民主建设实践和思考

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村民自治制度作为具有符合中国特色的农村基层自治制度,是在中国共产党领导下，农村人民群众直接行使民主权利，依法自主管理本社区公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度和社会主义民主形式。近年来，我区高度重视村民自治建设，紧紧围绕中央、省、市有关政策法规，坚持理论实践有机结合，大胆尝试，勇于创新，深刻把握以“四个民主”为核心内容的农村基层民主建设要领，并同现阶段争创“两个确保”先行区、建设“两个率先”新锡山紧密结合起来，全力拓展农村治理新手段,积极创建农村治理新机制,以保持农村社会的安定团结与繁荣发展。

一、我区基层民主建设实践历程

我国的基层民主建设诞生于20世纪80年代，同改革开放以及城市化建设同路而行，已经历了30年建设历程。锡山区基层民主建设以一些重大历史事件为标志，主要经历了三个发展阶段。

第一阶段从1980年到1987年，为基层民主建设孕育萌芽期。自20世纪80年代初广西罗山、宜山地区创立的新型村级事务管理组织模式得到党和国家政府的重视和支持以来，无锡县（锡山区前身，下同）便积极投入到村民自治工作当中，在改革“政社合一”体制时，建立了村民委员会，考虑到人员磨合、稳妥推进，村民委员会成员先由乡镇人民政府委任。1986年，无锡县村民委员会由委任制改为选举制，全面推进村民委员会换届选举工作。至1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布施行，无锡县已完成村民自治初创期的探索实践工作，具备了农村基层民主建设雏形。

第二阶段从1988年到1998年，为村民委员会组织法试行与村民自治制度基本确立试验期。通过前期探索工作，1992年民政部将村民自治正式概括为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在此过程中，无锡县也进行了一系列探索尝试，1991年各乡镇与行政村分别成立村民自治示范活动指导小组和领导小组；1995年8月，无锡县撤县建制锡山市，市政府首先将村民自治示范活动列入市政府目标管理项目，重点落实“四个民主”建设，全市有454个行政村达到江苏省村民自治示范标准，覆盖率达到86.3%；1996年普遍建立村民小组和健全村民代表会议制度。1997年“四个民主”正式写入中国共产党十五大报告，次年全国人大正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，这些政策的推行为锡山市基层民主建设提供了良好的社会氛围和实施依据。

第三阶段从1998年至今，为村民委员会组织法正式施行、基层民主建设全面深化阶段。锡山市以正式颁布施行的村委会组织法为指导，大力推进村民自治工作，于1999年获得“全国村民自治模范市”荣誉称号；2001年锡山市撤市建区，分别于2002年和2005年两次获得江苏省村民自治模范区荣誉称号。当前，锡山区所有村建立了村民代表会议制度，实施民主决策，所有村建立了以村务公开栏为主的多种村务公开形式，实施民主监督，所有村制定了村民自治章程，实施民主管理。

二、主要做法及成效

我区于2001年撤市建区以来，在区委区政府高度重视和上级部门大力支持下，在各相关职能部门通力配合下，在全区上下干部群众不懈努力下，严格按照“巩固、提高、完善、规范”要求，积极开展村民自治模范单位动态管理，提升村民自治工作领导水准，促进村民自治工作步入制度化、规范化、程序化轨道。

1、“五个注重”——民主选举更加规范

一是注重选举方式创新。2007年是锡山区村民换届选举年，全区一次选举成功率达到100%，其中有10个行政村在“海选”过程中一次成功，填补了以往无“海选”模式的空白。二是注重组织保障，实施周密部署。每次换届选举之前，锡山区相关职能部门认真进行调查摸底，排查可能影响换届选举工作的各种障碍和隐患，多次召开专题会议，认真加以研讨，科学分析总结历届选举的成功经验及其问题，并出具调研报告和向区人大递交专题汇报。三是注重动员引导。每次省、市换届选举工作部署后，锡山区相应快速成立换届选举工作指导小组，出台换届选举工作方案，制定选举日程，召开全区换届选举动员大会，部署工作并进行业务培训。四是注重选举程序规范合法。在选民登记、提名候选人、投票选举阶段的工作中，区、镇两级职责明确，指导有力，把关严格，村选委会依法操作，尊重民意，务实有效。五是注重选后工作，保证新老人员顺利交接。新一届村委依法产生后，区换届工作指导小组对各村及其下属委员会各项工作进行全面指导和严格检查，以确保新当选班子成员尽快进入角色。此外，村干部综合结构也得到较大改善，2007年第八届村民选举后，全区村委会班子成员中女性占到32.7%，党员占到82.4%，高中及以上文化占到71.1%，平均年龄为39.1岁，较以往都有不同程度提升。“五个注重”对换届选举组织和选举结果产生了深刻影响，第八届选举结束后，农村基层民主建设得到空前加强，农村民主选举也翻开了崭新的一页。

2、“四个完善”——民主监督更加有力

一是完善村务公开制度。针对“村两委”交叉任职、权力相对集中的问题，锡山区逐步建立完善村务公开制度，按照“公开时间和次数制度化、公开程序规范化、公开形式标准化、公开内容具体化、监管组织网络化”要求，规范村务公开定期、及时制度，统一村务公开程序（村委会提出村务公开方案→村务公开监督小组审查→村两委联席会议确定→公开栏公开），强化村务公开监督小组职能，明确要求按条线工作进行分工，各司其职，加强联动，同时设立村务公开咨询监督电话，务使村务公开更加规范、及时、有效，群众更加明白、放心、满意。二是完善村委工作报告制度。锡山区基层组织领导班子每半年向村民代表会议进行工作述职报告，听取群众意见建议，自觉接受群众监督。三是完善村民评议干部制度。村委会每年年终召开民主评议村干部会议，听取村民代表的评议并打分，总结经验，找出不足，纠正偏差，激励工作。四是完善财经检审制度。锡山区各农村基层组织积极健全财务会审与内审制度、财务审批与民主理财制度、财务公开与会计档案管理制度，把民主监督制度建设与财务约束制度建设结合起来，真正让村民群众放心。通过狠抓“四个完善”，丰富了村务公开内涵，规范了村务公开程序，扩大了民主参与范围，畅通了民主表达渠道，以确保农村群众民主监督更加有力。

3、“三个健全”——民主管理更加有效

一是健全村民自治章程和各项管理制度。全区各村对照新形势新要求修订完善村民自治章程，明确村民权利和义务、基层各类组织之间的关系和工作程序、经济管理、社会治安、村风民俗、家庭婚姻、计划生育等方面的要求，初步实现向依法建制、以制治村管理模式转变。此外，全区各村建立健全民主理财小组，并制定民主理财制度，强化村级财务监管力度。二是开展村民论坛活动和推进村民自治管理848系统建设。部分村在全区范围内率先开展村民论坛活动，论坛涉及村民日常生活、生产中的热点、焦点问题，以了解民意、体察民情，激发农民群众参与民主管理热情，提升民主管理能力。锡山区按照新时期村民自治建设核心内容，将村民自治管理系统设定为八个主项目，并逐步细化为48项子项目，形成村民自治管理848系统，涵盖整个村民自治建设全部内容，逐步规范各项民主管理项目和程序，提升基层自治工作水准。三是搭建各类创建活动载体。近年来，锡山区结合江苏省村民自治模范区动态管理工作总体要求，积极深化推进，开展了省、市“管理民主示范村”、省、市“民主法治村（社区）”等一系列创建活动，进一步明确村民自治工作方向、工作标准以及考核细则，规范民主管理各项工作。

4、“两个规范”——民主决策更加科学

一是规范村民代表会议制度。村民代表会议根据村民会议授权，每年不少于两次对如何在党组织领导下，促进基层经济发展、村民增收、社会事业进展、土地流转审批、低报对象审核、项目规划立项等重大问题的相关提案进行梳理、审查、决策、答复、采纳和公示。二是规范换届选举后新领导班子工作内容。主要包括村民自治章程和制度的修订、三年任期目标、年度工作计划、财务预决算以及优抚安置、计划生育、征地拆迁、医疗保障、社会救助等社会事业建设项目的决议，并在村务公开栏内进行公示，听群众之意、聚群众之智、合群众之力，全面提高基层领导班子整体工作水准，努力促使民主决策更加科学。

伴随着锡山区村民自治建设的深入推进，使得村民自治意识得以形成和提升，自治水平逐步提高，促进了政府职能逐步从管理型向服务型转变，实现了“为民作主”向“让民作主”的重大转变，村民自治软件建设得到改善；完善了村务公开栏、村民议事室和社区服务中心等相关配套设施，村民自治硬件建设得到增强；维护、落实和发展了人民当家作主的权益，充分调动了村民群众参与社会主义新农村建设的积极性，促进了农村社会经济持续健康发展；妥善理顺了新时期农村错综复杂的经济社会利益格局，规范了村委会选人、用人机制，改善了干群关系，增强了自治功能，促进了农村社会的安定团结；提升了村民群众自身综合素质，形成了良好的社会风气，促进了农村经济社会的文明与进步。

三、存在问题

在锡山区基层民主建设取得重要成绩的同时也存在着一些制约和阻碍建设步伐的因素，主要表现在以下几个方面：

1、村委会“行政化”。中国人民共和国村民委员会组织法明确界定村委会是村民自治组织，这充分说明农民享有的自治权利在国家制度层面得到了肯定与认可，在法理上政府对村委会只存在着指导、支持和帮助关系，村委会协助政府开展工作。但在实际操作过程中，政府与村委会演变为上级与下级的行政关系，村委会成为政府的“下属行政机构”。村委会“行政化”倾向主要表现为：一是基层政府在村委会选举中存在着一定的干预现象，在村委会干部候选人提名、竞选和投票各个环节上具有较为明显的组织意图。二是通过行政手段下达指令性计划、指标、任务，决定村委会工作内容，消弱村民群众生产经营自主权。三是通过审计、监管村级财务收支以及“村财镇管”形式，弱化了村级民主理财形式。村委会“行政化”的结果，使得原本属于村民自我裁决、自我管理的事务，由村委会领导班子按照上级意愿或上级行政命令去办理，导致村民自治权弱化，继而使自治权利内容流于表面。笔者认为，在农村社会变迁中将不可避免的出现村委会“行政化”问题，村委会“行政化”一方面是由于地方政府行政权力不断膨胀,消弱村委会自治权的结果，另一方面是由于国家法律制度不够规范和滞后造成的。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》中不少法律条款操作性较差,内容概念不清晰。譬如，乡（镇）政府对村委会的“指导权”性质、指导范围、指导程序、村组法皆未给予详细规定；村民自治事务、村级事务、行政任务如何区分等这些问题都可能会对政府与村委会之间关系产生极大影响。

2、村“两委”关系需要理顺，工作合力有待增强。部分干部群众对村两委关系认识不够清楚，存在着村党支部是“主角”，村委会是“配角”的不正确观念；对村两委工作职责把握不够准确，认为村委会开展工作只是附和、听从党支部的调遣，忽视村委会正当职责和村民自治权利；部分村党支部战斗堡垒作用发挥不好，业务素质不高，支部班子战斗力不强；部分村两委关系不够和睦，无法形成工作合力；村两委班子成员素质有待提升，工作能力需要强化。

3、基础工作有待完善。一是村务公开缺乏刚性的统一规范。监督力度有待提升。部分村干部对开展村务公开工作重大意义认识不足，对推进村务公开工作要求把握不准，一些比较敏感和群众关心的内容不公开或公开不彻底，存在安于现状、盲目乐观、松劲懈怠现象。二是村民代表会议不能如期召开，民主决策流于形式。三是基层工作队伍较薄弱，局面难以开拓创新。推进民主政治建设，需要专业工作者扎实工作和不断创新，需要农村基层骨干和积极分子投身其中积极实践，目前锡山区从事农村基层民主政治建设的人员从数量和质量来说都显得不足，制约了工作开展。四是村委会任职届期较短，基层选举过于频繁。村委会每届任期三年，“一年选、二年干、三年等着换”，造成村委会变动频繁，队伍不稳定；增加行政成本，影响农村发展。五是基层自治工作均衡化发展有待加强。部分村干部对自治工作认识不到位，存在着“一手硬、一手软”现象，对村级基础设施建设等群众看得见、摸得着的刚性工作抓的有效，而对民主管理、民主决策等软性指标则重视不够，使村级基础设施建设和村民自治工作没有实现均衡同步发展。

四、下阶段工作措施

针对目前我区村民自治工作中存在的问题，笔者认为要在提升村民自治工作重要性认识、正确处理基层政府与村委会及村“两委”关系上寻求突破，强化组织、协调、领导，深化“四个民主”建设，逐步完善基层社会工作队伍建设，以取得村民自治工作新进展。

1、切实加强组织领导，提升基层民主建设重要性认识。随着城市化进程加速推进，农村市场经济迅猛发展，基层民主法制知识大力普及，农村群众法制意识普遍提高，积极要求参与村务管理、民主决策与自己切身利益相关事务的愿望愈加迫切。面对当前形势，一是要把村民自治工作纳入政府重要议事日程，各相关职能部门密切配合，统一思想，明确目标，求真务实，合力推进。二是要强化村民委员会组织法学习、宣传工作。通过电视、广播、报刊、杂志广泛宣传村委会组织法，做到家喻户晓，人人知情，促进村民群众了解自身民主权利，提升村委会自治工作水平。三是要坚持分类指导。深入基层，加强调研，针对民主建设和村民自治工作实际问题，提出相应解决措施，确保村民自治工作稳步推进和健康发展。深入推进基层民主建设，开展村民自治工作，有利于充分调动广大农民群众建设社会新农村的积极性和创造性；有利于引导农村干部依法建制、以制治村，正确执行党的路线、方针、政策，按章办事；有利于促进农村改革、发展和稳定。

2、正确处理基层政府与村委会关系。一是要完善乡（镇）村相关规章制度，明确政务与村务内容及其程序；明确基层政府指导、支持和帮助事项，村民自治事项，村委会协助事项，规范双方权力关系和具体行为，实现政府行政管理和村民自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动。二是对政府依法委托村委会代办的行政事务，必须给与相应的财力支持，贯彻“费随事转、权随责走”原则，做到责、权、利统一，约束基层政府不合理、不合法的行政行为，维护、落实村民自治权益。

3、正确处理村“两委”关系。一是要科学界定职责。明确自身工作程序、议事规则，党支部严格按照中国共产党章程和上级机关授权进行工作，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，发挥领导核心作用；村委会依法实行村民自治，管理村集体财产，实施村集体经济和社会发展规划，教育和组织村民学习党的路线、方针、政策，调解村民矛盾，维护村民自治权益，增进村民社会福利，自觉接受村民监督。二是要完善村民监督机制，加强村民监督力度，使村委会工作置于有效监督之下，促使其严格按照规章制度履行工作职责。三是要增强“两委”工作能力和水平。村“两委”要加强学习，完善自身工作机制，创新服务内涵，换届选举后要加强相关人员的教育和培训，使之对基层政府、村党支部、村委会之间的关系有正确的认识和理解，明确各自工作职责、程序。四是探索村书记和村主任“一肩挑”，为面上工作积累成功经验。

4、积极推进村级基层民主制度建设。一是认真贯彻落实村民委员会组织法和依法制定村民自治章程，从各个层次扩大村民群众有序的政治参与，切实维护、落实和发展好村民群众自治权益。二是健全村民委员会民主选举制度，保障村民群众选举权和被选举权。坚持公平、公正、公开原则，推进村委会选举制度改革，积极推行“海选”制度，扩大选举参与面，鼓励政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才参与到社区建设当中来；对选举中违法违纪事件，依法严肃查处。三是健全以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，保障村民群众决策权。加强村民素质教育，提升村民对村民会议和村民代表会议的认识；凡涉及村民切身利益事务，都要经村民会议或村民代表会议讨论决定，少数服从多数；进一步规范村民会议或村民代表会议议事程序，完善议事办法，提高议事质量；规范民主决策程序，建立健全村级民主决策责任追究制度，推进决策科学化、民主化。四是健全民主管理制度，保障村民群众参与权。不断完善村民自治章程，做到合法、民主、实际和便于操作；加强财务监管力度，规范财务收支行为；积极开展民主管理活动，强化村民民主管理意识，保障村民群众依法管理村级经济、文化和社会事务。五是健全民主监督制度，保障群众的知情权和监督权。强化党务公开、政务公开和村务公开制度；健全民主评议村干部制度；健全村委会工作报告制度；健全村民民主理财制度；规范村集体财务收支审批程序，加强对村集体财务的审计监督。

5、逐步完善农村基层干部队伍建设。一是加强人才选拔力度，通过社会招聘、自学考试、岗位培训、外出挂职锻炼等方式，充实和优化基层干部人才队伍，总体提升基层民主管理水平。二是建立人才培训、学习机制。加强村干部教育培训，建立健全村干部学习制度，更新知识结构，增进政治觉悟，提升业务技能。三是倡导设立村级专职文书岗位，主要担任方针政策的宣传员、工作任务的传达员、村社事务的业务员、档案印章的保管员和服务村民的勤务员工作职责，逐步完善基层干部队伍人员结构。