出版局廉政制度建设思考

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党的十六届三中全会提出，要逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，这是以为总书记的中央领导集体对反腐倡廉工作实践经验的总结和理论创新，是对反腐倡廉规律认识的深化。把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径，昭示着制度反腐必将是我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的战略性选择。

一、制度反腐的渊源及重大现实意义

制度反腐是指在特定规则体系指导下的反腐败，它具有根本性、全局性、稳定性和长期性等其它反腐形式无法比拟的优点。制度反腐虽然是近年来中国反腐斗争实践中应运而生的一个术语，但制度反腐的思想却源远流长，先秦时期就形成了法家学说，建立了巡视制度，明朝朱元璋为惩治官场腐败，曾亲自主持修订《大明律》、制《大诰》，以加大对贪官污吏依法惩治的力度。制度反腐更是国外发达国家治理腐败的一条重要经验，英国早在1889年就颁布了世界上第一部《反腐败法》，20*年又公布了新的《反腐败法》草案，以防范和控制腐败蔓延，北欧国家之所以取得国际社会公认的廉政建设成就，原因也在于各国普遍拥有一套全民参与、他律与自律相结合、完善有效的廉政法律制度，《联合国反腐败公约》的签署，则进一步推进了制度反腐的国际化进程。

我党的反腐败斗争经历了从运动反腐到权力反腐，再到制度反腐的过程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的实践中逐步确立，并不断强化的。同志早就提出，在党内要实行民主集中制的制度；邓小平同志在总结历史经验的基础上提出了廉政建设还是要靠法制的战略思想；同志多次强调，要与时俱进不断推进党和国家各项工作的制度化和法制化；同志在中纪委三次全会上指出，依靠制度惩治和预防腐败是做好反腐倡廉工作的根本途径。党和国家领导人这些制度反腐思想在十五大和十六大报告中也得到了充分体现。十五大提出反腐败“教育是基础，法制是保证、监督是关键”，十六大进一步提出“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”，制度反腐思想逐步深入人心。中纪委三次全会对在2010年前建立完善具有中国特色的反腐败工作制度体系做出部署，提出了更高更明确的要求。《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，更是我党制度反腐的重要里程碑，它不仅标志着党内监督工作进入制度化、规范化的轨道，同时也标志着我党反腐斗争进入制度反腐的新阶段。

当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，从目前我国社会腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。近年来，我党坚持标本兼治、重在治本的方针，解放思想，实事求是，不断完善体制机制制度，最大限度地降低腐败发生率，努力推动反腐倡廉工作向制度化、规范化、法制化方向发展。但还存在着一些问题和不足，适应新形势下反腐倡廉要求的法规制度体系和工作机制还不健全，制度反腐还缺少有效的途径和方法，这些现象都严重制约着制度反腐工作的开展，如果不及时加强探索和研究，势必影响整个反腐倡廉的大局。

二、制度反腐的途径选择

制度反腐是一项庞大系统工程，必须总体规划，突出重点，整体推进，既立足解决眼前反腐败工作面临的实际问题，又从长计议，有利于反腐败惩防体系的长远建设和发展。制度反腐又是一项艰巨复杂的任务，必须立足创新，着眼改革，积极探索制度反腐的有效途径，确保各项工作落到实处。

（一）把制度建设工作贯穿反腐倡廉各个环节。加强教育、发展民主、健全法制、强化监督都离不开制度建设。因此，必须把制度建设贯穿于反腐败的各个环节，建立起长效的制度反腐机制。

推进教育工作制度化，健全思想教育机制。坚持教育面向全党全社会，积极推进党风廉政教育制度化，是推进制度反腐的基础性工作。坚持领导干部在职自学制度和干部理论学习考核制度，不断提高领导干部的理论水平。坚持反腐倡廉专题教育制度，各级党组织每年要集中一段时间组织开展以反腐倡廉为主题的教育活动，把专题教育与领导干部民主生活会结合起来，增强教育的实效性。坚持完善网络教育制度，加强廉政文化制度建设，充分运用影视、电教、戏曲、文学等党员干部和人民群众喜闻乐见的文化载体，努力提高党风廉政教育的感染力和影响力；实行分层施教制度，建立对领导干部身边工作人员、家属子女等特殊群体的廉政教育制度，完善示范教育、警示教育、提醒教育制度，充分发挥教育的防范功能。坚持和完善党风廉政教育联席会议制度，把党风廉政教育纳入党校和各类干部培训计划进行统一部署，着力构建大宣教工作格局，形成反腐倡廉教育强大合力。

推进监督工作规范化，完善监督管理机制。认真落实《中国共产党党内监督条例（试行）》规定的监督制度，制定各项监督配套措施，增强制度的刚性和可操作性，坚持以各级领导干部特别是领导班子主要负责人为重点，以防止权力失控、决策失误、行为失范为关键环节，努力构建自上而下、自下而上及同级监督相互结合的全方位、多层次、宽领域的监督体系。在突出抓好党内监督的同时，拓宽监督渠道，进一步加强法律监督、行政监督、派监督、群众监督和舆论监督，形成监督的整体合力。把党内监督工作推向制度化的新阶段。

推进惩处工作法制化，强化法纪约束机制。坚持依纪、依法、依规惩治腐败，认真执行《中国共产党纪律处分条例》，制定完善办案制度，促进办案工作的程序化、规范化，努力提高办案质量和办案效率。强化制度的规范功能和惩戒作用，充分利用地方立法权，适时地将一些惩治性的规范上升到法规和规章层面，切实提高制度权威，弥补惩处工作中的纪律疏漏，增强对党员干部的纪律约束力，加大对违纪违规行为的依法惩处力度。建立辞职制、调整不胜任现职干部等组织处理制度，强化干部问责制，加大对违规干部和不称职干部的组织处理力度和责任追究力度，进一步形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制环境。

（二）把制度反腐思想融入改革治本重大举措。制度反腐的根本之路，就是要真正按照公共政策的要求，通过改革治本，以掌权者“不能腐败”为目标，以消除腐败滋生蔓延土壤为出发点，积极探索制度反腐有效途径。

制度反腐必须突出规范公共权力运行。从制度改革入手，按照社会主义市场经济和建设社会主义政治文明的目标要求，努力推动公共权力沿着制度化和法制化的轨道运行。改革公共权力授予、剥夺、退出制度，按照有限授权、简政放权、科学设权、以权制权的原则，努力解决国家权力部门化、部门权力个人化、权力和责任失衡问题，切实增强公共权力为公共利益服务的内在动力。深化行政审批制度改革、财政管理制度改革、干部人事制度改革以及司法体制、金融体制和投资体制改革，努力规范事权、财权和用人权等各类公共权力。认真贯彻《中华人民共和国行政许可法》，完善政府运行机制，改进经济工作管理方式，提高经济管理水平，把经济工作管理从对微观经济的直接领导转移到为经济发展创造良好的内外部环境上来，深化和完善政企、政事分开制度，充分发挥制度在规范公共权力运行中的作用。

制度反腐必须着眼重点领域制度的建立。科学处理好系统构建与重点推进的关系，针对腐败现象易发、多发、涉及“权、钱、人”的关键部门和重点领域，结合实际制定重点防范的制度和措施，集中力量解决社会和群众反映强烈的突出问题。要强化涉及重大政府投资、公共财政支出、主要财政收入等部门的反腐制度创新，在工商税务、金融证券、土地批租、政府采购、水利城建、规划管理等重点领域，建立重大项目、重大活动、重大决策制度保廉体系。积极推行项目代建制、造价管理制、项目法人责任制、建设工程担保制和廉政准入制，进一步落实工程招投标、经营性土地使用权挂牌出让、产权交易和政府采购等四项制度，改革监督管理体制，按照管办分离的原则，加强和改正对政府投资活动的监督管理。把与人民群众切身利益相关的各类行业作为反腐制度建立和监督的重点，在教育、卫生、交通、电力等部门加大反腐败制度的关注力度，切实维护人民群众切身利益。对执纪执法、组织人事部门也要用制度去规范，确保廉洁从政。

制度反腐必须实现反腐路径创新。遵循阳光防腐、利益导向、源头治腐的总体思路，大力加强制度建设，实现反腐路径创新。按照公共政策、权力运行“公开透明”的要求，推进阳光政务建设，完善行政服务中心运作，加快电子政务建设步伐，建立重大事项票决制、公示制，实行公共部门财政支出公开透明制度和审计结果社会公告制度，自觉接受社会监督，谨防腐败滋生蔓延。从提高腐败成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐败经济制裁制度，建立公务员不良记录披露制度，加大腐败的打击力度，增加腐败被查处的概率，促使公职人员消除腐败动机。从减少腐败机会着手，积极推动和促进政府引入市场机制，培育和规范中介组织，运用市场手段优化社会公共资源配置，避免部分掌握公共资源的部门和人员权力寻租现象；推行机关福利收入统一制度，积极推进公车改革，探索职务消费货币化改革的有效方法和途径，努力消除职务消费的腐败黑洞。

（三）把健全工作机制作为制度反腐重要保证。制度反腐的力量在于制度的贯彻执行，为了确保制度反腐工作落到实处，关键是要建立信息渠道畅通、公众广泛参与、内部运转协调的工作机制和组织领导得力、工作责任到位的保障机制。

建立健全制度反腐的预警机制。凡是预则立，不预则废，要把构建党风廉政建设和反腐败的预警系统，作为制度反腐的信息来源和决策依据。建立廉政预情网络，在检察、审计、信访、新闻媒体等单位设立廉政预情联系站，在县（市）区、镇乡（街道）、企业和村级组织有选择地建立廉政预情直报点，组建党风监督员、特邀监察员、行风监督员为主的廉政预情观察员队伍，多渠道、全方位地收集与反腐倡廉有关的信息资料。深入分析收集的信息，动态研究腐败行为的类型、形式、手法和发生的环节，及时预测一段时间内党风民情动向，为制度防范提供决策依据。建立预情反馈制度，发现单位在制度和管理上存在漏洞的，及时下发纪检监察建议书等责令纠正，防患于未然。以预警机制的全面构建，提高制度反腐的科学性和主动性。

建立健全制度反腐的公众参与机制。保障群众的知情权，动员和依靠社会各方面力量的支持和参与，是推进制度反腐的有效途径。要深化政务公开工作，公开公众关注的热点问题、重点信息和与群众利益密切相关的政府信息，特别是对公众关注度较高、公益性强和公共权力大的部门要实行重点公开，让群众有更多的知情权。建立法规制度建设和重大决策社会讨论、群众论证、民主听证制度，完善民主决策、民主评议制度，充分保障群众的发言权、决策权和评议权。要完善信访投诉制度，切实加强投诉中心和举报中心建设，加快举报立法，建立健全举报奖励和对举报人的保护制度，切实保障群众的监督权，充分调动公众参与反腐败的积极性。

建立健全制度反腐的保障机制。构建保障机制是制度反腐的重要环节。要建立健全由党委统一领导、人大政府共同参与、纪委组织协调、部门各负其责的制度反腐工作机制。建立和完善以工作部署、工作过程和工作结果为主要内容的相互衔接和相互印证的制度反腐败工作体系，将制度反腐工作纳入党风廉政建设责任制范围。建立和完善主体清晰、责任明确、权力配置科学化的责任体系。建立和完善全方位、多层次、科学的考评体系和奖惩分明、准确到位的激励体系，保障制度反腐工作落到实处。

三、制度反腐的原则把握

制度反腐作为加强和改进党的建设的重要举措，必须要遵循和落实十六大提出的党的建设的总体部署，按照经济社会发展、国家法制建设和惩防体系建设的总体要求，大力弘扬求真务实精神，把握制度反腐的正确导向，确保制度反腐工作取得更大成效。

（一）是必须坚持与经济社会发展进程相适应原则。随着经济社会的发展，新情况、新问题不断出现，制度反腐工作会不断面临新的挑战。因此，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，正确把握反腐倡廉的工作规律，自觉适应实践的需要，更新工作观念，及时依据变化了的客观情况，创新法规制度，提出解决问题的新办法。必须体现服从服务于第一要务的思想，与促进发展完善社会主义市场经济体制的要求相协调，始终把制度反腐放在社会主义初级阶段的大背景、完善社会主义市场经济体制的大前提、构建反腐败惩防体系的大格局中来把握。必须与政治、经济、社会方面的其它改革相配套，针对不同地方、部门、领域的特点，有的放矢地进行制度创新和改革。

（二）是必须坚持与国家的法制建设相协调原则。制度反腐是依法治国的重要组成部分，既要在制度建设的规划上与国家法制建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容上与国家的相关法律规范相协调。作为党委、纪委必须要认真分析党风廉政建设和反腐败工作的政策和措施，研究哪些可以继续由党内法规和制度来规定，哪些可以转化为法律法规规章，并适时地将那些经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为法律法规规章的制度，通过法定程序向人大或政府提出立法和制定规章建议，处理好党内法规制度与国家法律的关系，使两者在各自不同领域发挥作用，加强反腐败的法制化工作，用法律的强制力保证反腐败工作持续、深入、健康发展。

（三）是必须坚持与教育监督相结合原则。制度与教育监督在反腐败中既各有侧重，又相互渗透，相互促进。教育是基础，侧重于教化，同时教育为制度的制订、执行奠定思想基础；制度是保证，侧重于权力行使的规范，同时制度为教育、监督的规范有效提供保障；监督是关键，侧重于对权力运行的制约，同时为制度的执行和人的素质的提高提供硬性约束。所以，制度反腐作为新形势下反腐败的基本手段和主要途径，必须纳入整个惩防体系与教育监督等其它手段相互结合、综合运用，以达到反腐的最佳效果。要通过把制度建设贯穿于教育监督的全过程，努力形成教育监督的长效机制。要通过教育，深刻认识制度反腐的重要意义，进一步强化制度反腐意识，使制度反腐思想更加深入人心，努力提高各级党委政府制度反腐的自觉性和能动性。要通过对制度的执行状况的严格监督，狠抓落实，切实维护制度的尊严和权威，从而全面推进制度反腐工作。

四、我局基建工程小组构建廉政制度和廉政监督体系的思路与做法：

我们在局党组和局长的领导和局纪检组、监察处的支持下，主要在协调协作机制、权力约束机制、制约监控机制、责任落实机制、监督运作机制等五个方面展开。

（一）加强领导，建立协调协作机制

*数字出版信息中心工程项目启动之初，我局党政领导就把工程建设廉政监督列入工作规划，做到了廉政建设与工程建设一起部署、一起组织实施、一起检查落实，局纪委、监察处直接参与工程建设反腐倡廉工作，针对建设*数字出版信息中心工程的工作特点，建立工程领导小组，下设筹建办公室的多方协调协作机制，形成新的组织管理体制。按照“关口前移，重在预防，全程介入，严格监督”的原则，我们从二方面着手：一是建立和完善相应的预防监督机制，我们制订了《*市新闻出版局基本建设内部财务制度》、《工程筹建办工作人员职责》、《工程筹建办工作人员勤政、廉政工作制度》、《新闻出版局、总包施工方、监理方实施共建“阳光工程”廉政责任书》等项制度，并开展干部教育，共同预防职务犯罪工作。二是建立工程领导小组，局长任组长，相关副局长和纪检组长任副组长，小组成员包括纪检、监察人员、基建工作人员、其他相关部门领导共8人，小组接受局党组和局长办公会的领导，业务上接受局法律顾问的指导，实行例会制度，对建设项目实施全程管理、监督。

（二）规范制度，构建权力约束机制

优质、安全、阳光工程源必须加强管理，必须两手抓、两手都要硬。工程开工的同时，围绕工程项目的各个环节建立健全一系列规章制度，同时工程领导小组对于办事权、审批权加强权力制约，并对各级职权权限进行认真的把关，对相关制度建设进行了认真的审核，并提出了修改意见和建议，形成了较系统的内控制度，以实现分解职务权力和约束权力，防止权力的滥用。比如：工程财务资金管理，工程项目建设管理等，为拒腐防变提供了必要的条件。凡工程项目的公开招投标、项目合同谈判、超预算支出的问题必经工程领导小组集体讨论研究决定，目前，工程领导小组已经召开60次例会，并有60次会议记要。从制度上强化该项目的管理和监督，促进依法监督，依法执纪。通过加强监督，保证制度的严格执行，增强制度的严肃性和约束力。

（三）强化监督，构筑制约监控机制

要遏制腐败，就要对权力有相应的监督和制约，监督工作的特殊性需要特定的监督权。监督部门没有特定的监督权，就不能实现防范腐败的目标。首先是明确监督权，主要有三权：知情权，即为工程项目信息、工程管理过程和结果的知晓、参与、建议权；监督管理权，即对工程项目实施，决策管理、资金调配是否规范运作，管理到位的监督权；督查权，对各项管理制度的制定、执行、完善的全程督查权。工程领导小组会议制度、实施工程施工管理巡视制度等，定期听取工程项目筹建办公室有关工程实施、进度、操作程序等情况汇报，分析发现的问题，较好解决了三权的确立和实施。二是理顺决策层、监督层、操作层的关系，实行机构分设，职责分开，做到管理、监督、操作相分离，对工程项目管理进行全过程监督，使工程管理更加规范、有序，最大限度地降低了以权谋私的可能性。

（四）履行职责，形成责任落实机制

由于建立了执行监督制度，工程领导小组认真履行监督职责，抓住党风廉政建设责任制这条主线，明确各层级、各项目负责人不仅要廉洁自律，还要对职责范围内廉政监督负责任，增强各级管理人员的责任意识。一是建立廉政责任制度，督促有关部门按照廉政建设要求履行监管责任，把业务工作与廉政建设结合起来，共同履行监督责任。二是在招投标工作中，推行《廉政承诺》和《廉政合同》，在每次招投标过程中，要求每一个评委填写《廉政承诺》书，招标结束后，要与施工单位签订《廉政合同》。工程领导小组作为《廉政承诺》、《廉政合同》的监督机构，负责对“承诺”“合同”履行情况进行监督。三是加大监管力度，建立和完善有关运行机制、工作程序和监督制度。

（五）拓宽渠道，创新监督运行机制

实施阳光工程的管理和监督。针对该项目主管部门多、资金量大、工程项目散，容易出问题的情况，工程领导小组要求事先制定该项目公开的管理办法，实行民主监督制度，确保这一项目的公开公正、廉洁高效。《*市新闻出版局、总包施工方、监理方实施共建“阳光工程”廉政责任书》的制定，明确了公开责任。我局对该项目工程，一是信息公开，我局适时在*市政府专网上和局域网上公开工程信息。尤其是对招投标的审查监督，扩大参投企业知情权、参与权、监督权，为公平竞争提供基本保障。二是公开中标人和监理单位，设立举报电话，在工地设立举报箱，接受群众对招标过程和其他方面存在的违法违纪行为的举报与投诉。三是结果公开，明确了招投标、竣工验收等公示制度，让社会知情，让群众监督，形成全员参与全员监督的良好氛围，营造良好的内部监督氛围。

五、初步探索的思考与体会

工程领导小组监督体系建立以来，紧紧围绕建设项目预防监督体系确定的内容和要求，做了大量的工作，明确了职责、任务，出台了相关制度，提出了有关建议和意见，项目管理工作人员廉洁自律意识和广大干部群众的民主监督意识显著增强，促进了该项目工程管理工作健康有序进行。二年多的探索，有一些初步体会：

（一）领导重视、各方配合是前提。抓好廉政建设，关键在领导，工程领导小组监督体系的建立是局党组始终坚持“两手抓、两手都要硬”的方针结果，是局纪检、监察处的高度重视，各部门密切配合的结果，没有局党组强有力的组织领导是很难建立起来的。

（二）健全制度、责任明确是基础。建立有效的管理体制，责任制落实到位，明确纪检、监察部门的监督权，为实施监督创造了良好的环境，使体系运作得以顺利开展。

（三）全程介入、严格监督是关键。新的监督机制的建立，产生了威慑作用，促使对权力运行的监督增强；与之相配套的管理制度、管理手段和预防措施加强，使权力运行得到监督制约，防止了权力运行“暗箱操作”。

（四）学习业务，提高监督水平是保证。搞好预防监督工作，人是最关键的因素，以纪检、监查干部作为监督的主体，要了解工程项目的相关程序，还要不断掌握职务犯罪易发多发部位和手段，只有不断提高自身的政策水平和业务技能，才能做到防患于未然，到位不越位，参与不干预。在工程建设工作中建立的工程领导小组廉政制度和监督机制，是一项有重要意义的探索和创新，应该说，许多措施和办法还处在探索和实践阶段，仍需不断充实、完善。我们还要继续深入研究*数字出版信息中心二期工程联建工作的特点，针对腐败现象发生的规律，切实在*数字出版信息中心二期工程联建工程项目建设监督工作中建立起有效的预防腐败体系。