城市环境管理调研报告

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一、城市发展现状

城市在中国的国民经济和社会发展中占有举足轻重的地位，我国的城市化已进入高速发展阶段，而且这种快速增长势头将持续较长时期。目前，中国工业总产出的50%、国内生产总值的70%、国家税收的80%、第三产业增加值的85%、高等教育和科研力量的90%以上集中在城市。

改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，中国城市化进程加快。1978年到2000年，城市数量由193个增加到663个，建制镇由2173个增加到20312个，市镇总人口由1.7亿人增加到4.56亿，占全国总人口的比重由17.9%提高到36.1%。

如此迅速的城市化，必将对我国十分脆弱的生态环境构成更大的冲击，巨大的人口压力，日益紧缺的资源和环境质量的恶化，已经成为城市发展的重要制约因素。

二、期间城市环境保护目标和主要任务

（一）目标

""期间，要以改善城市环境质量、保护人民群众健康为目标，结合城镇化发展战略，强化城市环境的综合治理，重点解决水污染和大气污染，使大多数城市的环境质量有比较明显改善。

"期间"城市环境保护目标如下：

50%地级以上城市空气质量达到国家二级标准；

70%地级以上城市地表水环境质量按功能区划达标；

80%地级以上城市道路交通和区域环境噪声达到国家标准；

全国城市污水集中处理率45%；

全国城市居民燃气普及率达到85％；

全国城市垃圾处理率达到65％，尽快提高垃圾无害化处理水平；

全国城市建成区绿化覆盖率达到35%。

（二）任务

""期间，要强化城市环境的综合治理，重点解决水污染、大气污染和垃圾污染，使大中城市的环境质量有明显改善。

1.合理规划，完善城市功能。遵循生态规律，从城市环境容量和资源保证能力出发，制定和实施城市总体规划，合理确定城市规模和发展方向，调整城市产业结构和空间布局，逐步解决城市功能区混杂问题，加快城市环境基础设施建设，改善城市生态环境。

2.治理城市水污染。所有城市都要制定改善水质的计划，重点保护城市饮用水源。20年底以前，20万人口以上城市要建立水源地水质旬报制度，环保重点城市要实施生活饮用水源水环境质量报告制度。采用截污、治污、清淤、保证城市河湖用水、加快水体交换、维护城市湿地等措施，使城市地表水按功能达标。综合运用价格、行政、科技和工程措施，推行城市节水、污水处理及其资源化，创建节水型城市。严格控制地下水开采量，严禁超采地下水。所有城市都要建设生活污水处理设施，到2005年，城市生活污水集中处理率达到45%，50万人口以上的城市要达到60%。

3.治理城市大气污染。提高城市清洁能源比例，改善能源结构，大中城市要建设高污染燃料禁燃区，在人口稠密的市区逐步取消直接燃用原煤。促进西气东输沿线城市积极利用天然气。加快城市供热、供气能力建设。禁止在城市的近郊区内新建燃煤电厂和其它严重污染大气环境的企业。大力发展公共交通，鼓励开发和使用清洁燃料车辆，逐步提高并严格执行机动车污染物排放标准。大中城市以及城市群地区要综合控制城市大气污染物的相互影响。按照生态要求进行绿化、美化、硬化，加强建筑施工及道路运输环境管理，有效控制城市扬尘。2005年，人均公共绿地面积不低于8平方米。建立城市空气质量日报和重点城市空气质量预报制度。

4.治理城市垃圾污染。加快城市生活垃圾处理及综合利用、危险废物安全处置等城市环保基础设施建设。建立垃圾分类收集、储运和处理系统，在优先进行垃圾、固体废物的减量化和资源化的基础上，推行垃圾无害化与危险废弃物集中安全处置。建立废旧电池回收处理体系。20万人口以上的城市医疗废物必须全部实现安全处置,鼓励医疗废物集中处置。

5.治理城市噪声污染。加强对建筑施工、工业生产和社会生活噪声的监督管理。限制机动车、火车市区鸣笛，对造成敏感建筑物声环境超标的交通重负荷路段，采取降噪措施，控制交通噪声污染。

6.做好重点城市环境保护工作。综合考虑城市规模、性质、区域分布和环境状况等因素，把国家环境保护重点城市扩大到113个，加大环境综合整治力度。到2005年，使113个重点城市环境质量率先得到明显改善，使全国60%的城市人口受益。继续开展创建国家环境保护模范城市活动，提升模范城市的可持续发展综合能力。完善公众、社区和媒体参与城市环境管理的机制，建立城市环境污染应急响应系统。

三、城市环境管理的主要方式

（一）城市环境综合整治定量考核

（1）城考制度的依据

从20世纪80年代中期开始，我国城市环境保护进入了环境综合整治阶段。《中华人民共和国环境保护法》中明确规定："地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。"1984年10月，中共中央《关于经济体制改革的决定》中明确指出："城市政府应当集中力量做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治"，从而明确了城市环境综合整治是城市政府的一项主要职责。

1988年7月13日，国务院环境保护委员会《关于城市环境综合整治定量考核的决定》[（88）国环字第008号]，规定城考工作自1989年1月1日起实施。

1990年12月5日，国务院《关于进一步加强环境保护工作的决定》（国发[1990]65号），规定城市人民政府应当积极开展城市环境综合整治工作，省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门负责对本辖区的城市环境综合整治工作进行定量考核，每年公布结果，直辖市、省会城市和重点风景游览城市的环境综合整治考核结果，由国家环境保护局核定后公布。

（2）城考工作发展过程

自1989年开始，国家环保局对直辖市、和26个省会城市以及大连、苏州、桂林共计32个城市实施城市环境综合整治定量考核。1992年又增加了青岛、宁波、厦门、深圳、重庆等5个计划单列市，考核城市增加到37个，同时，各省、自治区也组织开展了对辖区城市的定量考核，被考核城市数达到520个。1996年，国家考核城市中又增加了沿海开放和经济特区城市，考核城市数达到46个，20年，拉萨市在国家环保总局的指导下首次开展城考工作。目前，国家对47个重点城市进行考核，各省、自治区考核城市总数已超过600个，定量考核工作在全国范围内全面展开。

定量考核实行分级管理。国家环保总局考核直辖市、省会城市、计划单列市、重点旅游城市、沿海开放和经济特区城市共计47个，省、自治区、直辖市政府考核所属地、县级城市。

考核实行初审、会审和专家审核。对国家考核城市的考核，首先由城市自审，经省、自治区环保局审核后报国家环保总局。国家环保总局在前述初审的基础上组织各省、自治区和国家考核城市环保局有关人员进行会审，然后组织有关专家进行集中审核和现场抽查，最后经局务会审定后进行公布。

（3）考核主要内容和指标设置

1989年开展定量考核工作以来，考核指标的设置主要反映了城市环境保护工作的重点内容，包括环境质量、污染控制、环境建设及环境管理四方面内容。随着城市环境综合整治工作的不断深入，考核指标先后作过三次较大的调整，指标设置和调整的原则主要有以下几方面：

代表性各项指标分别反映城市环境质量、污染控制、环境建设、环境管理，从而使整个指标体系能够概括反映城市环境综合整治工作的成效。

可比性指标设置尽可能照顾到不同性质、不同地域、不同规模和不同发展水平城市间的差异，使之具有可比性，作到纵向可比，横向也相对可比。

可行性考核指标要具备实施的基本条件，特别是经济、技术可行，而且经过努力可以达到或逐步提高，同时，所设指标与相关部门的工作指标尽可能保持一致，指标的统计、测算可以通过正常的管理渠道认证，从理论和实践上保障指标值的可靠性。

可分解性考核指标的内容能按实施操作的需要进行分解，便于实现各级管理部门的落实。

（二）创建国家环境保护模范城市

（1）背景

1992年联合国环发大会以后，可持续发展的理念，逐步成为当今世界的发展方向。作为政治、经济、人文的集中所在，城市的可持续发展率先得到重视，并开始实施。

"九五"期间，为推进中国城市的可持续发展，组织实施中国国务院批准的《国家环境保护"九五"计划和2010年远景目标》所提出的城市环境保护"要建成若干个经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的示范城市"，国家环境保护局于1997年在全国开展决定创建国家环境保护模范城市活动，许多城市纷纷响应，按照国家环境保护模范城市考核指标要求，积极投入创建工作。这一活动极大地调动了城市党委、政府和社会各方面的积极性，有力地推动了环境保护事业的发展。

为推动特大城市的创模工作，1999年国家环保总局在直辖市中开展了创建国家环境保护模范城区活动。

（2）考核指标

国家环境保护模范城市的标志是社会文明昌盛、经济健康快速发展、生态良性循环、资源合理利用、环境质量良好、城市优美洁净、生活舒适便捷、居民健康长寿。为了客观、公正、科学、全面反映城市的可持续发展能力和竞争力、社会经济发展水平、环境质量和环境保护水平，国家环境保护模范城市考核指标体系分为基本条件和考核指标两大部分，共有27项指标，其中考核指标包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理4个方面。之后，根据实际需要，分别于1998年和20年，进行了相关调整。

目前的中国国家环境保护模范城市考核指标体系，共有三项基本条件，25项指标，充分考虑了中国东西部城市差异，并体现了中国国家环境保护计划的要求。

（3）成果与意义

从1997年至今，已有张家港、大连、深圳等30个城市获得了国家环保模范城市称号，1999年天津市大港区和上海市闵行区获得了国家环保模范城区称号。

目前，创建国家环境保护模范城市活动已引起了越来越多城市政府的重视和关注，正在积极争创国家环境保护模范城市，已达到60多个。

创建国家环境保护模范城市，是缔造中国生产发达、生活富裕、生态良好的城市新文明的开创性实践活动，为社会、经济和环境协调、持续发展奠定了坚实基础。实践证明，创建环保模范城市活动以改善城市环境质量和促进经济发展为出发点，在加快城市经济结构战略性调整，优化城市功能布局，塑造良好的城市形象，扩大对外开放，提高人民群众生活质量等方面起到了积极推动作用，深得城市政府和广大市民群众的拥护，是现阶段中国城市实施可持续发展战略的重要举措和有效途径，它使人们看到了中国城市健康发展的方向，中国城市环境保护工作迈上了一个新台阶。

四、城市环境管理的思路与对策

中国城市环境管理发展的基本思路是：以促进人和自然的协调与和谐为方向，以创造良好的人居环境为中心，立足当前、注重长远，全面改善城市生态环境质量、提升城市可持续发展综合能力。具体对策措施，归纳起来，有以下几条：

（1）城市建设与管理应当实行三个转变

中央已经确定加快城镇化进程作为“”期间的重大发展战略之一，中国正在迎来城市化进程加快的新时期，中国城市建设与管理必须适应社会经济、生态环境和城市化发展的要求，实行三个转变：一要适应市场经济体制改革的要求，对现行的城市建设与管理体制进行改革，使城市经营、建设与管理市场化、法治化、产业化；二要适应城市化加速发展的形势，强调区域的观点、全局的观点，走区域共同发展与城市化相结合的道路；三要适应可持续发展战略的要求，走社会经济与生态环境“双赢”的道路。

（2）培育循环型经济，建立循环型社会

发展知识型经济和循环型经济，是新世纪人类社会的两大趋势。知识型经济强调以智力资源替代物质资源，“软化”经济活动；循环型经济强调物质资源闭环流动充分利用，“绿化”经济活动。培育循环经济应当从企业、产业和社会等3个层面和生产、生活两大领域入手。企业层面要求企业以生态经济效益为准则，组织本企业生产层次上物料和能源的循环利用，达到污染产生量最小化；产业层面要求企业与企业之间形成物质和能源的共生关系，相互利用各自的废弃物，实质是运用循环经济思想组织企业之间的规划布局和生产协作，建设生态工业园区是具体措施之一；社会层面要求在更广阔的社会范围内或在消费过程中和消费过程后组织物质和能源的循环。这3个层面与生产、生活两大领域是相互交叉的，只有这样才能在整个社会范围内形成“自然资源-产品-再生资源”的循环经济环路，逐步建立循环型社会。

（3）构建以环境伦理和道德为基础的生态文化体系

可持续发展就像一场革命，对社会的各个层面都要产生冲击。可持续发展的思想应该贯穿到经济学、社会学、伦理学乃至人们的思想观念、消费观念、生活方式等各个方面，建立以环境伦理和道德为核心的生态文化体系，改变人们的价值观念、思维模式、行为准则，这既符合时代的要求，也将对城市可持续发展产生积极的推动作用。

构建生态文化体系是一个长期的过程，要通过有规模、有力度的宣传教育活动，经过几代人的努力。

(4)改善城市环境，促进可持续发展当前，中国城市环境保护逐步确立了以人为本的指导思想，而且正在发生两个根本性转变：①从工业污染治理转变为工业与生活污染治理并重；②从环境综合整治转变污染治理（减污）与生态补偿（增容）并重。从根本上讲，城市环境保护为了保障城市的可持续发展。

1、科学合理地利用资源城市资源，包括土地、环境、交通、文化等四大类，这是城市发展的"门槛"，城市的发展必须立足于资源的保证。如何科学合理利用这些资源，既能反映城市领导者的能力和决策水平，也是反映一个城市能否可持续发展的基本条件。因此，制定科学规划，合理利用资源，是城市领导者谋划城市发展战略时必须考虑的问题。

2、既要减少污染，又要增加环境容量减少污染要求加强城市污染综合治理。按照社会投入、企业化运行、政府监管的方式，促进城市污染综合治理设施建设。所有城镇都要建设污水集中处理设施，并逐步实现雨水与污水分流。落实污水处理收费政策，建立城市污水处理良性循环机制。所有城镇都要建设垃圾无害化处理设施，改革垃圾收集和处理方式，建立健全垃圾收费政策，促进垃圾和固体废物的减量化、无害化和资源化。2005年城市集中污水处理率将达到45%，50万人口以上的城市和环保重点城市要达到60%，生活垃圾无害化处理率要有较大幅度的提高。增加环境容量要求加强城市生态建设和保护。要把生态建设放到更加突出的位置，走城市建设与生态建设相统一、城市发展与生态环境容量相协调的城市化道路。一要加强城市间及城市周边地区生态建设；二要加强城市绿地建设，各类城市都要因地制宜，合理划定城区范围内的绿化空间，建设公园绿地、环城绿化带、社区居住区绿地、企业绿地和风景林地，围绕城市干线和城市水系等建设绿色走廊，形成点、线、面结合，乔、灌、草互补的绿地系统。2005年城市建成区绿化覆盖率提高到35%，城市人均公共绿地面积增加到8平方米。