新时期党内监督回顾与思考

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党的十一届三中全会以来，我们在加强党内监督方面取得了很大进展。今后进一步加强党内监督的基本思路是：加强党内舆论监督，强化党员监督意识；健全党内监督制度，力求监督规范化、制度化；理顺党内监督体制，保证专职监督机构拥有独立监督权。

一新时期党内监督的发展进程

党的十一届三中全会以来，各级党组织在加强党内监督方面，取得了不少成绩。

首先，党内监督列入中央重要议事日程，并引起高度重视。党的十一届三中全会，明确提出了必须加强党内监督；十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中指出：“必须采取自下而上和自上而下相结合，党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督”；十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决决》把党内监督作为建国以来的十大经验教训之一加以强调；之后，党的十二大、十二届六中全会、党的十三大、十三届四中全会、六中全会，党的十四大等多次会议，都强调要加强党内监督的问题，尤其是十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中明确提出“要完善党内监督制度，制订党内监督条例。”总书记在中纪委第六次全会上，从战略和全局的高度又一次深刻指出，“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设所必须解决的一个重要问题。”与此同时，从组织上恢复重建了从中央到基层的党的纪检机关，赋予纪律监督职能。并在1992年底，各级纪检、监察机关合署办公，为实施党内监督发挥了重要作用。

其次，党内监督制度逐步恢复建立和完善。如，民主集中制原则、请示报告制度、党员领导干部民主生活会制度、受理群众来信来访制度。特别是十三届四中全会以来，党内监督建立了一系列更为具体的规章制度。如，《中央纪委关于对党员干部加强党内监督的若干规定（试行）》、《中央纪委关于处理检举、控告和申诉的若干规定》、中央批转的中组部《关于建立民主评议党员制度的意见》、《关于党政机关县（处）以上领导干部收入申报的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》、《关于领导干部报告个人重大事项的决定》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》的规定等。

再次，采取了一系列整顿党的组织，加强党风和廉政建设的重大举措。如，用三年时间在全党范围内有计划、有步骤、分期分批进行整党和党员重新登记；开展清除精神污染和反对资产阶级自由化的斗争；党的各级纪检机关严肃查处了一大批违纪违法大案要案，严禁党政机关和党政干部经商办企业，严禁党政机关工作人员利用职务之便收受回扣、信用卡、礼金和有价证券；严禁用公款大吃大喝、挥霍浪费、违反规定换乘进口高级豪华小轿车；严禁干部违法违纪建私房和低价购买公房以及用公款安装住宅电话或购买移动电话等歪风邪气。

总之，新时期以来，党吸取了历史经验教训，在加强和改善党内监督方面取得了一定成绩。但从整体上分析，党内监督仍是党的建设的薄弱环节，监督现状与形势发展需要不相适应。其主要表现为，一是党内监督意识弱化，一部分党员、党员领导干部自我监督观念淡薄，缺乏责任感和自觉性；二是党内监督制度不健全，可操作性不强，缺乏具体的监督实施细则；三是党内监督体制不完善。目前主要是党委领导下由上而下的组织监督为主的一种监督体制，而作为党内监督重要形式的党员间相互监督、党员群众对党员领导干部的监督和党内舆论监督及行使监督权力机关的监督显得软弱无力，无论是党员、党员代表大会、党的委员会、党的纪律检查委员会等党内基本监督力量其作用都没有充分发挥，形不成整体合力。

二探索加强党内监督的基本思路

针对目前党内监督存在的主要问题，我们必须通过不懈努力，探索建立一个完整的而不是残缺不全的，有效的而不是流于形式的，能够自行运转的而不是依靠外力推动的党内监督机制，使党不断实现自我完善和自我发展。

首先，加大党内舆论监督力度，强化党员监督意识。十一届三中全会以来，党内党外舆论监督日益活跃，已成为我国民主政治建设中的一个重要形式，但其党内舆论监督力度远远不够。既不能对党内滥用权力者形成强大的舆论压力，也难对党内腐败现象造成铁面无情、千夫所指的舆论攻势，更难对行为人形成心灵撞击，对腐败分子产生威慑力。为此，必须高度重视舆论监督，加大党内舆论监督力度，充分运用党报、党刊等传播媒介对党员施加影响。一方面，党的领导机关通过传播媒介影响党员和下级组织，如，提出批评、施行规劝提醒、督促行动等；另一方面，党员群众和下级组织通过传播媒介影响党的领导机关和党员领导干部，如，揭露党内腐败现象，抨击谋私行为，提出建议、意见等。要实现这种双向型党内舆论监督，第一，要创造良好的舆论氛围。在坚持党纪原则的前提下，要在党的所有会议上，与会者可以畅所欲言，展开思想交流，思想争鸣，任何领导人不能压制与会者自由表达意愿；要使党内舆论工具向所有党员群众开放，党员能自由、平等地利用舆论工具表达自己的意愿，使党内舆论阵地把党员的批评和建议权、申诉、控告和检举权等民主权利落到实处，使这种本不具有强制力的“民意”变得具有强制力和威慑力。第二，要保证党内舆论工具的独立品格。一是保证机构独立；党的各级委员会除任命党报、党刊的总编外，一般不宜过多干涉机构运转。党对舆论阵地的领导，应是管政策、管原则、管方向，给媒体在宪法和法律范围内自由活动的权力。二是保证传播媒介的监督、制约功能。党报、党刊是党的重要新闻工具和讨论党内事务的论坛，同时也是社会舆论的表达者。党报、党刊有责任不断完善自己的监督职能和干预职能，党员记者同全体党员一样，有义务在任何情况下和任何人面前——不管其担任何种职务和享有何种地位，都能自由地发表客观的、批评性、揭露型的文章，以媒体的揭短功能实施监督。

其次，健全党内监督制度，力求党内监督规范化、制度化。健全的党内监督制度应包含四个层次，即：党的纲领、章程；党内各项条例；党内专项规定；某个组织内部的规章，这四个层次上下衔结，联成一体，覆盖党内生活各个层面。从目前党内监督制度现状看，尽管我们有比较完备的党章、准则，基层组织也有活动规则，但其规章制度并不配套，且操作性不强，其中有不少“空子”能让人钻，加强党内监督制度建设刻不容缓。第一，要加快建立健全党内监督制度，使之规范化。一是健全党的各级代表大会制度，强化党代会的监督职能，应使党的各级代表大会和党员大会成为党的权力中心。为此，一方面必须提高党员代表大会质量，改革完善代表大会的程序设置，增加大会发言、大会争论的程序，要使代表们真正拥有否决权、质询权、建议权。另一方面，必须发挥党员代表大会对党的领导层的经常性监督作用。尽快建立党员代表大会听取、收集和反映党员群众意见的听证制度，同时，要建立党员领导干部向党员代表大会代表提供其活动档案制度，以利随时了解、掌握领导层活动细节，便于监督。二是健全党的各级委员会的工作条例、议事规则、决策原则与程序。内容应尽量具体、细化。如，常委会议有多少常委参加所作出的决议才能有效；什么条件下才能使用常委扩大会议这一形式；当党内主要领导人专横跋扈时如何纠正他等硬性规定；三是建立“弹劾”、“罢免”制度。“弹劾”、“罢免”权应下放到下级机关或下级纪检部门，因为在上看不清的问题，在下看得很清楚，群众眼睛是雪亮的。下级机关或下级纪检部门对上级机关的某个部门提出了弹劾，上级机关必须受理，对不受理者追究责任。在证据确凿、事实清楚的条件下，弹劾必须到位。第二，必须建立使党内监督制度得以实施的保障机制。由于缺少健全的保障机制，致使许多制度制定后成为一纸空文。如1986年制定的《对领导干部不准迎来送往》、1995年中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》等都未发挥应有的作用，其原因之一就是缺乏务实的保障机制。建立保障机制，必须建立对各级纪检部门的纠察制度。对于纪检部门不履行自己的职责，出了问题，除追究当事人及当事人上级的领导责任外，还必须追究纪检部门的失察责任，否则再好的监督制度也很难贯彻执行到位。

再次，理顺党内监督体制，保证党内专职监督机构拥有独立监督权。各级纪检监督是党内监督体系的主干部分，在维护党的纪律加强党内监督方面发挥了重要作用，但其监督功能仍然不强。有关纪检监督机构的体制、地位、权限等问题亟待解决。第一，建立相对独立、垂直领导为主的纪检监督机构。我党于1978年重新恢复设立纪检会，十二大确立了党内执行机构与监督机构同由党的代表大会产生的方式，但监督机构并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级执行机构负责，上级纪委对下级纪委仅仅是业务指导关系，其系统的垂直领导是很薄弱的，而同级党委对同级纪委实施全面领导，从人事任免、人员编制、经费乃至一系列问题，由同级党委统筹安排。实际上，纪委只是同级党委的执行部门，这种组织上的隶属关系和职能上的粘连关系，容易导致地方保护主义，且很难对同级机构的主要负责人实施监督。一些同级实权部门的实权人物，往往凭借权势公开或不公开地抵制监督。从我们党内发生的腐败现象看，一些领导干部违法乱纪，凡涉及到主要领导干部的案件一般都难以查处，足可证明监督体制不顺的弊端。可以设想：恢复党的“八大”时期以垂直领导为主的体制，把由党的代表大会选举产生的纪律检查委员会，作为与党的同级决策机构具有平等地位，形成相对独立的专门机构，直接归其领导，对其负责，从而实现列宁当年设想的“中央监察委员会，它只对党的代表大会负责”，“地方监察机关只受中央领导，不搞双重领导”[1]。只有这样，才能从根本上排除干扰，提高办案效率和质量，提高纪检工作的总体水平。第二，明确党内纪检监督机构的地位、职能、权限，尽可能使纪检监督部门的工作人员独立于监督客体之外。如，纪检监督部门的人员编制、选拔、调动、任免、奖惩由本系统分级决定，工资待遇、福利报酬、办案经费等必须游离于监督客体之外。正如列宁指出的，监督机关如果“通常要依靠被检查机关的施舍过日子，”就“丝毫没有威信”，监察机关应该“具有最大限度的独立性”[2]。只有这样，才能从根本上解决监督工作人员的后顾之忧。再则，还可适当扩大纪检部门的权限。如对同级党委所作重大决策有“参议权”；对同级党委所管辖党员干部的任免、调动、奖惩有“建议权”；对同级党委领导干部在政治思想、清廉状况、道德品质以及业务能力有直接向上级党委反映的“报告权”等。

概而言之，党内监督任务重，工作量大，牵涉面广，是一项艰巨的系统工程，我们必须以邓小平理论中关于党内监督的一系列论述为指导，搞好党内监督，既抓制度建设，也抓党员和党员干部自我修炼、自我约束。只要我们倾注更多的精力，新时期的党内监督一定会日臻完善。