企业单位监督制约调查与思考

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目前，国有企业正处在改革和发展的关键时期，体制转换和结构调整进入攻坚阶段。按照党的十五届四中全会的要求，许多国有企业通过"精干主体，放活辅助"划小核算单位，使许多原来依附于母体的小辅助单位成为相对独立的经济实体和市场竞争主体。由此产生了许多新的情况和问题，如企业下属经济实体多了，核算单位小了，基层权力大了，对外交往多了等等。怎样健全完善监督制约机制，成为企业党组织和纪检监察部门一项紧迫的工作。

一、划小核算单位是国有企业深化改革的内在要求

1995年以来，首钢在发展过程中，面临着十分严峻的困难和问题：从外部因素来看，国内市场疲软，国家对钢铁行业实行限产压库，钢材积压严重，资金短缺；从内部来说，一些新建和在建项目相继下马，压缩基建规模，过去二十万人吃钢铁大锅饭，靠首钢内部项目养活的单位，比如电子公司、建设公司等面临着生存危机。为了适应市场经济的变化，按照建立现代企业制度的要求，近年首钢积极稳妥地实行了集团化改革。把单一法人组成的高度集中的管理模式，转变为多法人组成的以资产为纽带的母子公司体制。目前在组织结构上，已形成了"1＋12"即总公司加下属12个子公司的模式。各子公司一级已成为法人实体，子公司下属的大到分厂车间，小到科室班组，也相应地扩大了经营自主权，有的还成为自主权较大的法人实体，初步形成了"千军万马闯市场"的局面。

划小核算单位对首钢深化改革搞活经济起到了积极作用，并带来了一些变化。主要体现在以下几个方面：

一是划小核算单位成立小经济实体以后，由于利益机制发生了变化，个人利益和单位利益紧密挂钩，从而调动了基层单位和职工的积极性。过去单纯依靠公司内部任务来生存的单位，通过发动群众搜集信息，承揽项目，自己生产，自己销售等措施，改变了过去坐等市场和"等靠要"的状态，变被动为主动，成为在市场竞争中求生存、求发展的独立竞争实体。

二是小经济实体在经营范围上的广泛性和经营手段、经营策略上的灵活性等方面发挥了优势，逐渐成为企业新的经济增长点。

三是划小核算单位后，解决了大量富余人员的安置问题，缓解了企业内部人员下岗分流的就业压力，为国有企业三年扭亏创造了条件。仅特钢公司的43个小经济核算单位1999年就解决了1194名原主业职工的就业问题，减少由主业开支的工资费用近1000万元。

二、企业划小核算单位后出现的问题

小核算单位及经济实体的出现，对深化企业改革、增强企业竞争力起到了一定的积极作用，但是随着其经营环境和运行机制的变化，一些新情况和新问题也随之而来，特别是人、财、物分配权相应下放后，由于制度不健全，管理没跟上，一些单位出现私设"小金库"，随意开支，将国家和集体利益划为小集体和个人利益，造成国有资产的流失，甚至发生经济犯罪。产生这些问题的原因固然是多方面的，但是，划小核算单位后企业的运行机制和经营环境发生变化，监督制约措施没有跟上，不能不说是一个重要原因。因此，对小核算单位运行机制的主要特征及带来的变化进行研究，从而在"源头"上防止违法犯罪问题的发生，也是纪检监察部门在企业深化改革中，围绕加强党风廉政建设和完善监督制约机制的一个重要课题。从首钢近几年情况看，划小核算单位后对企业党风廉政建设工作的影响主要表现在以下几个方面：

1、一些领导干部陷入重效益轻管理的误区，从主观上弱化了企业监督制约机制。

划小核算单位和小经济实体出现以后，有些单位领导急于让这些单位"脱贫"、"解困"，出现单纯以经济标准来评价这些单位工作的问题。这主要表现为两个方面：一是上级主管部门从思想上认为，既然已经划小核算，给了承包者经营管理的权利，承包后怎样搞活，如何经营，是承包者的事情，只要能完成经济指标，上级领导在其他方面就不必再管了。二是划小核算单位的经营者和承包人也把能否完成经济指标和上交承包费用作为唯一标准。

上述这种主管部门、领导及经营者思想认识上的片面性，造成小核算单位和小经济实体重效益轻管理，导致了党风廉政建设和监督制约机制上的弱化，产生化公为私、侵吞公有财产等违法违纪问题。

例如：机电公司设计研究院从1995年下半年划小核算单位，实行以科室为单位对外搞承揽项目，自筹科室人员工资奖金。该院情报资料室和钢研室创收工作的效益一直领先，因此，院领导对这两个室成绩看得多，问题看得少，专业科室对执行制度的情况长期失察，致使这两个室在两年多的时间里，出现了严重的贪污受贿违法案件。

原情报资料室副主任校亚民在1996年1月至1999年12月，利用主管全科业务工作，外接承揽结算、核发科室人员工资奖金、掌管室内活动资金之便，采取转款提现、截留、冒领等手段，将本科室创收款、科室外借人员工资奖金款等据为己有，共侵占公款14万余元。

2、随着小核算单位和经济实体经营活动自主权的扩大，出现了企业内以小集团利益、局部利益损害国家和企业整体利益的问题。

企业划小核算单位以后，一些小实体有了较充分的经营自主权。其经营活动包括项目安排、资金使用、奖励分配都有了较大灵活性。自主权的扩大，对于搞活市场、搞好经营起到了积极作用，但是，经营活动自主化，也造成了权力的扩大和监督制约机制的弱化。一些单位自主权扩大以后，在经营活动中，不能正确处理小集团利益、局部利益与国家、企业大局利益的关系，将小集体的利益建立在损害国家和企业的利益之上，造成国有资产的流失，甚至发生经济犯罪。

公司修理厂实行车间创收后，修建一车间三个领导在1999年9月和2000年1月，利用为炼铁厂5号高炉和2号高炉承担检修任务的机会，与某耐火材料厂业务员相勾结，先后收受对方好处费2万多元存入车间"小金库"，而给对方的条件却是采取重复过磅的手段，虚增耐火材料7283吨，给总公司造成289万元经济损失。

1999年初，首钢某建设公司材料科经营自主权扩大以后，开办了租赁站。该租赁经营部与首钢某建设公司签订了租赁协议，开展对内租赁经营，租赁对象为建设公司下属六个项目经理部。经调查核实，该经营部在经营期间，从建设公司赚取租赁费57.19万元。另据调查，建设公司下属的另一公司采用类似的方式和手段，从公司赚取租赁费50.19万元。调查中发现，以上两个单位在对公司内部开展租赁业务期间，其租赁价格明显高于市场价格，其中一个单位多收租赁费达14.74万元。另外还存在资金被挪用，未交纳个人所得税，租赁工具损失挂帐等问题，给国家和企业带来了经济损失。

3、由于小核算单位不受制约的市场化行为增多，使企业经济交往中的违纪违法和经济犯罪问题更加突出。企业划小核算单位兴办经济实体以后，市场经营问题也不容忽视。从过去计划经济体制下的内部生产活动转向市场经营以后，企业管理体制、成本核算、组织机构、采购营销等管理环节，都明显存在不适应、不健全、不完善的状况。这些漏洞，不仅为社会上的不法经营者获取不义之财提供了条件，也为企业内部一些私欲膨胀的人以权谋私、贪污受贿打开了方便之门。总公司主流程三名轧钢副厂长，利用手中掌握的工程检修、设备改造的权力，收受贿赂，在公司内造成了极坏影响，因而受到了严肃处理。而更值得人们思考的是，向他们行贿的恰恰是首钢内部的一个小经济实体的有关人员，其目的自然是为了承揽工程。因此，企业在走向市场以后怎样规范其市场化行为，健全监督制约机制，减少违纪违法甚至经济犯罪，也成为企业党风廉政建设的一个新课题。

4、经营管理分散化和经济成份多样化，使原有的管理模式和规章制度跟不上形势需要。

划小核算单位兴办经济实体，企业从原来的一个经营组织，划分为若干个经营组织，经营范围也从原来的单一经营发展为多种经营，一些经济实体从组织性质上也发生了变化，原来经营组织上的国有一体化，逐渐被多种所有制经济成份（包括联营、承包、租赁等）所代替。在这种形势下，企业原有的许多管理和监督检查制度已不适应，而新的制度又未能很快建立起来，这就从组织制度上造成监督管理弱化。

一些划小的核算单位和经济实体，以联营、承包、租赁等形式和以多种经营为借口，使国有资产变相流失；有的把个人集资和国有资产捆在一起运作，由国有资产承担运作风险；还有的大额度资金不入账，坐收坐支或挪作它用等等。特钢公司下属单位开办的一个经济实体，于1998年3月到1998年7月由承包人先后两次擅自与本单位一名职工签订了汽车租借合同，将该实体承包的两部价值几十万元的汽车租借出去以后，在长达一年的时间里没有采取有效的监督和管理措施，致使两部汽车的租金和油料款共计4万余元以及所租出去的两部汽车至今未能收回。

三、对企业划小核算单位和小经济实体加强监督制约机制的思考

按照党的十五届四中全会和今年召开的中纪委第四次全会对国有企业党风廉政建设和反腐倡廉的要求，结合首钢在划小核算单位兴办经济实体以后出现的情况，我们认为，在国有企业不断深化改革，"放开"、"搞活"以后，必须针对出现的新情况、新问题，加强党风廉政建设和完善监督制约机制。

1、思想从严，正确处理"搞活"与"管好"的关系。划小核算单位和小经济实体使用的是企业的资产，这些资产的性质都是国有资产。作为这些单位的负责人是代表国有企业在进行管理，不仅应对国有资产保值增值负有责任，而且也对这些企业党风廉政建设负有责任。因此作为上级主管领导，绝不能因为划小核算单位而产生放松管理以包代管的思想。要转变那种认为既然已经划小核算单位，给了承包者经营管理的权力，至于怎样"搞活"，上级领导不应进行干涉，在资金使用、项目安排、收入分配等重大事项上承包者爱怎么办就怎么办，只要能上交承包费用就行了等错误思想。必须坚持一手抓物质文明，一手抓精神文明，两手都要抓，两手都要硬。

2、组织从严，构筑监督管理体系。

一是明确监控网络对象。主要对象是负责采购供销、备品备件外委、质检计量、取样化验、监装监卸及划小核算单位和经济实体中易发生贪污受贿等经济问题的岗位。监控网络以车间（科室）为单位，由党支部及行政领导具体组织实施，根据业务分工确定监控人和监控责任。

二是建立监控网络。要求各单位调查摸底掌握本单位有业务处置权岗位的具体情况，做到岗位名称清、人员数量清、主要职责清、工作内容清、业务程序清。在此基础上确定监控岗位，绘制监控网络图。网络图要体现监控范围、监控程序、监控责任人及监控对象，做到关系明确，脉络清晰，具有可行性。

三是提出监控的具体要求。监控网络实施遵循"教育是基础，法制是保证，监督是关键"的工作方针。根据监控岗位的业务特点，制定出简明扼要便于落实的制度或措施，体现"教育、建制、监督、查处"四项职能。做到教育有针对性，建制有可行性，监督有权威性，查处有严肃性。随着企业发展和经营范围的变化，有业务处置权的岗位也会发生变化，各单位要实行动态管理，在实践中不断发展完善。

3、制度从严，规范企业经营行为。

一是加强财务制度建设。没有严格的财经制度，人们的经济活动就会失去约束，以权谋私者就会有机可乘，也必然导致经济问题的发生。在一些小核算单位和小经济实体，由于缺乏有效的财务监管程序，在资金使用上存在随意性，一本收支流水账替代了财务管理帐目。因此，必须建立会计制度，严格财务审批，禁止坐收坐支，做到收支两条线。

二是完善物资采购工作中的招投标制度。招标采购与过去比价采购相比，不仅是量的不同，更有质的区别。通过公开招标，避免了幕后交易和暗箱操作，从而减少违法违纪等经济问题的发生。

三是建立健全集体领导制度和民主审议制度。小核算单位和小经济实体，也要建立集体领导制度，重点抓好"三重一大"和奖励分配的贯彻落实。凡是重大事项决策、重要人事变动、重大项目安排、大额资金使用和奖励分配，必须经过领导班子会议讨论决定。

建立民主审议制度是保证职工当家作主权利、发挥群众监督的必然要求。不管企业经营机制如何转变，职工是企业主人的地位不能变，职工参与民主管理的原则不能变。因此，在小核算单位和小经济实体，职工当家作主的权利只有得到保障，群众监督的作用才能落到实处。

4、机制从严，注重"厂务公开"效果。

企业划小核算单位及兴办经济实体，与职工的联系更加紧密。这就要求划小核算单位的经营者要执行国家和企业的有关政策，保证职工的切身利益。同时经营者要尊重和保障职工的民主权利，首先是知情权。1999年6月，首钢党委颁发的"关于实行厂务公开加强民主管理的实施意见"中，明确规定企业领导人员要向职代会公开企业经营管理重大决策、业务招待费使用情况和涉及群众利益、职工群众关心及要求公开的其他热点问题。作为企业的一部分，划小核算单位的领导干部也应该认真执行厂务公开的规定，建立健全职工会议制度。企业的重大项目安排、资金使用、奖励分配等重要事项要向职工报告，自觉接受群众监督。企业纪检监察部门也应定期检查划小核算单位实行厂务公开落实民主监督制度的贯彻执行情况。

5、运作从严，增强整体监督效能。

监督工作是一项系统工程，单一监督渠道的作用是有限的。在当前企业的管理系统不断开放的条件下，只有将各种监督形式有机结合起来，形成整体系统的监督才能达到最佳效果。而要贯通各种监督渠道，逐级形成监督有力的网络体系，就要在监督制约机制上，把财务监督、纪检审计监督和群众监督结合起来，形成合力，才能起到整体监督的效能。

在财务监管体制上，要在健全各项财务制度的同时，对财务人员实行委派管理，并进行统一的财务规章制度教育和业务培训，培训合格方能上岗。审计人员要进行定期巡视，并重点对经营情况进行财务审计。对分散的小核算单位及经济实体，建立定期的巡回检查制度。完善在财务制度、创收分配、国有资产保值增值以及合法经营等方面的监督制约机制，确保小核算单位在国企改革的大潮中健康有序地发展。