二级班子监督调查与思考

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加强对县属二级班子一把手运用权力的监督，是贯彻落实党风廉政建设责任制、加强党风廉政建设、深入开展反腐败斗争，从严治党的关键环节，也是当前监督工作中的重点和难点。1995年以来，我县县属二级班子中，有38名副处以上领导干部因违法违纪受到党政纪处分，其中党政企一把手有15人，占40％。为探索加强对县属二级班子一把手监督的有效办法与途径，今年我们在掌握一些现实情况基础上，利用几个月的时间采取召开各种形式和不同层次的座谈会等形式，对县属二级班子一把手监督情况进行了进一步调查研究。

一、我县对县属二级班子一把手监督的概况

我县有县属二级班子111个，其中行政班子67个、事业班子15个、企业班子24个、群体组织5个，有党政企一把手167人。近几年来，随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入和发展，我县从促进改革、加快经济建设的大目标出发，把县属二级班子一把手队伍建设作为基层领导班子建设的核心，把监督作为推进一把手思想作风建设的重要措施来抓。主要有四种组织形式，三个结合。

四种组织形式：一是加强组织监督。各级党组织的监督，是对一把手监督的主渠道，在县委的领导下，组织部门和纪检监察部门密切配合，对县属二级班子一把手廉洁自律，履行职责及经济发展情况，通过述职、民主评议、民意测验、经济责任审计等多种形式进行检查考核，不仅看其工作任务和经济指标完成情况，而且看其思想作风、品德情况。做到了考核有结果，监督有成效，使用有依据。二是加强领导班子内部的监督。领导班子内部监督是对一把手最直接的监督，首先是坚持民主生活会制度；其次是坚持民主集中制原则和"三重一大"制度，重大问题由集体研究决定；再次是坚持同级纪委监督。三是加强群众监督。群众监督是最具有威力和约束力的监督，在对一把手监督中，我们注重发扬民主、走群众路线，不断拓宽、疏通群众监督渠道，认真受理群众来信来访。四是各部门密切配合，努力形成监督合力。首先是人大行使对政府的监督职能，坚持每半年听取一次政府各职能部门一把手的工作汇报，进行评议；每年有重点地对任命的一把手进行述职评议，实施监督；其次是不定期有重点地组织财政、审计、工商、税务、物价等职能部门对一些单位进行联合检查；再次是加强新闻舆论监督。大力进行反腐倡廉和正反典型的宣传，在社会上保持一定的舆论声势，营造监督环境，教育、警醒一把手。

为把对县属二级班子一把手运用权力的监督工作落到实处，我们坚持做到三个结合：一是监督与思想政治素质教育相结合，增强一把手自我监督、自我约束能力。加强监督，关键是增强一把手自律和自觉接受监督的意识。为此，我们坚持从思想教育入手，经常对一把手进行理想、信念、宗旨和党政纪条规及正反典型教育。二是监督与制定、健全党风廉政制度相结合，强化监督制约机制。近几年，县委、县政府制定下发了"关于加强对党政机关和领导干部监督的决定"、执行"三重一大"民主决策规定、贯彻落实党风廉政建设责任制四个配套制度等30余个规章制度，为加大监督力度，强化监督效果提供了保证。各基层单位根据本单位实际，也制定了相应的制度规定。三是监督与解决群众关心的热点问题、严肃查处违法违纪案件相结合，加大监督的威慑力。在对二级班子一把手实施监督中，把人民群众关心、反映强烈的热点问题作为对一把手监督的重点内容。如我们一直把群众反映强烈的领导干部"吃喝、住房、出国、用车"等四个问题作为对一把手的重点监督内容，有针对性地实施监督，收到明显效果。同时严格执纪，重点查处了一批一把手违法违纪案件，把监督工作落到了实处，推动了党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。

二、在县属二级班子一把手监督中存在的主要问题及原因

1、有些一把手接受监督的意识淡薄，不能正确对待手中的权力。我县1995年以来，在县属二级班子中，有15名一把手被查处，受到党纪政纪处分，其中党委书记4人，乡（镇）局长7人，企业公司经理（主任）4人；从错误性质看，经济违纪10人，失职违纪3人，生活腐化违纪1人，这些违法违纪案件，在群众中造成恶劣的影响。我县原城建公司党委书记王长山，利用职权受贿5000元现金，被开除党籍，撤销其县属正职待遇。

2、监督制度落实不到位。有的领导干部往往满足于制度定在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，没有把制度落到实处，或执行得不力，或有章不循，使制度形同虚设。从我县二级班子一把手违纪案件情况看，许多问题的出现，如侵占公款、超标准购房、公款装修住房、虚报冒领、违反财务制度等，并不是没有制度，而是制度不落实，使监督失控。原北庄乡党委书记冯跃，置县、乡制定的财务管理制度于不顾，1995年至1996年，直接从乡财政所提款27万余元，存入个人存折，随意开支，终因受贿、侵占公款、严重违反组织原则受到党内留察二年、撤销领导职务处分。在调查中了解到还有的一把手将打麻将、"砸金花"的赌资列入集体招待费中，个别乡（镇）书记每月定期向乡（镇）长、公司经理要3000元现金作为个人"活动经费"，造成很坏的群众影响，影响了我县党风廉政建设的开展。

3、上级对下级一把手监督尚未到位。自上而下的监督是上级党政组织不可推卸的责任，但从目前情况看，存在着明显薄弱环节，主要表现在用人和管人这两个环节上。首先，上级对下级一把手的监督，至关重要的是选用好一把手，把住一把手领导岗位的入口关。应该讲，我县对一把手的监督是严格的，抓的是得力的，但从一把手违纪和存在的问题情况看，暴露出在选用一把手中，还存在只注重经营能力、业务水平，而忽视民主意识和自律意识，自觉接受监督意识方面的因素，埋下了不良隐患。其次，在对一把手的管理上，有的上级领导干部只注意检查下级一把手的业务工作进度成效，认为管干部是县委的事，是组织部门的事，对下级一把手的思想作风从不过问。在二级班子中则存在"一招鲜吃遍天"，"只要业务工作上去了，就会''''一好遮百丑''''"的思想倾向。也有的上级领导干部片面理解"用则不疑"的古训，对二级班子一把手存在的问题不愿管，也不敢管，对出现的问题不能及时采取严肃的批评教育，有的问题成了堆也不愿采取果断组织措施。在调查中，多数同志谈到，上级领导或有关部门到基层考察班子，检查工作，尤其是在班子不团结、或有问题时，偏重于听取一把手意见。还有的同志讲"对一把手监督，对其问题看得见的管不了，管得了的看不见。上级对一把手监督，不深入调查研究，只听一把手自己的汇报，不广泛听取群众意见，是对一把手监督不到位的重要原因"。

4、同级监督乏力。所谓同级监督，即班子内部的监督。我县同级监督总的看是健康的，但有些单位和部门的一把手，由于小有政绩，身背荣誉，领导信任就缺乏民主作风，搞个人专断，我行我素，按个人意见办事。班子内部有的同志为迎合一把手专断作风，讲"你提议，我提议，不如一把手拿主意"，有的事情迫不得已开会研究，也是形式主义，走走过场；还有的搞实用主义，重大问题不经集体讨论，搞个人专断，而出了问题或遇到得罪人的事情才交集体讨论，要集体负责。在现实的同级监督中，由于改革中存在的错综复杂的矛盾，造成监督的主体和监督的客体之间存在着方方面面、千丝万缕的依附关系和个人利害关系，同级监督不可能到位。如领导班子廉洁自律专题民主生活会，虽然上级比较重视，准备工作比较充分，程序上逐渐完善，但总体上仍然普遍存在着只说成绩不说缺点或只依个人觉悟象征性作自我批评，而相互批评开展不起来等质量不高的问题。

5、群众监督还难以奏效。由于有些一把手工作透明度不高，对群众关心的重大问题搞"暗箱操作"，使群众不知情而无法监督；因监督渠道不畅难以监督；有的因存在打击报复不敢监督。

三、对加强县属二级班子一把手监督的思考

对县属二级班子一把手进行有效的监督，既要使他们在工作中有职有权、有位有为；又要促使他们恰当合理使用手中权力，安分守己，不犯错误。为此，提出如下几点思考：

1、强化上级对下级一把手的监督。上级对下级的监督是最有权威的监督：首先，上级组织和上级领导干部要提高对一把手监督的认识，改变单纯业务观念，做到即管事又管人。要确立责任追究意识，切实实施责任追究，使上级组织和领导干部切实负起监督管理职责。其次，要坚持"德才兼备"的原则，把好一把手的选拔任用关。在选拔一把手时，要注重一把手个人素质的全面性，注重组织纪律观念，廉洁奉公的公仆意识和自觉接受监督的民主作风。任前做全面考察，广泛征求各方面、不同层次干部群众的意见，并加大向社会公开选拔招聘一把手领导干部的力度，推行干部任用公示制、试用期制等措施，增加"选择性"，增强"竞争性"；第三，定期检查考核。县委要把对二级班子一把手的考核作为年终考核的重点，把全面下管一级变为重点下管一人，把二级班子一把手专门作为一个层次，区别于二级班子副职，专门制定和掌握相对应的考核标准、考核办法，利用一把手述职、民主评议、民意测验等考核手段进行监督。对检查考核中发现的问题进行批评教育，限期改正，把问题消灭在萌芽之中；第四，对一把手身兼数职，权力过于集中的，应对权力进行适当分解，比如：有条件的二级班子尽可能采取党委书记和行政一把手分别担任，以利监督和制约，防止权力的独揽和滥用；同时，还要实行一把手任期制及定期对一把手进行岗位交流等干部管理措施，使一把手增加危机感和自我约束意识，以利形成充满活力的监督机制。

2、强化教育，增强一把手自律和自我监督意识。做好一把手监督工作，必须把监督与教育结合起来，"物以自腐而后虫生"。有些一把手犯错误，违法违纪，根源在于世界观出了问题。一方面，随着市场经济体制的建立和行政体制的强化，使权力向一把手集中并赋予一把手权力越来越大的趋势日见明显，而对一把手实施有效监督的机制还没有完整建立起来；另一方面，一把手在履行对别人的监督的同时极易产生特权思想而忽视自我约束和自觉接受监督。只正人不正己，其他人则上行下效，造成制度开"口子"。另外，因一把手手中掌握着一定的权力，面临的诱惑多，被侵蚀的危险大。因此，要使一把手经受住考验，必须筑牢思想防线。

3、坚持以法监督，狠抓制度落实。随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展，党和国家相继制定颁发了《廉政准则》、《行政监察法》、《党风廉政建设责任制》等党政纪法规和《大事报告》、《礼品登记》等制度，各级党委和政府结合各自实际制定了实施办法或实施细则。目前，加强监督，制度比较完备，关键在于落实。抓制度落实，重点要放在检查考核和责任追究上，要坚持责权分明、功过分明、是非分明的原则，确实对过失、失误、违规违纪负有责任的一把手实事求是地予以追究，区别情况给予组织处理或纪律处分，确属不称职的要坚决予以调整；各有关职能部门要切实负起责任，如《收入申报》、《个人重大事项报告》等制度，分管部门要认真审看报表、报告，进行分析比较，定期发情况通报，指出存在的共性问题，发挥好监督作用。

4、完善和理顺监督体制。首先，各级纪委实施同级监督要责权相等。监督是权力对权力的制约与约束，而我们目前的监督体制是执行权力大于监督权力，应把纪委提到同一层面上对同级党政企一把手进行监督；或实行纪检监察机关的垂直领导，分离监督主客体之间的依附关系，使之真正发挥监督职责，不再因监督者的人权、财权受制于被监督对象而不敢监督、不能监督的状况；或定期、不定期派巡视员、监督员进行巡视的制度。其次是尽快实施会计委派制度，加强财务监督。由各级财政部门委派会计，依有关法规和制度实施监督。再次，强化审计监督。对一把手任中、离任进行审计是有效的监督手段。审计要采取外审、内审相结合的办法，以加大审计的力度及审计的准确性、客观性。最后，要认真推行政务公开、厂务公开等措施，进一步加大公开办事的制度。

5、加大对一把手违法违纪案件的查处力度和落实党风廉政责任制追究力度，增强监督的权威性。严肃查处违法违纪案件和责任追究制度是监督的关键，对一把手违法违纪问题和党风廉政建设失职责任进行追究，必须坚持在纪律面前人人平等的原则，不姑息迁就，防止和克服在违纪问题和责任追究处理"失之于宽、失之于软"的现象，通过查处违纪违法案件和严格的责任追究来维护监督的有效性和严肃性。

附：成果应用和转化情况

1、为强化对县属二级班子一把手的监督，把好一把手的选拔任用关，增加"选择性"，增强"竞争性"，我县目前正在进行的向社会公开选拔招聘副处级以上领导干部工作中，增加了选拔一把手的指数。