企业监督机构调查报告

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加入WTO后，如何与国际市场接轨，这对我国各类企业来说都是一个新课题。然而，如何加强国有企业的党风廉政建设，完善企业监督机构，防止腐败分子侵吞国有资产，更是许多同志所关心的问题，也是值得深入研究的新课题。对此，中央纪委纪检监察研究所"加入WTO对我国行政监察工作的影响及对策"课题组就这一问题开展了调查研究，对我国加入WTO后如何继续完善国有企业监督机构的建设提出了一些建议。

一、国有企业监督机构的现状

通过调查情况来看目前国有企业监督机构主要有以下几种形式。

1、监事会

按照《公司法》设立的国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司都设有监事会。监事会的成员有两种，一种叫体内监事，一种叫体外监事。有的监事会以体外监事为主，如上海的东方国际（集团）有限公司、上海汽车工业（集团）总公司、上海石化股份有限公司的监事会都是体外监事居多占主导地位。也有些企业的监事会成员以体内监事为主，如上海医疗器械（集团）有限公司，监事会5名成员中，大多数人都是公司内部领导成员或工作人员，包括纪委书记、纪委干事事、会计和工会干部等人。

2、内设监督机构

国有企业内设纪检监察机构比较健全，不但国有独资公司及国有控股公司设有纪检监察机构，就连中方没有控股的中外合资企业也设有纪委。在具体设置上，一般实行纪委和监察机构合署办公的形式，有的还与监事会的日常办事机构事署办公，还有的与审计部门一起合署办公。

3、母公司向子公司委派产权代表

随着市场经济的发展，许多国有企业投资创办下属企业，形成母子公司。除个别企业外，多数企业对其子公司的监督都比较到位，但主要不是通过监事会实施监督，而是通过向子公司委派产权代表的办法实行直接控制。产权代表一般包括总经理、党委书记和财务总监作为产权代表，他们的人事关系、工资关系和各项福利均由集团统一管理。他们还设立了产权代表报告制度，详细列出了产权代表应当及时报告的事项目录和报告方式，包括国有资产处置方案报告、企业利润分配方案报告、董事会议事情报告、违规经营、决策失误以及产权代表的个人重大事项等十多项内容，保证了集团领导对下属企业日常经营活动进行不间断考察，对主要负责人的个人情况也能够及时掌握。制度规定，董事会召开之前，产权代表必须把董事会议题报呈集团公司，并按集团公司的意志在董事会中行使权力，否则以违纪论。他们规定，各分公司的财务总监不是对分公司的总经理负责，而是对集团公司负责，因而可以直接向集团公司报告情况。重大的经营事项则必须由总经理和财务总监联合签字才能生效。这些制度保证了该公司几年来没有发生一起侵吞国有资产的经济犯罪案件，经济效益和经营规模迅速扩张，使国有资产不断升值。

二、存在的问题

由计划经济体制向市场经济体制转换是一场深刻的社会变革，建立现代企业制度涉及方方面面的改革，不是一朝一夕就能完成的。目有，国有企业的法人治理结构，特别是监督机构的建设还不够完善。主要有以下几个问题。

1、法人治理结构，特别是监事会成员的遴选不规范

建立现代企业制度，归根结底是要确保出资人到位，通过规范的法人治理结构形成完善的产权约束机制。现在虽然许多改制企业都建立了法人治理结构，但许多董事会、总经理和监事长仍然象行政官员一样任命和管理，形成了三者分工合作的工作关系。有的企业实行董事会领导下的经理负责制，模糊了董事会与总经理的基本关系格局。还有的甚至只有董事长而没有董事会。这些做法都不可能真正建立国有企业的分权制衡关系。

法人治理结构不规范的表现，在监事会成员的遴选上尤为明显。由于许多企业的主管部门并不指望靠监事会对企业经营者实施监督，而是寄希望于自己的行政管理权力，设立监事会不过是为了应付《公司法》的原则性要求，因而监事会的成员常常是由某些负责人随意指定的，带有很强的主观随意性，普遍存在兼职的多专职的少（致使有个别专职的，也是已退休的老同志），体内的多体外的少，不懂业务的多懂业务的少这种现象。许多监事会成立后，一系列基本问题，诸如有何责任，向谁负责，以及工作方式，职权约束和限制等问题，均不明确。少数积极性高的，自主开展一些调研活动，多数只是一年召开一两次例行性会议，听取企业经营的情况介绍，或者被动地列席一下董事会会议。体外监事常常是由政府或有关部门的领导兼任，不可能用太多的精力履行其监事职能。体内监事的个人利益与企业经营者是一致的，并没有因成为监事会成员而改变其作为经营者助手的身份，不可能代表出资人对经营者实施有效监督。这样的监事会只能是徒有其名。

2、监事会与企业内设监督机构职责不分甚至混为一谈

根据党的十五届四中全会决议和修改后的《公司法》，企业监事会应该是由出资人委派或选举，对出资人负责，对经营者实施监督的权力机构。监事会与企业是监督与被监督的关系。其职责是通过对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保所有者权益不受侵犯，并对企业负责人的经营管理业绩进行评价，提出奖罚、任免建议。而企业内设监督机构是由企业经营者设置，对企业经营负责的工作机构，是企业经营管理的一个组成部分。企业内设监督机构主要是在总经理领导下对企业内部经营领导班子以下的人员和下属子公司实施监督，很难对企业经营者和领导班子实施有效的监督。监事会和企业内设监督机构是两上性质截然不同的监督机构，可是实际上许多企业不仅没有明确划分监事会和内设监督机构之间的职责，有的甚至实行监事会办公室与纪委办公室、监察室三位一体的办公体制，使监事会成了总经理手下的一个工作机构。

3、对境外企业的监督几近空白

最近几年，国内许多企业都去境外投资。由于这些企业常驻境外，没有什么规范的监督机构。加上有些国内主管者另有所求，关系暖昧，很多成了国内主管者和某些政府部门负责人出国时的接待站和小金库，其费用开支成了无底洞，绝大多数经营不善，亏损严重。特别是有些长期由夫妻二人共同经营的境外企业，监督根本无从谈起，有的几年时间就把几十万上百万甚至上千万美元的国有资产挥霍掉。有的境外人员携款外逃，或公然把国有资产变成私人财产，也无人追究。

三、对策建议

按照党中央的明确要求，目前大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。国企改革已进入攻坚阶级。特别是"入世"在即，国企改革越来越紧迫。在国企监督问题上，行政监察机关如何定位，如何发挥作用的问题越来越突出。对此，许多同志通过调查研究，提出了以下建议。

1、找准自己的位置，监督国资管理部门履行职责

国有资产管理体制是经济体制改革的一个难点，也是一个绕不过去的坎。其基本方向是逐步实现政企业分开，形成以产权为纽带的法人治理结构，明确企业出资人和企业经营者的地位和责任，并在国有资产保值增值上各负其责。这种改革，政府是主动方，而企业是被动方。行政监察机关应当找准自己的位置，依照有关国有资产管理方面的行政法规实施有效监督，督促国资管理部门切实担负起国有资产的管理责任，保证国有资产存量能够不断增加而不是不断减少，保证国有股份收益能够切实兑现。

2、监督各级政府完善国有企业的法人治理结构，参照《国有企业监事会暂行条例》规范监事会的设立和运作

建立现代企业制度的根本目的，是从产权关系上形成一种有效的约束机制，使企业经营者得到有效的监督，激发其搞好企业管理的内在动力。在现代企业中，监事会与董事会、经理层虽然都是出资人的人格化代表，但三者并不是分工与合作的关系，而是互相监督和制约的关系。在建立现代企业制度的过程中，行政监察机关要依法实施有效的监督。监督的重点是各级政府是否按照现代企业制度的要求实现了政企分开，法人治理结构是否完善，运作是否规范，国有资产管理部门以及按法定程序产生的董事会、监事会和经营者是否正确履行了各自的法定职责，是否遵守了法律法规对这些岗位的要求，是否从事了与所任职务不相称或应当回避而没有回避的经济业务活动。

国务院颁发的《国有企业监事会暂行条例》是按照现代企业法人治理结构的要求制定的监事会工作规范，但只对国务院管辖的一百多户特大型企业有效，其他国有企业只是参照执行。建议通过一定的法律程序，彻底解决非中央和国务院直管企业监事会工作缺乏规范的问题。

另外，《国有企业监事会暂行条件》中关于监事会监事会的任职资格的规定很具体，但《公司法》只规定了监事的消极资格限制，而没有规定监事必须具备的任职资格，许多原来按《公司法》设立的监事会不够规范。而《公司法》的地位高于《条例》，要按照《条例》规范监事会成员的任职资格，需要履行一定的法律程序。

3、进一步明确企业内设监督机构的性质和地位

企业内设的监察机构，从其性质、地位到组织形式，都只能属于企业管理机构的范畴。它只能对企业的经营者负责而不可能代表出资人对经营者实施有效的监督。但在建立现代企业法人治理结构之前，它是在企业里履行监督职能的唯一组织形式，经过多年的实践，已经在许多人中形成一种固化的观念。现在，要按照现代企业制度加强对企来经营者的监督，不但必须完善和规范企业的法人治理结构，而且必须改变在企业内设监察机构上的传统观念，放弃对它的不切实际的要求，不再赋予它所无法承担的职能。从某种意义上说，这也是一种包括监察机关在内的政府各部门必须自觉实行的深刻改革。

4、加强对境外企业的监管

对境外企业的监管，最根本的是要解决不同国度法律衔接和法律管辖的问题，确保出资人的权益不受侵害。

首先要规范到境外注册企业的审批程序。到境外注册企业需要进行科学的可行性研究，对投资目的，驻在国法律和市场分析都要进行客观评估，不能太随意，尤其不能由个别领导人个人决定。要尽量减少以个人名义在境外申请注册国有企业的不规范作法。

其次是要建立科学的监督管理体制和考核方法，完善遴选境外企业经营者的办法。要参照跨国公司的成功经验，尽量把境外企业的经营管理人员属地化，充分利用驻在国的法律监督和管理企业经营者，保护我国和投资企业的合法权益。对以个人名义注册的境外企业，要明确规定名义上的出资人不能直接在境外操作企业的注册和经营活动，而只能以其名义委托经过遴选的经营者进行具体操作，也不能单独以出资人的名义去境外检查和指导、考核境外企业，而只能以其名义委托经过遴选的他人履行这些职能。企业的产权证书必须由实际上的出资人负责保管。

再次，严格禁止境外企业接待国内出访团组的各种费用支出。要按照现代企业制度定期对境外企业进行审计、考核。可聘请所在国（地区）的审计、会计机构依照所在国（地区）的法规进行审计和财务监督。要向实际出资人的上级机关或投资企业的董事会和监事会报告审计结果。对经营不善，没有前途的企业应及时撤资、注销。

最后，要加强与驻在国的司法俣作，严厉打击在境外侵吞国有资产的犯罪行为。要严肃查处因失职渎职造成境外企业发生重大损失的案件，一方面要追究直接责任人违规的政纪或法律责任，另一方面要严肃追究主管者的政纪或法律责任。对以办企业或检查工作为名，借机到境外挥霍或侵占国有资产的，必须追缴其所挥霍的国有财产，没收不法所得，不让他们有任何便宜可占。