土地承包纠纷调处调查报告

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今年以来，党中央、国务院相继出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策措施，农民群众耕种土地、发展粮食生产的积极性高涨，农业生产出现了可喜的局面。与此同时，多年来在基层存在的与党的农村基本政策、法律法规相悖的一些错误做法和近年来农村土地非农建设开发过程中侵害农民利益的问题引发的土地承包纠纷和群体性事件时有发生，给农村经济发展和社会稳定带来了不利的影响。为了贯彻落实国务院《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》精神，充分发挥人民调解组织在化解民间矛盾纠纷中的独特作用，配合党委、政府依法解决农村土地承包纠纷，全市基层司法所和人民调解组织根据北京市司法局《关于加强人民调解组织及时化解当前农村土地承包纠纷的通知》精神，积极行动起来，开展了针对农村土地承包纠纷的专项排查调处工作。近日，北京市司法局相继召开有关区县土地承包纠纷调处工作座谈会；实地深入通州、顺义、昌平等区县对我市农村土地承包纠纷的总体情况、纠纷类型、人民调解组织在依法调处土地承包纠纷中的作用发挥情况进行了专项调查，现将调查的有关情况报告如下：

一、我市农村土地承包纠纷总体情况及纠纷类型

近年来，特别是今年以来，由于农民对土地的认识因土地升值和种粮比较效益的提高，农村土地承包纠纷呈现明显上升趋势，在局部还相当激化。据有关区县基层司法所和人民调解委员会统计，今年以来共受理涉及农村土地承包纠纷895件，比去年同期增加597件，是去年同期的3倍。

从我们调查的情况看，目前我市农村土地承包纠纷主要涉及以下六种类型：

（一）农民失地或丧失土地承包经营权引发的占地补偿纠纷。

这类纠纷表现为：1、因非农建设征地如兴建住宅小区、修建道路、建设绿化带、建设工业园区和各类开发区占地，造成部分农户无地可种，引发的纠纷。有的村集体土地全部被征用，农民失去土地经营权；有的村集体没有机动地可以分配，丧失生活来源的农民没有得到占地补偿或是补偿标准不合理引发的纠纷。2、二轮延包时，部分从事二、三产业的承包户因嫌经营土地效益低，而放弃了土地承包经营，现在受免征农业税和粮食直补的影响，重新要求承包土地，由此引发纠纷。3、因婚丧嫁娶、生育，形成人员迁徙、人口变更而未取得土地承包权引发的纠纷。

（二）土地承包合同纠纷。

这类纠纷主要表现为：1、因合同内容不规范，签订合同时缺乏主要条款或主要条款约定不明确，引发的纠纷。2、因签订合同违反法定程序，承包方案没有经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，擅自发包引发的纠纷。3、因一方或双方不履行合同义务引发纠纷。发包方未按合同要求提供水电等合同约定的义务或承包方未在约定期限内交付承包费，引发合同履行纠纷。4、因合同变更或终止引发的纠纷。发包方将部分集体土地，低租金、大面积、长期限的承包给本集体经济组织内部成员或对外租赁给社会自然人、法人经营，造成少数承包人长期占用大量的土地资源，而本集体经济组织成员在合同未届满的情况下要求变更合同或者提前终止合同收回已发包的土地引发纠纷。

（三）违法侵占、流转集体或个人承包土地引发的侵权纠纷。

这类纠纷表现为：1、因流转程序违反法律规定，采取转让方式流转土地的未经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的没有报发包方备案而私自流转土地引发的纠纷。2、因流转方式违法，法律规定采用书面合同形式流转土地的没有签订书面合同仅以口头方式流转，引发的纠纷。3、因擅自改变承包合同引发的纠纷。土地流转期间代耕人未经承包人许可擅自与发包方签订土地承包合同，改变承包关系引发纠纷。4、抢种他人土地引发的侵权纠纷。

（四）土地相邻权纠纷。

这类纠纷表现为：1、因承包户间种植不同品种的农作物，如因栽种速生杨，影响相邻承包户农作物采光、生长而引发的纠纷。2、因截水、排水或在田头地界种植农作物，侵害相邻方有关权益引发的纠纷。

（五）农业政策调整引发的纠纷。

由于部分基层干部不能正确理解国家有关退耕还林或调整农村种植结构的精神，搞“无粮村”、“无粮镇”，造成一些种植速生杨、畜牧草的农民进退两难，原来承诺的优惠政策不再兑现引发的纠纷。

（六）干群矛盾引发的纠纷。

这类纠纷表现为：1、因农民反映村干部在土地承包过程中违反法定程序、暗箱操作擅自流转土地引发的纠纷。2、因农民反映村干部在土地承包中存在财务不公开、土地收入、补偿土地款支出不明、集体资产去向不明等经济问题引发的纠纷。3、因部分农民平时与村干部不和，借土地承包纠纷之机企图达到个人目的等。

此外，因二轮承包合同没有平面图或当时基层干部工作不细，造成实际面积与合同面积不符等引发的纠纷。部分村、镇有少量机动地作短期发包，由于费用低引发的哄抢等一些因基层干部政策水平不高，工作方法简单引发的纠纷等等。

二、我市农村土地承包纠纷特点及主要原因

（一）当前，我市农村土地承包纠纷具有以下特点：

1、土地承包纠纷涉及面广、参与人数多、容易激化。目前我市除东城、西城、崇文、宣武和石景山区外其他区县都存在不同程度的土地承包纠纷。这其中，又以通州、顺义、昌平、大兴等城市化进程较快的近郊较为突出。参与的农民少则数十人，多则上百人，且多为失去土地而没有得到合理补偿的农民，这类纠纷涉及面广、事态不宜控制，如果处理不当容易引发恶性案件。

2、土地承包纠纷类型多样、成因复杂、有许多又是多年形成的积案、宿怨较深，调解难度大。仅粗略统计涉及土地承包的纠纷就有六大类，表现形式多种多样，既有历史遗留问题又有政策落实问题，既有补偿问题又有干群矛盾问题，因此调解起来难度相当大。

3、土地承包纠纷中集体上访、越级上访、重复上访现象突出。由于纠纷直接涉及农民最敏感的土地问题，因此，当农民的利益受到侵犯得不到有效保护或解决时，往往存在“把事态闹大，才能引起重视”的错误思想，认为只有通过群体上访等行为才能解决问题，保护自己的合法权益。另外，在农民背后有一些人出于各种目的组织、挑动，故意制造不良影响，也是一个值得注意的问题。

4、农村土地承包纠纷不是一般意义上的纠纷，它既涉及法律问题又涉及政策问题，带有明显的新旧体制转换过程中阵痛的特点，对党和政府执政能力和执政水平是严峻的考验。土地承包纠纷是一个重要的政治问题。

（二）当前我市土地承包纠纷产生的主要原因：

1、现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。土地是我国农村最基本的生产资料，也是农民赖以生存的根本保障。农民一旦失去土地，就会成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”人群。因此，任何涉及土地的问题都会触及农民最敏感的神经。目前，我市通州、顺义等郊区县，土地承包纠纷中涉及面广、参与人员多、反映最为强烈的就是因兴建住宅小区、修建道路、建设绿化带、工业园区建设等占用农民土地后没有给与农民补偿或是补偿费用不合理引发的纠纷。按照现行《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。如果按照最高补偿30倍计算，一亩地平均产值1000元，全部补偿费也只有3万元。农民拿到这笔补偿款后便与赖以生存的土地彻底分离，没有养老保障，必须自谋生路。对于那些缺乏就业技能或是年龄较大的农民来说，随着安置费用逐渐用完，连以后的生计都无法维持，因此农民失地后没有长效的保障机制是诱发土地承包纠纷的根本原因。目前，我国的征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础，在市场经济初期形成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍然按照计划经济条件下的补偿办法测算补偿标准，没有尊重农民对土地享有收益的权利，自然与市场经济规则不相适应，农民失去土地后没有合理的保障机制，征地纠纷在所难免。

2、中央有关农业政策法规在基层的贯彻落实存在一些偏差。从1984年中央制定农村一号文件至今的20年间党中央、国务院始终从农民群众的根本利益出发，制定了一系列保护农民权益、提高农民收入的政策法规。但是政策、法规在基层具体执行中存在一些偏差是引发土地承包纠纷的另一主要原因。有些乡镇政府在缺乏市场调研的情况下，主观地用行政命令强迫农民进行模试经营，或者擅自改变土地用途；有些乡镇政府工作不到位，缺乏对土地承包合同的规范指导，造成土地承包合同在订立和履行中不必要的失误；不少基层同志反映，目前农村除村委会、党支部外，还有一个经济合作社，这个机构既不是农民选举的，也不受任何监督，它可以有对外签约权，许多干部“暗箱操作”都是以经济合作社名义进行的，这说明我们在农村管理体制上还存在明显漏洞。另外，有些经管站的人法律知识欠缺，有些人不懂法无法审查土地承包合同也就更谈不上有效地指导农民，这些都是造成纠纷的重要原因。

3、干群矛盾比较突出。随着社会主义民主与法治进程的发展，越来越多的农民在学习政策法律的同时也开始运用政策、法律的尺子监督干部，维护自己的合法权益。而部分基层干部整体素质不高，法律意识不强，不能完全适应现代农村飞速发展的要求。有些村干部工作方法简单、粗暴，不调查研究，不会做群众思想工作；有些村干部法律意识差、漠视农民权益，采取行政强制措施单方更改承包合同或是在承包过程中凭经验，以口头约定的方式订立合同，造成合同的无效；有些村在流转土地时，违反民主议定原则，采用村委会部分负责人“暗箱操作”的方式，擅自流转土地，这些违反中央政策和法律法规的做法直接损害了农民利益，遭到农民群众的坚决抵制。

三、人民调解组织在调处土地承包纠纷中作用发挥情况

根据《土地承包法》和有关政策规定，农村土地承包纠纷可以通过村民委员会和乡镇人民政府调解的方式解决。截至6月底，全市共有乡镇、村调解组织3983个，各级调解组织按照分类指导、个案化解的原则共受理涉及土地承包纠纷895件，调解成功338件，调解成功率38%。同时全市各级调解组织都将依法受理、调解涉及农村土地承包纠纷作为维护本地区社会稳定的中心工作，在调解工作中坚持说理与讲法并举；解决思想问题与解决实际问题并举；抓主要矛盾带动次要矛盾的解决。在市司法局统一部署下，全市各级调解组织在土地承包纠纷的排查、依法调处、法制宣传、信息反馈、防止矛盾纠纷激化工作中发挥了应有的作用。

（一）及时开展土地承包纠纷排查工作。各区县司法所和人民调解组织在调解农村土地承包纠纷中，按照“调防结合、以防为主”的方针，把工作的出发点和落脚点放在积极预防上。利用广大司法助理员、人民调解员、纠纷信息员扎根基层、联系群众，对本地区人员结构和土地承包状况比较清楚，对土地承包纠纷的历史、现状和形成原因比较熟悉，对解决这类纠纷富有经验的优势，及时组织开展了土地承包纠纷排查工作，通过深入田间地头、农户家中，实地走访纠纷重点地区、重点户和重点人，把已经发生的和可能发生的土地承包纠纷进行了认真的梳理。共发现可能酝酿的群体性事件和上访苗头43件，涉及5048人，及时向所在地区的人民政府和司法行政机关进行了反馈，尽最大努力将纠纷化解在初发阶段。

（二）加强土地法律、法规和政策宣传工作。全市各司法所和调解组织在认真学习《农村土地承包法》和党的有关农业政策的同时，还积极配合地方党委、政府发挥政策咨询解答和政策宣传的职能作用，通过公开调解、现场调解、以案说法、向村民发放宣传材料等农民群众喜闻乐见的形式全面系统、生动详细的向村民宣讲了中央一号文件、《土地承包法》、《北京市信访条例》等与农民群众利益密切相关的法律法规，取得了良好的效果。

（三）发挥网络健全优势，强化信息报送机制。人民调解具有网络健全、联系群众、方便及时的优势。目前，全市各区县司法行政机关和人民调解组织都建立了土地承包纠纷信息的“双报”制度，建立起了覆盖社会面的信息网络，全市各基层调解组织对于本辖区内发生的纠纷信息，每天向所在地区的街乡政府和司法行政部门汇报，及时发现引发群体性事件的隐患和苗头，同时加强对纠纷信息的搜集整理、综合分析，查证、甄别和利用情报信息的能力。对群体性事件做到早发现、早报告、早控制、早化解，为地方党委、政府依法妥善解决农村土地承包纠纷提供了准确依据。

（四）控制事态发展，做好依法调处工作。土地承包纠纷涉及面广，调处难度大、容易激化。因此，各司法所和调解组织在调处农村土地承包纠纷过程中，都将控制事态发展，防止矛盾激化作为调解工作重点。按照分类指导、个案处理、积极引导、依法化解的原则开展调处工作。对于因土地承包合同履行、合同变更、解除、相邻纠纷等引发的矛盾能够通过《土地承包法》、《合同法》和《民法通则》的有关规定进行积极调解；对于调解不了或不宜调解的纠纷也都积极引导他们通过合法的途径解决，尽最大努力防止纠纷激化。

（五）参与合同把关，做好地方党委、政府参谋助手。土地承包纠纷有相当一部分是由土地承包合同制定不规范引发的。全市各司法所和调解组织在调处土地承包纠纷的同时还协助有关部门开展了对原有合同的审核工作，并积极参与新签订土地承包合同的把关工作。

四、人民调解组织在调处土地承包纠纷中面临的问题

由于农村土地承包纠纷的形成有其复杂的原因、背景，从根本上说，它是涉及农民群众切身利益的重大问题。在调处此类纠纷中基层司法所和人民调解组织尽力作了多方面工作，但也有许多无奈。

（一）因为农村土地承包纠纷涉及农民群众切身经济利益。每个纠纷都涉及土地、资金等具体利益问题。因此，仅靠司法所和人民调解组织的说服教育和思想工作只能是在一定程度上控制事态、暂时延缓矛盾纠纷的激化，很难从根本上解决问题。

（二）目前，在调解此类纠纷中使用的方法绝大多数只是延缓矛盾的措施，给农民一些眼前利益，使事态暂时平息，并非治本的解决问题。一旦时过境迁，许多问题还可能重新爆发。

（三）司法所、人民调解委员会不是决策机关。平时其许多意见不能被采纳，发生问题时有些纠纷法院可以不受理，公安机关可以不介入，但司法所无法回避。然而，由于司法所和调委会未经授权不可以能提出具体解决问题的措施，因此，农民一句“你说话算数吗？”就完全可以把他们顶回来。

另外，一面是党的政策，一面是国家的法律，也常常使我们的调解人员陷入两难之中。

五、化解当前农村土地承包纠纷的一些建议

解决农村土地承包纠纷问题从本质上讲是要坚持党在农村的基本路线、方针、政策的问题，是一个严肃的政治问题。各司法所、人民调解组织应当明确，解决土地承包纠纷应当实行标本兼治。

（一）从治本上讲，司法所和人民调解组织应主动协助党委、政府做好以下工作。

1、应以农村土地承包纠纷反映出的问题为样本，普遍、深入地在农村各级党政干部和广大农民群众中进行一次党的农村政策教育。党的实事求是思想路线教育，尊重客观规律和社会主义市场经济的教育。

2、切实加强对农村土地确权工作的领导，切实把土地确权工作搞扎实，并全面清理一下历年来遗留的各种问题，包括目前未显现的矛盾隐患。这里关键是让农村基层干部明确土地与农民利益的关系，要转变干部包办一切的做法，真正让农民自己面对市场。

3、解决失地农民的保障问题。使有就业能力的失地农民能够有就业保障，丧失劳动能力的有养老保障。

（二）从治标角度上讲，司法所和各级人民调解组织应主动协助党委、政府采取以下措施解决农村土地承包纠纷问题。

1、对涉及农村土地承包问题的有关事项进行一次全面的排查、梳理和综合分析，要从中发现纠纷的苗头，及时做好疏导化解工作；要从中发现潜在的纠纷隐患在准确分析判断的基础上，提出化解措施，使隐患彻底消除。

2、对今年以来已经调解过的纠纷进行一次全面的复查清理。区分以下情况，分别处理。凡是已彻底解决的予以消号；基本解决了,还有少量遗留问题的，应采取措施彻底解决；只是暂时缓解了事态并未根本解决的问题，要分析原因及时向党委、政府或有关部门报告，提出对策，努力创造解决问题的条件。

3、加强法制宣传教育，做好《土地承包法》、《村民委员会组织条例》、《北京市农村集体资产管理条例》和有关农村土地确权工作的一系列政策宣传教育工作，使党的路线、方针、政策让广大农村基层干部和广大农民群众了解掌握，认真贯彻执行。

4、加强对具体纠纷的调处和疏导工作，各司法所和人民调解委员会要认真贯彻北京市司法局《关于进一步做好农村土地承包纠纷调处工作的通知》中提出的具体要求，本着严格执行党的政策和国家法律、法规确定的原则，具体区分不同类型的纠纷，采取个案化解的方式，努力做好涉及农村土地承包纠纷的调解工作。对确实无法调解解决的，要努力控制事态，防止矛盾激化，引导当事人通过司法途径或其它途径妥善解决问题。

5、加强有关信息报送工作。各司法所、人民调解委员会要密切关注涉及土地承包纠纷的动态，及时向党委、政府和司法行政机关报送相关信息，反映社情民意。

要积极为党委、政府决策提出司法建议，切实发挥司法助理员、人民调解员身在基层、熟悉情况、懂得法律的优势，对有关问题及时出主意、提建议、主动做好工作。

要有连续作战和打持久战的精神准备，调解涉及农村土地承包的许多复杂问题不是可以一蹴而就的，要耐心做、反复做、坚持不懈。