农民基本养老保障政策调研报告

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20*年起，我区全面实施被征地农民基本养老保障政策，两年多来，进展顺利，总体平稳。但在实施进程中，也出现了一些关系群众切身利益的问题。

一、基本情况

（一）被征地农民量大面广。到今年6月底止，全区共产生被征地农民70300人，占农民总数的34.6%，涉及除昌国街道外的14个乡镇、街道，预计可以参保的被征地农民数约为52000人。

（二）补参保任务基本完成。在20*、2007年，全区全力抓好被征地农民基本养老保障补参保工作。目前，已基本完成20*年8月之前征地项目的补参保任务，实际补参保率达到99.2%。尚未办理参保手续的20*年8月之前征地项目有58个，涉及被征地农民约2100名。

（三）新的被征地农民快速增加。由于近两年我区经济开发势头迅猛，新增了许多建设征地项目，从而产生了大量新的被征地农民。20*年9月以来，新增征地项目115个，新产生被征地农民约8200人。

（四）参保享受人数急剧增加。短短两年半的时间，全区新增参保人员39031人。历年累计参保人数达46004人，约占全市参保总人数的二分之一。缴费类参保人员为72人，缴费金额为121.8万元。因死亡等原因退出参保关系的有1553人。新增享受人员15807人，享受人员总数达到19134人。其中享受养老金的45人，享受生活补助费的19089人。

（五）保障金及时发放到位。养老保障事关群众基本生活，各职能部门都高度重视，财政部门极力确保保障资金及时拨付到位，经办机构切实做到了将保障金(生活补助费)及时足额发放到位。从20*年1月至今年6月份，财政拨款达7600万元，发放金额达7300万元。被征地农民养老保障金（生活补助费）全部实现了社会化发放。

（六）风险资金征收力度较大。20*年，区政府召开常委会议，专题研究风险资金征收管理办法，严格明确行政区域内各类土地的征用单位必须缴纳征地风险资金。两年多来，风险资金征收额达到10300万元，目前，已专款使用1800万元。

（七）尚未办结参保手续的征地项目较多。至今年6月底，尚未办结参保手续的征地项目有153个，涉及被征地农民8152人。未及时办结的原因：有的是风险资金未征缴到位；有的是打算待全部完成整体建设项目的征地后，再一同办理参保手续；有的是村民对参保方案存在分歧意见，使得参保对象的确定成为参保工作中的难题；有的是征地时间虽早，而且也有了批准文件，然而征地协议却于近段时间才签订完（有些建设项目是委托乡镇征地的，在征地时没有签订协议，而实际用地部门因为项目建设需要，很快在没有征地协议的情况下获得了批准文件）；有的是征地虽然已经结束，但补偿款还未发放到位。

二、问题和建议

被征地农民基本养老保障工作所涉及的被征地农民面广量大，情况复杂，问题解决难度大。自20*年1月全面实施该项政策以来，区政策协调领导小组曾多次召开被征地农民基本养老保障问题专题会议，形成会议纪要6只，出台配套政策2个，解决问题25个，切实推进了工作的开展，保障了被征地农民的切身利益。然而尚有一些问题亟待研究解决。

（一）关于第二轮家庭联产承包责任制实施前被征用的耕地能否列入参保范围的问题。

市里被征地农民基本养老保障政策对允许参保的征地在征用时间上予以了明确：自家庭联产承包责任制实施以来发生征地，并且征地后未按家庭联产承包责任制重新获得承包耕地。即最近一轮家庭联产承包责任制实施以来的征地项目才可以列入参保范畴。对于只实施过第一轮家庭联产承包责任制的行政村（队）来说，从第一轮家庭联产承包责任制实施以来的征地都可以列入参保范畴，而对于实施过第二轮家庭联产承包责任制的行政村（队）来说，从第二轮家庭联产承包责任制实施以后的征地才能列入参保范畴。目前为止，我区都是按照这一规定处理征地项目的。然而，也有部分基层干部和群众提出要求，将第一轮家庭联产承包责任制实施后被征用的耕地均列入参保范畴。

我们认为，实施过第二轮家庭联产承包责任制的行政村（队）在第二轮家庭联产承包责任制实施前的征地不宜列入参保范畴。如果允许这类征地列入参保范畴，势必要修改政策，而且修改的是参保基本条件。首先，我区政策延续和承接了市里的政策框架，目前突破政策框架还存在诸多困难，同时要考虑与市本级、普陀区之间的平衡。其次，基本参保条件的改动可能会造成连锁反应。

（二）关于家庭全部或大部分耕地被征用后，征地时未满16周岁的人员是否可以列入参保范围的问题。

由于我区大量耕地被征用，出现了大量被征地农民。在这些人中，有的家庭耕地已经所剩无几，甚至被全部征用。他们及其后代成为无耕地的名不符实的农民。耕地被征用，给他们的生活带来了影响。被征地农民基本养老保障政策对参保年龄的规定，为征地时达到16周岁及以上的被征地农民才能列为参保对象。但群众认为，政策不够合理，家庭耕地大部分或全部被征用后，征地时未满16周岁的人员也应该列入参保范围。少量失土的家庭，其征地时不满16周岁的人员待成为劳动力后还可以耕作家庭耕地，可以从耕地上得到生活保障。而绝大部分失土，甚至全部失土的家庭，其征地时不满16周岁的人员在年满16周岁后既无耕地，又无法享受养老保障，这就显得不公平。

我们认为，征地时16周岁以下的人员目前都还比较年轻，对他们来说，最大的保障是就业，进入社会后，他们迫切需要的是寻找工作，就业后可以参加更高保障层次的职工基本养老保险。因此建议，对于全部或大部分耕地被征用的家庭，其征地时未满16周岁的人员，可以列入参保范围，但参保手续待其满16周岁后再予办理。

（三）关于小沙镇采用“联平”方式处理家庭承包耕地的行政村（队）1994年之前的征地是否可以列入参保范围的问题。

小沙镇部分行政村未曾实施第二轮家庭联产承包责任制，而是采用“联平”方式处理家庭承包耕地，即以队组为单位，每被征用一次耕地，所得劳动力安置补偿款在队里进行平分，然后各家庭耕地再次全队整合平分。这种方式使得每户家庭都达不到政策规定的征地后未按家庭联产承包责任制重新获得承包耕地的参保条件。为此，小沙镇针对这些村（队）的特殊情况，规定了一个参保起始时限，将征地可参保时间确定为1994年，1993年底之前被征用的耕地不进行参保申报。

原小沙镇辖区内各村（队）耕地被征用后，采用“联平”方式处理承包耕地的做法具有普遍性，但未真正实施过第二轮家庭联产承包责任制。鉴于情况特殊性和已有个别村将93年前被征地农民纳入参保范围的实际情况，建议允许原小沙镇辖区范围的各村（队），将第一轮家庭联产承包责任制实施以来的征地视作集体流转地被征用，列入可以参保范围。

（四）关于渔业村被征用的耕地是否可以列入被征地农民基本养老保障参保范畴的问题。

渔业村群众强烈要求将渔业村征地也列入参保范畴。经统计，2007年底，我区有在册渔业总人口15412人（区统计部门统计的渔业村人口数为12235人），有19个渔业村（队）分布在8个乡镇（街道）。16—60周岁人口数为1*57人（区统计部门统计的劳动力数为4871人）。全区渔业村原有耕地695亩（区统计部门统计数为898.82亩）。据区国土资源部门统计，已有223.25亩耕地被征用，分别是盐仓街道螺头村101.88亩，白泉镇浪西村20亩，干览镇西码头村29亩，北禅乡海峰村4亩，长白乡白马村2.8亩耕地、云龙村57.77亩、蛟龙村7.8亩。

考虑到渔业村村民性质虽属渔民，但也是大农民概念中的成员，而且被征土地属于耕地，符合被征地农民基本养老保障政策对参保土地的界定要求。同时，耕地的失去，也给一部分渔民的生产生活带来一定影响。因此，建议将渔业村征地纳入参保范畴。但渔业村地少人多，相比于农村，人土比例严重失衡。为防止出现不平衡性、不公平性，应该对渔业村征地的可参保人数有所限制。我们认为，按照本乡镇农业村的最少劳土比例为系数，核定渔业村征地的可参保人数为妥。

（五）关于征而未用耕地是否可以参保的问题。

双桥镇存在着征而未用的耕地，征用面积4343亩，征地部门与村里都签有征地协议，涉及8个村4300个被征地农民，其中有三个村（里岙村、南山村、顺溪村）的征地补偿款已经全额支付。这些被征耕地至今未被征地单位收回使用，村民仍旧在耕作，一直未能办理参保手续，群众反响很大。

应该说，至少全额支付了征地补偿款的三个村的征地是符合参保条件的。但给予参保后却不收回耕地，似乎不妥，可能会对周边农民造成不平衡心理。作收回处理，不让村民继续耕作，却又没建设项目，则会荒芜耕地。但是，若不给予解决，可能会引发群体信访事件，影响社会稳定。

我们认为，可以从“符合参保条件的征地项目应该给予参保”的角度出发，将补偿款已按征地协议商定的价格发放到位的这些征地先予参保，收回耕地后可通过运作将这些耕地暂时以反租、它租等方式租赁或承包出去。这样既遂了村民的心愿，维护了社会稳定，也不致使耕地荒芜。

（六）关于提高养老保障待遇标准的问题。

被征地农民基本养老保障政策在我市实施五年多来，养老保障待遇一直未予调整，这已经不符合政策精神和社会保障惯例。而且，如今生活补助费为每月80元的保障水平与生活水准存在着较大差距。随着近几年经济的快速发展和物价的明显上涨，农民们要求尽快提高被征地农民基本养老保障待遇的呼声越来越强烈。

这两年，市里一直在研究进一步完善被征地农民基本养老保障政策，但出台相关政策已迫在眉睫。我们建议，一是养老保障待遇的提高，应该在各个参保类别（包括不缴费类）上都有所体现，否则势必会受到大多数参保人员的反对，影响社会稳定。二是进一步完善政府、集体和个人三方合理筹资机制，强化个人缴费责任。按照“老人老办法，新人新办法”的思路，在做好新老办法衔接的同时，新政策可分档设立个人缴费标准，最低档的缴费标准应尽可能考虑困难群体的承受能力。三是兼顾被征地农民基本养老保障制度与其他养老保障制度间的衔接。首先是与职工基本养老保险制度的衔接，使培训就业后的被征地农民可转为参加职工基本养老保险，以提高保障层次。其次是与农村社会养老保险制度的衔接，通过采取将农村社会养老保险的保险金转移或平移到被征地农民基本养老保障中的办法，使之逐步并轨。再次是统筹各类保障政策，整合“奖保金”，使之既便民，又节省发放、管理和服务成本。