党内监督体制历史思考与探索

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没有监督制衡的党内权力，必然导致党内权力走向专横和腐败，无产阶级政党毫不例外。健全和完善党内监督体制已经历史地摆在中国共产党人身上，这是关系共产党命运的重要课题。

没有监督制衡的党内权力，必然导致党内权力走向专横和腐败，无产阶级政党毫不例外。健全和完善党内监督体制已经历史地摆在中国共产党人身上，这是关系共产党命运的重要课题。

一国际无产阶级政党监督体制的产生与发展

1.马克思、恩格斯关于党内监督体制的理论与实践

1847年建立的共产主义者同盟，在其章程中就规定了上级对下级、组织对盟员通过“服从同盟的一切决议”；“保守同盟的一切机密”；“盟员如果不能遵守这些条件即行开除”（注：《马克思主义党的学说著作选读》第39页。）的纪律监督。盟员则通过代表大会的年会制、选举制和罢免制对上级领导成员进行民主监督。马克思、恩格斯的党内监督思想是集中监督和民主监督相结合，奠定了民主监督的基础。正如恩格斯指出的：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第196页。）

马克思、恩格斯设计的党内监督体制，是上下双向监督体制，没有党内专门监督这个第三支撑点。我们知道，三角形具有稳定性，这里的每一个支点都向两个方面用力，又都承受来自两个方向的力。三个支点形成耦合关系，每个支点都起到保护另两个支点的作用，从而保持党内监督体制的稳定。

2.德国社会民主工党的监督体制

1869年成立的德国社会民主工党，是在一个国家内建立最早的无产阶级政党。该党成立大会通过的党章，对监察机关产生的方式、职权作了明确规定，为了防止执行委员会独断专行，社会民主工党成立了由11人组成的监察委员会；监察委员会有权停止执行委员会个别成员直至整个执行委员会的工作。……如果执行委员会半数委员被停职，则应在四星期内召开党代表大会，对事情作出最后决定。德国社会民主工党开创了党内监察机关，并给予监察委员会很大权力，奠定了代表大会、执行委员会和监察委员会三权制衡监察体制的基础。这是对无产阶级政党建设的一个重大贡献。正如列宁指出的：“无产阶级政党的监察制度是从德国开始的。”

3.列宁时期俄国共产党的监察体制

俄国共产党成立于1898年，最初称俄国社会民主工党。1917年“六大”党章第一次规定建立党内监察机关。规定监察委员会每年由代表大会选出，向代表大会报告工作。1920年，列宁在《关于党的建设和当前任务的决议草案》中提出，有必要建立一个同中央委员会平行的监察委员会，以便实行对党的监督。这样，共产党对上对下和平行监督体制的建立，从而基本上建立了共产党内三个支点的监督体制。

列宁在党处在缺少民主素质、专制文化传统根深蒂固的政治环境条件下，勾划出一个较为合理的党内监督体制，遗憾的是，时间太短，无法迅速见效。

4.斯大林的党内监督体制

联共（布）的党内监督体制曾起过积极作用，是有权威的机构。斯大林在党的“十七大”把监察委员会归属中央委员会领导。从此中央委员会及其成员、党的最高领导人，在党内就没有什么机构能够监督。

这种监督体制的特点是：（1）普遍化的自上而下的授权，发展为自上而下的个人授权。重要干部的任免，都是斯大林点头才行。他授权的人，都吹捧他，这就形成了一种恶性循环。（2）用国家专政工具对党组织成员进行强力监督。使上对下的监督形成了监控和镇压的特征。第十七次党代表大会选出的139名中央委员和候补委员。其中83名被捕、枪毙，十七次党代会的代表，大多数也遭到同样的命运。拥有表决权和咨询权的1966名代表中有1108名被定为“反革命”而遭到逮捕。斯大林长期滥用职权，造成了肃反严重扩大化，党又无力对他的这种专横行为进行制止和监督。（3）党内专门监督机构成了党内专制性的机构，不能进行对党委平行的监督职能。

5.中国共产党的党内监督体制

70多年来，我们党内监督体制走了一个“之”字形的曲线。党在建党初期，摹仿苏联共产党建立起高度集中的监督体制。从1931年王明在共产国际的干涉下取得领导权，到1935年遵义会议前，党内形成了专制性监督体制，形成了王明的个人统治和绝对专权；把党内监督引向暴力行为的歧途。中央苏区肃清“AB”团运动中，在“怀疑一切”的思想支配下，大批党员被视为党内异己分子，进行肉体消灭，给党的事业造成令人痛心的损失。

从1935年的遵义会议起，我们党内监督又恢复为高度集中的党内监督体制。这时的党内监督体制有以个人为中心和随机性很强的特点。这为中党内监督体制走上专制性提供了土壤。它的特点是：（1）党内监督引入国家的暴力行为。国家专政机器成为监督党员的重要手段。中遭到监禁、刑讯、逼供的党员数量很大。（2）党内专门监督机构被彻底取缔。党内监督的另一个支点，党的代表大会也成了橡皮图章。（3）个人崇拜式的党内监督达到顶峰。对的个人崇拜达到无以复加的程度。

党的十一届三中全会以后，彻底否定了时期专制性党内监督体制，在党内监督体制中，民主成分越来越多。党内监督体制正处在由高度集中的党内监督体制向民主性党内监督体制过渡阶段，改革和完善党内监督体制，还任重道远。

二党内监督体制的启示与反思

1.历史悲剧的启示

中国共产党也是反对个人崇拜的。中华人民共和国成立前夕，党提出了反对个人歌功颂德的方针。1956年邓小平在党的“八大”《关于修改党的章程的报告》中指出：“我们党也厌弃对于个人的神化。当人民革命在全国胜利的前夕，在一九四九年三月党的七届二中全会上，党中央根据同志的提议，决定禁止给党的领导者祝寿，禁止用党的领导者的名字作地名、街名、企业的名字，这对于制止歌功颂德，起了很有益的作用。（注：《邓小平文选》第1卷第235页。）但到了50年代后期，个人崇拜开始在党内有些反映。这时同志从防止和反对个人崇拜发展到接受个人崇拜。在接受个人崇拜过程中，、“”一小撮野心家起了极其恶劣的作用。邓小平在分析的历史教训时深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好制度的严重影响。以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”（注：《邓小平文选》第2卷第333页。）这是一段精辟的论断。依靠合理、公正、健全的党内监督体制和制度，而不依靠个人，这是历史悲剧给出的启示。

2.党内历史悲剧不仅给我们以鲜明的启示，同时引起我们深刻的反思

（1）对党内三权制衡与国家三权制衡相混淆的反思。党内三种权力制衡，是有特定含义的，不能把党内三权制衡与国家政权机构的三权制衡混淆起来。党内三权支持的基础，是党员的共同信仰和政治共识，这是党内团结统一的基础。而国家政权中的三权，是以国家强力作支持的，它不取决于政治态度、政治信仰的一致。只要法律作出了规定，不论人们持什么政治态度和政治信仰，都必须尊重和服从国家政权中的三权制衡原则。党内三权制衡，是政治组织内的权力平衡关系，目的是维护党组织的团结、统一和运转。而国家政权的三权制衡，是国家组织中的权力平衡关系，目的是维护国家政权的运转，二者性质不同。如果把二者相混淆，以国家政权不能搞三权分立而拒绝党内三权制衡原则，这难道是对列宁党内三权制衡原则的坚持和继承吗？避免历史悲剧的重演又从何谈起呢？

（2）值得反思的是“为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”邓小平指出：“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，这样的事件在英、法、美这样的国家不可能发生。”（注：《邓小平文选》第2卷第333页。）本来，西方资产阶级政党也缺乏平行监督党内专门监督机构。党的领袖拥有最后决定权、最后否决权、最后裁决权。党的领袖这种权力如不加以限制，就会走向专制和独裁。希特勒的法西斯党就是领袖的绝对专制和独裁。但现在西方资产阶级政党中都有既保证党的领袖的专断性，又有防止走向专制性党内监督的成熟机制。西方资产阶级政党有比较成熟的选举制、任期制和辞职制。而社会主义国家执政党领袖产生有时带有神秘性、狭窄性，又缺乏竞争性，容易导致终身制。直到现在，党内监督问题，没有任何一个社会主义国家的执政党，或任何一个未执政的马克思主义政党能够有足够的勇气和令人信服的实践宣布已经从理论上和实践上解决了这个问题。

三健全完善党内监督体制的探索

1.建立党代表大会的年会制与常任制相结合的制度，加强代表大会的监督功能。“共产主义者同盟”，德国社会民主工党，列宁时期的苏联共产党在极端困难的条件下，都坚持了年会制的光荣传统。随着斯大林的个人专权，从“十五大”以后，他不仅改变了年会制，也不按规定召开代表大会。我们党召开代表大会从执政后“八大”到“九大”间隔14年，由于失去代表大会监督，“”和“”两大失误都是在这种情况下出现的。早在1956年，当时党的总书记邓小平同志指出：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级和县一级的代表大会，都改作常任期，多少类似各级人民代表大会那样。……代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。”（注：《邓小平文选》第1卷第233页。）由于种种原因，“八大”的规定没有实行。这个改革的设想把年会制和常任制相结合，是对马克思主义年会制的继承和发展。现在应该提到改革的日程上来，而且这个制度可操作性也比较强。

2.健全监督和制约党的领袖的监督体制是避免历史悲剧重演的关键。党内监督的斯大林现象在国际共运中蔓延，在东欧执政的共产党中，都曾搞过典型的专制性党内监督，都形成了自上而下授权为基础的个人崇拜、个人专断；都把国家暴力行为引入党内监督中，制造了一起起党内恐怖。由此看来，共产党党内监督的最大教训是党管不住领袖人物。因此，健全党对领袖的监督体制就成为防止历史悲剧重演的关键。首先，要健全党的领袖产生的体制。要拓宽党的领袖提名的渠道，党的前任领袖、执行机构成员、中央委员、代表大会代表联名都可提名党的领袖；经过充分协商，正式选举时要有竞争，这样从领袖产生过程就纳入自下而上的监督体制。其次，健全党的领袖任职期间的监督体制。党的执行机构要坚持集体领导。再次，实行党的领袖的任期制。党的领袖没有任期，容易导致终身制，从而摒弃一切监督。如果权力是终身所有，监督者的监督就失去了剥夺权力持有者的权力这种资格，从而成为无效的监督。

3.加强中央委员会的监督功能，把中央委员会变成一个真正的权力实体。

中央委员会向执行机构授权后，还要监督。如果中央委员会始终处于疲软的状态，党的执行机构的集权现象无法克服。要通过增加中央委员会法定开会次数，增加中央委员会的质询权、提名权、决策权和罢免权。

4.建立中央专门监督机构的平行监督体制。平行监督体制是共产党的优良传统，这种体制的中断是监督体制的倒退现象。中共中央［1987］3号文件指出：“建立一套制度制约和监督党和国家高级领导人，特别是职权最高的领导人能够严格遵守宪法，遵守党纪，不至于不受任何限制自由行动……。”要真正落实这个改革的重大决策，必须建立与中央执行机构平行的党内监督体制。这就必须改革各纪委的产生方式、领导体制和职权范围。纪委产生后实行垂直领导关系，向各级代表大会和上级纪委报告工作。各级纪委有权罢免同级党委成员的职务，如果同级党委成员一半以上被罢免，召开党代表大会解决问题。这样就真正形成党的代表大会的立法权，执行机构的执行权和监督机构的监督权三权制衡、平行监督和制约的监督体制。

5.加强舆论监督是党内监督的重要一环。要加强舆论监督，必须提高舆论工具的相对独立性。党的舆论工具的负责人由中央全会和中纪委联合任命。向中央全会和中纪委负责。党对舆论的领导应该管方向，管原则，管政策。制定新闻法，以法管理。不要人为规定报喜不报忧的比例。

总之，党的中央级的监督体制改革了，理顺了，党的地方监督体制就迎刃而解了。社会主义国家共产党的监督体制，对于处于领导地位的党更具有特殊重要的意义。

我们党改革和健全党内监督体制，是党自信、自强、自觉的表现和标志。这对于防止历史悲剧的重演，对于建设有中国特色社会主义事业的成功，对于实现共产主义，有巨大的现实意义和深远的历史意义。