的干部考核评价体系必须全面体现党和人民对干部德、能、勤、绩、廉等方面的要求，在整个指标体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面发展情况，不能片面地用经济指标考核干部、一俊遮百丑。要根据不同类别、不同岗位、不同层次的干部所履行职责的不同，提出不同的考核要求。考核目标还必须清晰具体，凡能量化的指标都要量化，不能量化的也要提出明确具体的要求。具体做到“四个结合”：一是显性政绩与隐性政绩相结合。既要掌握看得见摸得着的“显性政绩”，也要把那些默默耕耘，踏实做好基础性工作的领导干部的“隐性政绩”考核出来，记在功劳簿上，做出实事求是、恰如其分的评价，有效遏制干部追求“面子工程”、“路边工程”的虚假政绩的现象。二是历史基础与现实努力相结合。要联系本地的历史基础，联系干部的现实努力程度，对不同的基础条件采用不同的评判标准，从而提高考核的准确度，防止挫伤在艰苦环境下工作的干部的积极性。三是个人贡献与集体成果相结合。要注意区分领导班子集体成绩和个人成绩，既不能把集体的成绩认定在某一个领导干部的头上，也不能平均分摊到领导班子每个人身上。要根据不同职位、不同分工和所起的作用实事求是地分解，使实绩认定更加科学。四是资本投入与效益产出相结合。考核领导干部政绩要注意从政绩中减去成本，看创造政绩是否以加重群众负担或以破坏生态环境为代价，防止出现得不偿失的“负政绩”。

3、强化监督机制。要根据交流干部监督工作的新特点，建立健全监督机制。一是加强民主法治建设。探索县、乡领导干部由民众选举，权力的行使由民众监督，其政治命运由民众来控制的新路子，清除滋生腐败的空间，对知法犯法的领导干部绝不姑息养奸，要依照党纪国法从严处罚，以儆效尤。二是加强异地任职干部管理。对各项制度的执行情况实行定期督查与不定期抽查，对不执行制度且教育不改者要严肃处理，同时邀请当地人大代表或群众代表当监督员，对于那些交流后不能认真履行职责的干部，依照法定程序，提请罢免。三是加强监督网络建设。要建立交流干部生活地与工作地监督部门的联系制度，交流干部工作地的纪检、监察等部门要经常与交流干部生活地取得联系，及时掌握交流干部生活与社交圈的廉正情况；交流干部生活所在地的监督部门要及时地为交流干部工作地提供情况，形成良好的交流干部监督网络。

4、完善干部交流制度。各级党组织要结合本地区、本行业、本部门实际，建立健全干部交流工作的配套措施，为干部交流工作提供政策依据，同时也使交流工作更具有可操作性。如，为了体现出交流干部的尊重民意程度，应该尽快制定干部交流试用期制度，明确试用期限，使人民群众对其有充分的了解，这样才能保证选举充分体现民意。又如，在职数限制的问题上，要区别情况。对于挂职锻炼的干部原则上不应受职数限制。

干部交流工作是一个老话题，同时也是摆在各级党委组织部门面前的一个大课题。笔者相信，通过各级党组织和组织部门的高度重视和积极努力，这一问题一定能够得到有效解决。