乡镇党委换届运行情况调查与思考

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今年的乡镇党委集中换届是在领导配备改革和不断推进社会主义新农村建设的背景下进行的。换届后，乡镇党委班子运行如何？怎样提高班子运行质量？最近，我部成立了专门的课题组，在全面调查的基础上，重点调查了哲桥、大市等13个乡镇，共召开座谈会6次，发放和收回调查问卷580份。有关情况综述如下：

一、乡镇党委换届后班子的运行情况

据调查，乡镇党委换届后，我市乡镇领导班子大都运行平稳，工作步入良性循环，特别是*等16个乡镇班子能顺应形势，及时调整，工作发展态势较好。目前，全市新一届乡镇党委班子运行主要有以下特点：

（一）领导格局更新

这次乡镇党委班子配备改革，副书记职数由原来的4—5人减少到1人，而且明确乡镇人大、政协主要负责人一般不进乡镇党委班子，这一安排使乡镇的领导格局发生了明显的变化。一是领导责权的变化。由于副书记职数的大幅减少，党委书记管理的幅度加大，党委书记的有限精力只能放在“议大事、抓大事”上，客观上使权力得到下移，绝大多数乡镇落实了党委委员负责制，由党委委员管片带线，分管重要工作，平衡了责权关系。如新市镇实行了党委委员责权制，除重大、中心工作由书记负责外，其他工作从问题收集、方案制定、协调处理，均由分管党委委员全权负责。二是决策议事形式的变化。过去决策议事是书记定基调，副书记合拍子，党委会、党政联席会实际上是听一下意见，通报一下情况，如今党委会真正具备了决策议事的职能。如永济镇实行三会决策制，日常工作由党委会议决策，中心工作由党政联席会决策，重大事项由党政联席会无记名投票决策，充分发挥了会议决策的核心作用。三是协调方式的变化。换届后，人大主席、政协主任退出党委班子，乡镇人大、政协工作具有了相对的独立性，协调方式由原来的对内协调变成了对外协调。为理顺人大、政协与乡镇党委的关系，部分乡镇建立了沟通机制，保证了乡镇“四大家”协调顺畅。如大义乡建立了日常工作通报制、重大工作意见征求制、核心工作人大政协审议制等规章制度，加强与人大、政协的沟通协调。

（二）管理体制更顺

97.5%的调查对象认为，通过班子配备改革，基本上达到了“三个目的”。一是减少了职能重叠。换届前，班子职数多，分工交叉重叠，全市31个乡镇共有党委班子成员323人，其中副书记就有214人，有时一项工作就有2、3个人管。换届后党委委员和副书记分别为208人和31人，精简幅度分别是33.75%和85.10%。班子成员的精简，大大减少了职能重叠和分工交叉的现象。二是减少了管理层次。换届前，乡镇党委管理模式共有书记、副书记、党委委员、村干部4个层次，处理群众问题需经6个步骤。换届后管理模式有书记、党委委员、村干部3个层次，处理群众问题流程清晰，仅4个步骤，赢得了大量处理问题的宝贵时机。据大市乡派出所所长蒋洪飞反映,今年3月（换届前），该乡八石村发生一起电击伤人突发事件，派出所到乡里联系协调，主管、分管、协管领导“你推我让”，耗时数日，解决问题总共用了15天。而今年8月（换届后），该乡敖山村发生同样的突发事件，分管党委委员当晚就带领派出所干警奔赴现场处理妥当。三是降低了行政成本。随着职数的精简，副书记层次自动消失，公务开支减少，行政成本降低。长坪乡财税所给我们算了一笔帐，

同期相比，干部待遇得到提高，但行政总开支却有所降低。

（三）主体意识更浓

调查发现，作为执政主体，乡镇党委班子及成员主体意识明显增强。一是强化了忧患意识。此次乡镇党委换届，干部的进退留转都凭实绩衡量，由代表作主，干得好、干得了就能“进、留”，干得不好、干不了就要“退、转”，形成了正确的用人导向。特别是换届后一部分落选干部落选不落志，积极工作，如抗洪英雄遥田镇的彭小文、肥田乡的谭奇卯和大和圩乡的胡新芳，大义乡新农村建设模范徐兴中等，对现任党委委员更是一种鞭策、一种激励，增强了忧患意识。二是强化了责任意识。新班子分工更合理，职责更明确，党委委员既是领导者也是参与者，既是决策者也是执行者，责任意识加强，更注重为民办实事。余庆乡从群众利益协调上着手，在今年武广高速铁路征地、拆迁工作中，主动协调指挥部与群众关系，维护群众利益，确保无一例重大冲突事件发生。上架、夏塘、龙塘、马水等乡镇在“救民”上下功夫，“7·15”洪灾后，主动和乡镇卫生院对灾区的房屋、街道、水井进行消毒，防止了灾后无重疫。三是强化了服务意识。大多数乡镇党委明白了“服务促进发展，服务深得民心”的道理，尽心尽力做好服务群众的工作。如导子乡按照群众意愿，在基础设施建设上着手，筹资兴建通村公路60公里，争取项目资金700多万加强烟田水利设施建设。哲桥镇从富民上着力，鼓励全乡民众参与农业产业调整，发展养殖业，带来效益300多万。

（四）班子活力更强

一是班子趋向年轻，呈现了青春活力。据统计，换届后31个乡镇党委班子平均年龄仅为35.8岁，其中坛下乡党委班子平均年龄仅为34.14岁，大批年轻有为的干部得到启用，激发了班子的生机与活力。二是结构趋向合理，呈现了发展活力。新班子文化、知识结构进一步优化，大量知识性、专业性人才充实到班子中，增强了班子发展后劲，基本上符合当前农村产业调整、经济发展、依法治乡的需要，提高了带民致富的能力。三是能力不断增强，呈现了创新活力。经过优化、配强，乡镇班子领导农村社会经济发展、带领农民致富的创新能力进一步增强。小水镇班子成员均为大专以上文化，换届后，班子能充分利用区位优势，在抓好引资3亿建设金盾水泥厂项目落实的同时，继续加大招商引资力度，先后引进了投资2亿的铁路器材厂、2个投资300万元的玩具厂等一批发展后劲强劲的项目。

二、问题及原因

调查中，我们发现乡镇党委班子运行中，还存在着四个方面不容忽视的问题，必须加以认真对待。

（一）角色定位不准，制约了班子整体效能

一是乡镇执政角色定位不准。大多数乡镇班子认为自身的主要职能是管理，而不是服务。实际上在农村税费改革后，随着农民自主化程度的不断增强和农民对乡镇政府的依赖性逐渐减弱，农民要求实行村民自治的呼声也越来越高涨，需要乡镇一级为新农村建设提供更全面更高效的服务。但在这些方面，乡镇还没有找准切入点，不能及时有效转变职能，面对群众急需的信息、技术、法律、政策等服务，心有余而力不足。对村民自治也很难改变政府主导一切、包揽一切的传统思维。二是党委委员角色定位有偏差。主要有三种情形：一种是由副书记改任党委委员的，认为降了格，与自己原来的下属站在同一起跑线，感觉不公平；一种是留住的党委委员，认为实行党委委员负责制，党委委员位置比副乡镇长重要，提拔要快，工作中表现出一种优越感，不能很好地处理与其他班子成员的关系；一种是部分党委委员不入格，停留在过去的管理体制当中，等靠思想严重，工作思路不清，目标不明，缺乏独挡一面的能力。这些问题的出现，已成为班子不和谐、不团结的潜在因素。三是人大主席、政协主任角色定位不明。换届前，乡镇人大主席、政协主任兼任党委副书记，在班子中既是决策者，也是监督者。换届后，还原了其监督职能，但因已不是党委成员，在党委决策时没有表决权。人大主席、政协主任的工作分配在各乡镇存在很大的差异，随意性大，他们的能力和作用没得到充分发挥。

（二）矛盾冲突较多，影响了工作的整体协调

一是落选干部“要上”的要求与领导干部职数规定的矛盾。这次乡镇党委换届选举，落选59人，其中原党委副书记26人，他们的落选并不全是个人原因造成的。绝大多数落选干部，特别是落选的原副书记，强烈要求组织上安排适当的职位或调入市直单位工作。但根据上级严格控制领导干部职数的要求，组织上难以满足他们的愿望，既给组织带来了一定压力，又给乡镇工作造成一定的负面影响。二是部门利益与乡镇职能的矛盾。通过乡镇改革，改善了农村政治体系和乡镇机构设置，从体制上促进了新农村建设。但由于国家对一些重要的职能采取垂直管理，形成了不同层级的部门利益与乡镇职能间的“条条”与“块块”的矛盾与冲突，乡镇权利弱化，但乡镇两大（对下工作压力大，对上工作责任大）两小（财力小、权利小）的格局并没得到改变。三是站所管理与乡镇责权的矛盾。乡镇站所是县市职能设置的派出机构，原本是为了方便农村，提高效益。但由于乡镇站所管理权限不清，其职能难以整合和协调。部门出于自身利益，不愿放权，但管理幅度偏大，无力管。而需向广大群众提供大量服务的乡镇，需要坚强的财力和人力保障，但由于对站所缺乏必要的制约手段，想管而无能管。这种尴尬局面，往往使乡镇政府在大多时候处于“管，违背法律、法规；不管，违背本意、责任”的两难境地。

（三）机制制度滞后，弱化了对权力运行的监督

一是思想认识滞后。换届后，人大主席、政协主任碍于身份变化，加之考虑到自身进步等因素，对党委议事、决策的参与，往往突出了支持、维护的一面，淡化了监督、制约的一面。在工作管理上，由党委委员管片带线，政府人大副职都是片员、组员，服从于片长管理。工作中，由于个人福利待遇与目标管理考核挂钩，他们往往把完成工作任务、多拿奖金作为第一目标，弱化了对党委依法执政的监督。二是监督手段滞后。换届后，管理层次减少，削弱了副书记在班子中的制衡作用，党委书记权力趋于集中，易造成强权书记包揽一切。同时，迫于职数压力，在党委换届中，党委委员不与政府、人大交叉任职，造成党委内部工作缺少政府、人大、政协的参与，不利于科学决策。三是制度建设滞后。换届后，部分乡镇结合实际建立健全了议事、决策、工作管理等各项规章制度，但大部分乡镇沿用了以往的管理模式，没有通过制度创新来消除因体制变化带来的监督弱化问题。特别是对“一把手”的监督，存在班子内部监督偏弱的情况。

（四）心理的严重失衡，不利于干部的健康成长

一是年轻干部“忧虑症”。近年来，随着人事制度改革深入，乡镇领导职数的一再精简，年轻干部“上”的门坎更高，台阶更少，渠道更窄。加上随着经济发展，价值取向的多元化，年轻干部普遍对自己的政治前途担忧。调查显示，57%的年轻干部认为职数精简后在近两年内很难提拔，工作动力不足。二是落选干部“忧郁症”。由于受“只能进、不能出”、“只能上、不能下”、“只能官、不能民”观念的影响以及群众对落选干部的误解，部分落选干部的工作热情不高，情绪低落，42%的落选干部认为自己的政治前途提前结束。特别在“三弱”（年龄弱势、学识弱势、技能弱势）干部中表现尤为突出，基本上形成了三“不”、三“要”，即不上班、不做事、不负责，要安置、要位置、要待遇。三是群众工作“恐惧症”。在此次乡镇党委换届选举中，差额设置增多且不指明，把更大的权力交给了群众。但由文化素质不高，党性修养不强，个别代表把这种民众赋于的权力当作一种政治资本、一种政治交易。在投票过程中，往往以感情因素为主，对候选人缺乏理性分析。导致部分干部在工作中瞻前顾后、左顾右盼，缩手缩脚，怕得罪人，对一些棘手事情采取回避、推诿的态度，甚至为了拉票，许诺、讨好代表，工作不讲原则，大开方便之门。

三、对策与建议

（一）加强教育培训，为干部“强身”。一是加强服务意识教育，引导干部正确对待名、利、权、位，摒弃党委换届中个人进退留转所带来的不良影响，主动投身于服务农村经济建设工作当中。二是加强发展意识教育，强化先进实用技术、市场经济知识和法律知识学习，提高干部利用市场规律、社会规律、自然规律服务经济发展的能力。三是加强创新意识教育，强化干部发现问题、思考问题、解决问题的能力，引导干部在政府职能转变过程中，深刻认识思维、方法、体制创新的重要性。

（二）强化权力监督，为班子“免疫”。一是健全干部监督体系。加强对“一把手”集权的制约，建立和完善党委书记、乡镇长、人大主席三人财经小组制度，并明确规定三人财经小组的职责、权力。同时完善人大政协监督、审计、诫勉、引咎辞职、待岗等多项制度，确保乡镇领导干部对不正之风有较强的免疫力。二是加大群众监督力度。广泛发动群众，真正把人民群众是否满意作为衡量各项工作的根本标准。充分利用网络等现代高科技手段，通过民主监督和组织监督相结合，建设信息平台，广泛征求群众意见，全方位对干部进行全面考察。三是广泛开展批评与自我批评活动，转变思想政治工作的方式方法，充分发挥思想政治工作的优势，通过善意的、和风细雨的真诚互帮互助，将干部的苗头性、倾向性短期行为消除在萌芽状态，防微杜渐。

（三）深化机构改革，为班子“活筋”。按照乡镇职能的重新定位，进一步理顺乡镇的条块关系。一是平衡乡镇责权，依法界定县乡两级政府的职责范围，合理划分县乡之间的“事权”与“财权”关系，加强农村基层公共服务和社会管理职能，更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。二是完善管理体制，从乡镇发展需要出发，坚持精干、高效，便于为农村经济服务，便于集中统一指挥的原则，对有限的资源进行整合，优化配制，将技术性、事务性、服务性职能还原给“三办”。三是创新工作机制，改干部包村、领导包片为按产业发展组建产业服务队，形成突出一项产业、建立一支队伍、确定一名领导、制定一套管理办法的新格局。

（四）加强沟通协调，为班子“通气”。一是改进党委领导方式，把党委的意图和思想通过人大、政府、政协加以贯彻，通过法律、行政、民主的行为加以实现。二是充分发挥人大、政府、政协的作用，调动好三个班子的积极性。要充分尊重并支持他们独立执政、依法监督、民主协商的权力，不断推进农村基层的三个文明建设。三是党委、人大、政府、政协领导班子的工作要互相沟通协调，要建立健全日常工作通报制、重大问题意见征求制通过各种途径、渠道，听取并吸收人大、政协的有益意见，以便形成共识。进一步加大政务公开力度，逐步在一定层面搞好党务公开，以提高执政的公开性和透明度。

（五）完善干部管理，为班子“活血”。一是制定“双评”制度。要结合实际，制定出台推进乡镇转变职能、强化服务功能的干部任期目标制、岗位责任制、考核奖惩制、服务承诺制以及党员群众评乡镇、评干部的“双评”制度。二是完善干部选任制度。针对乡镇换届留下的病症，要科学制定考核办法，拓宽选任用人渠道，对年轻干部、有发展潜质的副职进行“培养性”交流，对换届落选、作风硬朗、年龄偏大的干部要实行“保护性”交流。三是健全激励机制。建立绩效目标责任制，实行奖优罚劣，对没有绩效的要追查责任，对素质不高、能力不强、身体不适的要及时调整。

（六）改进换届工作，为班子“降压”。针对今年乡镇党委换届差额选举中，出现的党委工作压力大、干部思想压力大、落选干部安排压力大等问题，我们建议从以下两个方面着手，为选举减压，为干部减负。一是科学划定乡镇类别，合理设置班子职数。根据农村社会经济发展，改变过去乡镇划四类的做法，调整划类指标，适当增加类别，科学分类。对辖区面积广、人口多、经济发达、工作量大的乡镇，提升类别，适当增加班子职数；对面积小、人口少、工作量少的乡镇，降低类别，适当减少职数。控制总量，灵活设置。二是采取有效措施，减少差额选举带来的不利影响。利用合法手段，明确差额人选，减少选举压力，减轻干部思想包袱，消除影响班子威信和团结的不利因素。对换届中交流的干部应当给予适当的适应期，让党员、代表、群众充分了解，为他们创造公平竞争的环境。