党内监督现状及利弊分析

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建立健全党内监督体制，切实加强党内监督，是党的建设的一项重要内容。回顾党内监督体制形成的历史，总结其发展过程中的经验和教训，对于我们正确认识当前党内监督的现状，加强和完善党内监督，具有十分重要的现实意义。

一、党内监督体制的历史沿革

党内监督体制大体上经历了执政前和执政后两个大的发展阶段，若干不同的历史时期：

（一）执政前的党内监督及其体制

1、党在初创时期的党内监督

我们党从成立的第一天起，就非常重视党的纪律和监督工作。1921年，党的“一大”制定的党纲明确规定：党的领导原则是“苏维埃管理制度”，“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督。”从党的第一个党纲，到1924年第四次全国代表大会通过的历次党的章程，都对党的纪律作出了明确规定。

1927年4月召开的党的“五大”上，党内同志出于对陈独秀武断专行的日益不满，第一次提出了“集体领导”和“民主集中制”的原则。大会还选举产生了第一个专门执行党的纪律和党内监察的机构——中央监察委员会。但是由于陈独秀右倾机会主义在党内占据着统治地位，在革命的紧要关头，不夺取军队，不发动群众，放弃了革命的领导权，最终造成了大革命的失败，也使党内监督的制度不能得到很好的贯彻落实。

2、“八七会议”以后，党内监督在曲折中发展

1927年8月7日，中共中央召开紧急会议，纠正了陈独秀的右倾路线，并选出临时中央政治局，从而加强了党的集体领导。但是会议在反对右倾的同时，左倾思想有所抬头，错误通过了惩办主义的政治纪律决议案。

1928年党在莫斯科召开的“六大”，进一步总结了大革命时期的经验教训，提出了要加强党的无产阶级基础，健全党的组织生活和加强党的集体领导等重要思想。在贯彻党的六大路线后，整个中国革命得到迅速恢复和发展，但由于先后出现了立三路线和王明路线的左倾盲动主义错误，给中国革命造成了巨大损失，对党内监督产生很大的冲击。党的集体领导、民主集中制原则都遭到破坏，军事领导方式实际上为少数人个人所包办；组织生活中，中央苏区大搞家长制，一言堂；纪律路线则盛行惩办主义。第五次“反围剿”斗争失败后，又陷入悲观绝望的“右倾投降主义”和“逃跑主义”。直到遵义会议，党才纠正了“左倾”教条主义、冒险主义在中央和军队的统治，调整了中央领导机构，决定取消“三人团”，确立了以同志为代表的党中央的第一代领导集体，从而在危急关头挽救了革命、挽救了党，走上了一条将马列主义与中国革命具体实践相结合的正确道路。

3、抗日战争时期的党内监督及其体制

1938年，党中央六中全会总结了王明“左倾”错误和在长征途中及其以后的叛党事件，重申了党内民主集中制原则，强调全党同志必须坚持个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。会议还对区党委之下设立党的监察机构的具体条件和职能作出明文规定，即：由各中央局决定，在区党委之下设立监察委员会，其职权主要是，监察各级党的机关、党的干部及党员的工作，以及对党的章程和决议的执行情况。

1941年9月至1945年春，党开展了以反对主观主义、宗派主义、党八股为主要内容的整风运动，树立了一切从实际出发、理论联系实际、实事求是的思想路线，坚持走马克思主义与中国革命具体实践相结合的道路。整风运动统一了全党的思想，加强了党的纪律，提高了党的战斗力。

1945年6月召开的党的七大，认真总结了党内监督的经验教训，提出了“惩前毖后，治病救人”的党内监督指导思想，并对党内监察机关的产生办法、任务、职权、领导体制等都作了专门的规定。由于当时战争频繁，环境极不安定，上述规定未能得到很好的贯彻实施。但是，七大已为党执政后如何开展党内监督打下了初步的基础，在党内监督史上有着十分重要的历史意义。

1949年3月，在新民主主义革命的胜利前夕，同志在七届二中全会上告诫全党：要警惕“糖衣炮弹”的进攻，经受住执政条件下的考验，继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，继续保持艰苦奋斗的作风。他还号召全党发扬批评与自我批评等优良传统。

从党内监督体制的形成和发展情况上看，执政以前的党内监督大致有以下几个特点：第一，党内监督受到了领导人的高度重视。特别是同志，十分重视对革命斗争历史经验的总结，发表了很多关于党的思想建设、组织建设和纪律建设的纲领性著作和讲话，为开展党内监督提供了强大的理论基础和思想武器。第二，在革命斗争的实践中，党始终坚持民主集中制原则，不断改进党内监督，逐步形成了一系列关于开展党内监督的优良传统和做法，如提倡开展批评与自我批评、惩前毖后、治病救人原则等。这些做法是党内监督的成功创造，现在看来，仍然有着很好的借鉴意义。第三，党内监督注重制度建设，初步形成了监督体制的基本框架。第四，党内监督体制注意借鉴了苏联的社会主义党内监督的实践和国民党的腐败吏治正反两个方面的经验，提出了一些有针对性的措施和办法。

虽然执政前的党内监督及其体制取得了一定的成就，但其问题和不足也不容忽视：第一，监督体制具有一定的自我约束性。尽管自1927年“五大”以后，历次党的代表大会都设立了专门的监督机构，但是党内监督的职能基本上由各级党委直接承担，监督主体和监督客体合一。第二，监督依赖于最高层和领导人的重视。监督体制中未形成高效运转的监督机制，很难制止权力的过度集中，每当党委、特别是党的主要领导人发生路线错误或重大决策失误时，难以保证党内监督有效地发挥作用。第三，党内监督的各项规定过于原则化，除党章上的几条规定，缺乏实施监督的具体法令、法规，因而党内监督很难起到监督约束的作用。第四，监督机构职能较弱，不能独立开展工作。使几次错误路线对党内监督产生过很大的影响，并在执行纪律的过程中造成扩大化和惩办主义的错误，制造了冤假错案，给革命事业造成了损失。

（二）执政后党内监督体制的历史

1、建国初期的党内监督体制

1949年10月，伴随着中华人民共和国的成立，中国共产党成为全国范围内执政的党。在党中央和同志的领导下，党内监督体制也得到了改进和加强。1949年11月，中央及各级党的纪律检查委员会成立，其职权主要是：检查各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为，在党内加强纪律教育，使党员干部严格地遵守党纪、实行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中。1955年召开的全国党代表会议上，将纪律检查委员会改为监察委员会，加强了党内监督。1956年召开的党的“八大”，对健全党内监督体制作出了进一步的规定，党章要求从中央到地方的县以上党委，都要设立监察委员会。

在党执政初期的7年间，党的各级纪检监察机关进行了卓有成效的工作，共查处了各类违法乱纪案件30多万起。1952年2月，石家庄市委副书记刘青山和天津地委书记张子善贪污腐败问题被检举揭发，在毛泽同志的亲自过问下，刘张二人受到了法律的严惩，对少数混进党内的阶级异己分子和蜕化变质分子产生了极大震慑力。1953年至1954年间，党内发生了高岗、饶漱石的事件。按照惩前毖后、治病救人的方针，党中央开展了反对高、饶的斗争，从而进一步增强了党的团结，使全党干部特别是高级干部受到了一次深刻的思想政治教育。

从1957年起，党的指导方针发生了“左”的错误，党内政治生活出现了一些不正常的现象。1962年的八届十中全会虽然加强了监察机关的职权，但是由于当时党在指导思想上存在着严重“左”的倾向，反而在1963年至1966年进行的社会主义教育运动中，又错误地处分了一批党员干部。

十年“”，在“以阶级斗争为纲”路线的错误引导下，党内监督机关和监督工作遭到全面破坏，专门监督机构荡然无存，滥用权力的现象相当普遍，以致冤假错案丛生，党和国家的民主政治建设遭到极大破坏。

2、改革开放形势下党内监督体制的发展

（1）拔乱反正时期的党内监督体制。粉碎“”后到1982年，是“”后的拔乱反正时期。在邓小平同志的领导下，全党进行了关于“真理检验标准”的大讨论，极大地促进了全党和全国人民的思想解放。

1977年党的十一大通过新的党章，决定恢复建立党的各级纪委。十一届三中全会选举产生了中央纪委，摒弃了“以阶级斗争为纲”的错误指导方针，重新确立了党的实事求是的思想路线，把党的工作中心转移到社会主义现代化建设上来。不仅为党内监督工作奠定了重要的理论和思想基础，也指明了正确的组织路线和政治路线。

为了保证党内政治生活正常化，使党内监督有章可循，1980年2月召开的党的十一届五中全会讨论通过了《关于党内政治生活的若干准则》，对党内监督问题作了专门规定，采取自下而上和自上而下相结合，党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。

（2）从十二大到十三大，党内监督体制不断得到强化。党的十二大确立了党内监督机构的“双重领导体制”。十二大的党章规定，各级纪委同时受本级党委和上级纪委领导，提高了纪委的监督地位，进一步加强了党内监督的权威性。党的十三大党章对“双重领导体制”未作实质改变，十三大的报告还提出，要“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告的制度，适当增加中央全会每年召开的次数。使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。”

（3）十三大到十四大之间，党内监督体制又经受了历史的考验。十三届四中全会之前，党经历了一个严重忽视党的建设，淡化党风的过程。1987年，国家重新恢复和确立了行政监察体制。1988年，大多数中央和国家机关对纪检机构和人员进行了精简，纪检机构的大幅度减少，削弱了党内监督。1989年春夏之交的政治动乱，干扰了我国政治体制改革的进程，对党的十三大所作出的关于党内监督体制的重大规定造成了极大冲击，使其不能顺利实施。

（4）建立社会主义市场经济过程中的党内监督体制。从1989年党的十三届四中全会开始，以同志为核心的新的党中央高度重视党的建设，为党内监督创造了良好的外部环境，党内监督不断得到加强。

1992年，邓小平同志发表了南巡讲话，提出了建设社会主义市场经济的发展战略，进一步解放了全党的思想，我国的改革和建设事业从此进入了一个新的发展阶段。

1993年初，根据党中央的指示精神，党的纪律检查机关和政府行政监察机关开始实行合署办公。这是党政监督体制进行的重大改革。在同志的领导下，1993年8月，中央纪委二次全会确定了党风廉政建设和反腐败斗争的三项格局，即领导干部廉洁自律、查办案件、纠正部门和行业不正之风。三项格局的提出，是党内监督职能的具体化，从而将党内监督进一步推向深入。

1996年1月，在中纪委六次全会上，同志阐述了党风廉政建设和反腐败斗争的指导思想，即围绕经济建设这个中心，把反腐败斗争同改革发展、稳定有机地结合起来，依靠自身的力量和人民群众的支持，抵御资产阶级和各种剥削阶级腐朽思想的侵蚀，努力把消极腐败现象减少到最低限度。这次全会还明确了反腐败的领导机制，即：党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。这一举措被写入党的十五大的报告中，并被概括为反腐败的领导体制和工作机制。

1997年9月，同志在十五大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。我们党是任何敌人都压不倒、摧不垮的。堡垒最容易从内部攻破，决不能自己毁掉自己。”同时，报告还要求开展反腐败斗争必须“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生和蔓延的土壤。”在党中央的领导下，党内监督体制得到不断改进和加强。一系列有关监督体制、机制、政策、法规和管理的源头治腐的措施相继出台。特别是1998年底，党中央、国务院决定在全党推行党风廉政建设责任制，贯彻落实党的十五大所确立的党风廉政建设和反腐败斗争领导体制和工作机制，以在全党促成一级抓一级，层层抓落实的监督体制。

至此，在以同志为核心的党中央的领导下，党内监督机关--中央纪委及各级纪委经过五年的实践和探索，明确了党风廉政建设和反腐败斗争的指导思想、领导体制和工作机制以及三项任务工作格局，这些实践有力地促进了党内监督的开展。

综观建国以后党内监督的历史，从以下几个方面昭示了党内监督体制的经验：

第一，正确的理论、路线、方针、政策，是党内监督不断取得胜利的根本保证。建国初期，由于党中央、同志的正确领导，党内监督工作走过了一段光辉的历程。但是自1957年始，由于对国际国内政治状况和社会状况的判断失误，党的路线、方针、政策发生了重大错误，极大地影响了党内监督工作的正常开展。

第二，加强党内监督必须依靠民主和法治。只有充分发扬党内民主，加强法治，才能防止权力的过分集中，对权力进行有效的监督制约，防止个人的独断专行。

第三，党内监督必须由专门的监督机构来负责。“”期间，党内监督机构被全面破坏，代之以“群众专政”，党员干部的民主权利得不到保障，大批党员被迫害，教训十分沉痛。社会主义革命和建设的实践表明，只有成立专门的党内监督机构，并强调监督机关相对独立地开展工作，才能保证党内监督经常化、制度化，保证监督工作的权威性和公正性。目前，党内专职纪检机构的监督，正在形成我党的特色。表现为：一是领导体制实行上级纪委和同级党委的“双重领导”。二是权限正在扩大。纪委书记可以参加党委书记办公会，监督对象既包括党员个人、下级组织，也包括领导干部、同级党委及其成员。三是组织形态已构成自上而下的完整系统，尤其是向政府各部门派驻纪检监察机构进展顺利，监督的力度不断加大。

第四，党内监督必须加强制度建设，建立配套措施，严格按监督制度、监督程序办事。在长期的革命斗争和建设中，一系列的党内监督机制相继建立，为党内各级组织、党员互相监督提供了制度上的支撑。一是党的代表大会制度，为下级监督上级提供了十分有利的渠道。二是在党委成员内部的监督上，建立了党的集体领导监督制度和党的组织生活监督制度。三是党的上级对下级的监督制度。包括下级向上级的请示报告制度、上级对下级的督促检查制度和定期考核制度。四是对党员干部管理监督上，废除了领导职务的终身制，制订了党政干部选拔任用工作条例、党内差额选举制度、民主评议党员制度、干部交流制度等。

虽然建国以来，党内监督得到了极大的改进和加强，但是也暴露出一些不足，主要有以下几点：

第一，对党的路线、方针、政策的贯彻执行情况的监督，有待于进一步加强。这种监督是对党内重大决策、权力的监督，是监督机构的根本任务之一。但由于党内监督机构承担了大量的党风廉政建设和反腐败的具体任务，不能集中精力对党内民主建设情况、党的路线、方针、政策的贯彻执行情况等党内民主的根本问题施以有效的监督，致使有令不行、有禁不止的现象时有发生。

第二，开展党内监督，必须适应新形势的需要。在改革开放形势下，党内监督面临着大量的新情况、新问题。一是计划经济向社会主义市场经济体制转换时期，产生了大量法律、政策和制度上的漏洞，给少数不法分子提供了可乘之机，腐败现象和不正之风迅速蔓延。二是各个部门职责交叉，工作中相互推诿、扯皮等问题十分突出，在一定程度上助长了不正之风的蔓延。而党内监督偏重于事后查处，缺少从源头上预防和治理腐败的有效途径。

第三，党内监督缺乏配套措施，在一定程度上，影响了党内监督落到实处。虽然党的十二大提出，党的各级纪委对中央以下的同级党委及其成员实行监督，但是在相当长的一段时期里，由于实施监督的具体办法不完备，各级纪委没有充分有效地发挥其应有的监督作用。事实说明，没有建立相应的监督制度，就会使监督者和被监督者无章可循，监督流于形式。

第四，加强党内监督体制，必须正确处理党的纪律检查机关与行政监察机关的关系。由于两个监督机构在监督对象上有相当大的重合，难免出现职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等问题，必然会对党内监督工作产生不利的影响。

第五，党内监督必须加强独立性。党的十二大党章规定了党内监督的“双重领导体制”，实际上仍然将党内监督机构作为同级党委的职能部门之一，往往是只有党委的一元化领导。监督的效果如何，很大程度上取决于被监督者思想觉悟水平的高低。对于同级党委及其成员的违法乱纪问题，纪委往往很难制止，不能充分发挥党章所规定的监督作用。

二、党内监督体制存在问题的原因

深入研究党内监督体制的基本框架，就不难发现，法规不完备，机制不健全，体制未理顺，力量不平衡是存在问题的主要原因。

1、党内监督的法规不完备，监督工作难以做到稳定规范

目前，由于党内监督法规不完备，使全党监督工作不能纳入较完整的规范之中。一是在党规党法方面，缺少高度权威的、统管全局的监督条例，全党还没有一部以党章为核心具有权威性的监督条规。二是没有建立起相互配套的党内监督法规体系，由于一些已经制定的具体监督制度缺少配套的实施细则，可操作性较差，难以发挥应有作用。三是缺少保障机制，对勇于开展监督者的合法权益缺少保护措施和激励机制，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为缺少可供操作的惩戒标准。四是在党的日常工作中，由谁来具体执行这些法规，怎样在党的自身建设过程中履行这些法规，还缺少细则规定。

2、党内监督机制不健全，是自下而上及班子内部监督弱化、虚化的根本原因

作为党内监督的主要形式，领导班子内部监督和党员群众对党员领导干部的监督，显得较为软弱无力。这是因为党内虽然已经制定了党的代表大会制度、民主集中制度、民主生活会制度等监督制度，但由于缺乏配套的运行机制、保障机制、约束机制和调节机制，无法发挥应有的效力。一是各级党的代表大会是同级党的权力机关和监督机关，但现行党的代表大会四、五年召开一次，民主选出的党代表一任四、五年，也只是开一次会议，起不到应有的监督作用。二是党内的选举制不完善，缺少无记名投票及监督检查等制度上的保障，广大党员监督各级领导干部的有效渠道不通畅。三是在民主评议领导干部和弹劾罢免制没有建立健全的情况下，民主生活会制度往往流于形式。四是领导干部的政务活动公开化没有形成制度，党员对他们的情况不甚了解，无法实施监督。

3、纪检专职机构监督体制未理顺，监督功能受到一定的制约

按照党章规定，纪检机关的监督实行的是横向与纵向领导相结合的双重领导体制。但实际上是以横向的同级领导为主，纵向上级领导为辅。各级党的纪检组织在同级党委领导下开展工作，并主要是对同级党委负责。各级纪检干部的配备、任免、调动，同级党委的意见起主要作用，各级纪检干部的有关利益、待遇也由同级党政组织决定。在这一领导体制下，由于党内民主的不健全，不完善，使纪检监察机关在履行其监督职能时，很难对同级党委实施有效的监督和制约。

4、各种监督力量不平衡，是自上而下监督滞后的原因所在

在以上级党委为领导中心的监督体制下，上级党委是下级的全权领导者、管理者，也成为事实上最具权威的监督者。因此，自上而下的监督就成为党内监督机制的主要形式。而下级对上级，同级之间，特别是广大党员对领导干部的监督，本应成为党内监督的主要力量，但由于体制不顺，没有授权等等诸多原因，反而处于次要的地位。这种由党委自上而下的监督，在实践中发挥了极大的作用，但实际运作中也有着难以克服的障碍：一是上级的层次越高，与下级的权力距离越远，监督越薄弱。往往是事后问题严重时，才进行检查处理。这就使得许多本来可以及时纠正的问题发展蔓延，造成极为不良的后果。二是监督的随机性很大，其效力主要依上级领导人的注意力、思想作风、原则性以及对部属的宽严而变化。有些领导干部对待自己熟悉、欣赏的下级，尤其对自己亲手培养、提拔的下属干部往往监督不严，该处理的不处理或处理不力，放松、放弃了必要的监督。三是从客观上看，一个上级统率若干下级，即极少数人对多数人监督，数量的悬殊和空间距离的疏远，再加上信息渠道的不畅和违法乱纪行为的隐蔽性，都有可能使上级对下级的腐败失察，或者即使察觉，也往往成为事后监督。

三、建立健全党内监督体制的对策

建立一个自上而下、平行制约和自下而上监督有机统一和平衡配置的监督体系，是新时期加强党建工作的一项重要内容，也是改进和完善党内监督体制的客观需要。必须尽快加大工作力度，使党内监督体制中各种权力制约机制形成合力：

完善党内监督的若干法规和制度建设

一要尽快制定出一个能统管全党，具有最高权威的《党内监督条例》，全面阐述党内监督的方针、任务、内容、重点、方法、形式，较为明晰地确定负有监督责任与义务的组织和个人在实施党内监督中的地位、作用、相互关系、协调配合方式及工作程序，使党内外干部群众明了开展党内监督的目的以及方法、途径等，为党内监督走向制度化、规范化奠定基础。二要制定相配套的专项法规、制度。建立健全监督制度和必要的保障制度，确定行为规范和监督依据。健全《领导干部回避制度》、《领导干部个人财产申报制度》、《领导干部考廉制度》、《党风廉政建设责任制度》等，完善民主评议制度。包括《保护监督者权益条例》、《党内监督嘉奖条例》、《党员干部干扰、抵制和破坏监督惩处条例》、《利用监督徇私枉法惩处条例》等。三要做好对现行党内监督法规的修订完善工作。对有关监督条例进行量化、细化，增强其可操作性，形成比较完备、互相配套、互相制约、互相联系的党内监督法规体系。

2、完善自下而上的监督机制

能否形成有效的自下而上的监督机制，关系党内监督机制的基础性工作。必须采取多种措施，进一步强化党员群众的监督。一是严格按照党章规定，改进现行的选举制度。改进和逐步扩大直接选举；坚持、改善和发展差额选举；建立和健全党员或党员代表提名候选人制度；候选人与选举人见面，逐步减少“长官意志”主导的形式性选举，增加能够体现选举人意志的实质性选举。二是实行党代会常任制。党的中央、省、县委员会每年必须向党代会报告工作，听取批评，答复询问。党代会除了例行听取工作报告外，有权指定听取党的有关领导和部门的专项报告、汇报以及个人的有关情况说明。三是尽快建立党员代表大会的质询和听取、收集和反映党员群众意见的听证制度，同时，要建立党员领导干部向党代会代表提供其活动档案制度，以利随时了解、掌握领导层活动细节，便于监督。四是建立对党员领导干部的定期评议制度、弹劾和罢免制度。按照有关规定，下级定期评议上级领导干部。对群众投不信任票、不称职的领导干部，实行弹劾和罢免。“弹劾”权应下放到下级机关或下级纪检部门。下级机关或下级纪检部门对上级领导干部提出弹劾，上级机关必须受理，对不受理者追究责任。在证据确凿、事实清楚的条件下，弹劾必须到位。五是建立党内公开化制度。规定各级党委的职权向全党公开，除必须保密的以外，党内决策和党务活动内容公开，党员领导干部个人收入申报公开，对党员和党员领导干部的批评和惩处公开。

3、强化班子内部监督机制

常委会研究重大问题，在充分表达个人意见的基础上，实行“无记名投票制”，防止“一言堂”。要加强对民主生活会的监督检查。广泛听取群众的意见，抓住领导班子中的主要问题，通过批评和自我批评认真加以解决。同时，要把检查出来的问题和整改意见，公布于众，以便于群众监督。

4、实行巡察制，强化上级对下级的监督

将巡察制度的范围扩大到县以上党组织。实行分级负责，一级管一级的原则，以宏观监督为主，强化上级对下级的监督。上级可定期或不定期向下级派遣巡察员，行使监督职能。除完成中央纪委已经规定的巡视组的任务和职权外，还应赋予对检举、控告及发现的党员或党组织的违纪问题，初步核实，考察取证，以及对被巡察、检查对象的违纪行为进行纠察或向有关组织建议处分的权力，以有效地发挥巡察的监督作用。