行政备案实践调研报告

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为切实解决价格主管部门在工作中遇到的备案困惑，更为进一步在实践中规范行政备案行为，以使行政机关在今后的工作中能够正确理解备案含义、规范备案程序，切实行使好自身的行政职能，区物价局在去年成功举办“行政备案制度法理研讨”的基础上，今年又再次邀请了市、区政府法制办、市高级人民法院、区人民法院、市物价局等单位的法学专家们共同参与讨论“行政备案制度法律适用与实践”的问题，以希在更深的层面上解决备案工作的现实困惑。

一、备案的由来及法律规定

《现代汉语词典》解释：“备案指向主管机关报告事由，存案以备查考。”从法律层面考查，备案涉及到两个主体：当事方和接受登记方。从当事方说，备案就是向有关部门报告，起告知作用；就接受方而言，备案就是保存有关资料，具有公示作用。就现行法律制度对备案问题的规定主要是，年国务院颁布的《法规、规章备案规定》（并于年由国务院修正），年《中华人民共和国立法法》，都有关于备案的规定，但是，上述法律规定的备案主要针对的是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案程序，并不涉及行政管理过程中的备案问题。此外，像《城市房地产管理法》、《中华人民共和国知识产权海关保护条例》等等，虽然以专门法或行政法规的形式确立了备案制度，但是这些“一事一法”的法律条文，并不能指导所有的行政备案行为，因此，在实际的操作中，备案问题还是会给行政机关带来许多困惑和难题。

二、备案的概念、种类与性质

有关备案的概念，学界没有明确的定义，但是关于备案概念的探讨，则众说纷纭，莫衷一是。综观很多种关于备案概念的探讨，备案的概念大致包括两大方面：1、备案是指人民政府各工作部门、下级行政机关或被法律、法规授权的组织做出具体行政行为或行政管理行为后，将有关的信息予以登记，并以书面或电子行政公文等形式上报本级人民政府、上级主管部门或法律、法规授权的组织备查，以便及时发现和纠正错误的内部行政行为。2、备案还包括行政相对人在事后用书面形式向行政机关提供有关信息情况予以登记备查，并间接对相对人产生法律效果的具有行政管理性质的外部行政行为。

就备案的种类来说，大致可分为三种类型：第一种是监督性备案，这种备案主要用于规范性文件的备案，是上级对下级制定的规范性文件合法性的审查备案，这是一种事前备案。下级机关制定的规范性文件如果没有按照规定报上级部门审核备案则属于无效文件。第二种是备查性备案，就是申请人向主管机关报告需要备案的事由、材料，主管机关将其存案以备查。现在，物价部门的备案就多属备查性质的备案。第三种是生效性备案，这种备案行为实际上已经变为审批行为。例如，小区业主委员会的成立必须经房地产部门备案才能成立，也就是说如果某一小区业主委员会若未取得房产管理局的备案证明，那么该业委会是不能正式运作的。这种情形就是典型的生效性备案，此备案行为对当事人的权利、义务是产生了实质影响的。

就备案制度的性质来说大致具有以下几点：1、从我国现有的专门法和行政法规及其他规范性文件关于备案的相关规定可知，备案在多数情况下是不具有审批或许可效力的信息收集型行政管理行为。对备案来说，无论申请方为行政相对人还是需要备案的行政机关，接受备案方均为行政机关或法律、法规授权的组织。依据备案程序，行政机关往往就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定，行政相对人只需要按备案要求提供信息或资料即可。可见，备案不具有创设权利的审批或许可性质，而是具有信息披露功能的行政管理行为，目的是方便行政机关的管理、监督和服务。2、备案可以是一个独立的内部行政行为，如干部任用登记备案制，也可以是履行社会管理职责的行政管理行为，如行政相对人申请注册商标使用合同备案等。至于备案是否是可诉的具体行政行为，在理论和实务界还难以界定清楚，目前主要是以行政法上规定的具体行政行为的特征来判断其性质。主要是看该备案行为有没有给行政相对人的权利、义务产生实质影响，以及该备案行为是否具备确定力、执行力等特征。因此，不对当事方权利、义务产生实质影响的备案就不具有法律概念的特征，当然也就不具有可诉性。比如合同备案行为，多数情况下并不具有鲜明的行政行为特征，这种情况下一般不将其当作独立的具体行政行为来看待。另外，法律、法规、规范性文件在设立备案主体的同时，其实也设立了该主体的义务。按照义务的性质区分，可将其分为约束性义务和非约束性义务。带有约束性的义务，会产生相应的法律后果；而非约束性义务一般不会引起法律后果。那么，就备案行为来说，该行为有没有给行政相对人产生一定的法律后果也是判断其是否具有可诉性的依据之一。

通过对备案制度的产生、内涵、种类、性质的分析，我们不难看出，现行的法律法规对备案的规定较为原则化，其种类、性质等方面的属性还存在许多模糊之处，理论上的不清晰，必然会导致实际操作中的诸多困境。

三、行政备案的现实困境

“备案”是多数行政机关都具有的行政职能，随着法治建设的推进，国家将原本属于审批、许可范畴的事项划归到备案当中，通过备案程序缩短了行政机关和相对人之间悬殊的社会地位，也体现了政府管理方式的转变，说明政府的管理正向着柔性化的方向发展，这样的转变符合有限政府的法治理念，因此，行政备案制度的存在是具有合理性的。

但由于法律、法规并没有对备案作出一个明确的具有操作性的规定，这就导致行政机关在工作中无所适从。在实际操作中，若备案当事方为行政机关，则备案是一个内部行政行为，只具有监督备查作用；若当事方为行政相对人，则对接受备案登记方来说，尽管备案不是行政审批行为，但在性质上它已经演化为了行政管理行为，因而备案的结果可能会直接或间接影响相对人的权利和义务。这种情况备案是否纳入行政诉讼的受案范围，仍值得探讨。物价部门由于工作内容与百姓生活息息相关，其备案问题就更受到广泛的关注。

随着市场经济的发展，原本计划经济体制下政府定价的商品和服务，如今多数已成为市场定价或政府指导价。对于市场定价的商品价格或服务收费，现已基本放开，无须物价部门过多审批。问题关键就在于政府指导价的商品和服务，因为所谓政府指导价，是指政府只是给出某类商品或某种服务的一个价格幅度，由商家或者是交易的双方根据市场情况，在给出的幅度内自行制定价格。其实，从本质上说，政府指导价的商品或服务其价格还是由市场决定的，只不过出于对消费者权益的考虑政府才给出了一个指导的限度。应该说，交易的双方只要在指导限度内制定的价格都是合法有效的，但仍然是考虑到要保护交易中弱势的一方，法规、政策又规定，诸如，物业收费合同则必须到物价部门备案，从法律属性上看，这种备案属于事后备案的范畴，并不影响物业服务收费标准本身的生效，它所起到的只是登记、备查的作用，是一种不具有约束力的备案。

然而，有些行政相对人，并不清楚备案的性质、种类，他们为了维护自身利益往往会将物价部门的备案结论效力扩大化，将备案行为演化为审批行为，将此作为收费合理的重要依据。如此以来，就将出具备案结论的物价部门置于一种尴尬的境地，因为如果其中一方当事人起诉物价部门，就现在的司法实践来看，法院在多数情况下都会受理，这样物价部门就因为简单的备案结论而将自己卷入了司法程序之中，这也是价格主管部门乃至其他行政机关所最为困惑的问题所在。

四、解决备案困惑的法理梳理

就备案问题来看，要想解决该制度在现实中操作难的问题，就目前看来，不论是法律、政策还是规范性文件都没有“放之四海而皆准”的操作程序。因此，行政机关要想缓解在工作中遇到的备案矛盾，就只能“具体情况，具体分析”，具体到物价部门来说，主要可以从以下几个方面去解决：

（一）明确备案行为是法定化职责

首先，必须清楚，备案行为如果是法律、法规、规章规定的，那么备案就是物价部门的法定职责，如果物价部门没有承担起备案职责，没有给予行政相对人作出备案行为的话，那么在这种情况下，物价部门就是行政不作为，物价部门当然要承担由不作为所引发的法律后果。

（二）具体分析个案中备案行为的法律效力

关于备案我们应当从备案本身的法理解释，具体立法的立法含义，以及行政机关在具体执法当中的认识等角度去综合分析在案件当中备案的效力。比如，如果这个备案是事前备案，而且如果行政相对人不备案，将会使之前的原因行为无效，那么这种备案就是带有审批性质的，这样的备案行为就是一种具有法律效力的具体行政行为，是具有可诉性的。带有审批性的事前备案，因为对相对人或者第三人的权利、义务产生了影响，因此，它就是一种具有可诉性的具体行政行为。

（三）根据不同层面的备案区分不同的法律责任

由于“备案”在文字上、法条中都有很丰富的含义，不同的法律条文也赋予了它不同的约束力、法律效力、法律责任。因此，必须在不同的层面上分析备案的法律责任。1、法律、行政法规、规章规定的强制性的备案，那么这种备案往往是一种能够产生法律效力的生前备案，这种备案是会引发法律责任的。2、备查性的备案，是一种较为弱势的备案行为，这种备案要依据对当事人权利、义务的影响以及立法目的等方面去具体分析，目前争议较大的就是此类备案行为。如果只是单纯的监督、管理，比如物价部门对物业收费的合同备案，物价部门对这类就没有审查权，按照相关规定，仅仅是合同备案，那么这就是一种明显的备查行为，此时，物价部门没有审查权，就当然没有审批责任。

总之，行政机关行为的效力不是机关自己定的，而是要以法律规定的内容为基础。行政机关在履行备案职责时，也必须有明示的、完整的、公示的行政行为，这样才能保证备案行为的严肃性。

五、解决备案困惑的现实路径

针对现实中的备案问题，建议物价部门采用出具备案告知书的方式，以此避免行政相对人的扩大使用。

具体包括：1、在备案之前向当事人提供备案告知书，内容包括：（1）当事人申请备案时必须提供全面的书面材料，并且承诺所交材料必须真实有效，如果当事人提供的材料虚假、不全面，那么由此所引发的法律后果由当事人自行承担。（2）备案告知书中还应注明备案期限，若超过期限，当事人应重新备案。当事人未重新备案的，由此所引发的法律后果由当事人自行承担。（3）告知书中还应说明备案章只为备案所用，不做他用。此章代表的只是物价部门的备案行为，不表示任何其他效力。

2、建议物价部门制作专门的针对各种备案事项的备案专用章。比如，针对小区物业服务收费合同备案，就制作专门的物业收费合同备案专用章；针对社会力量办学机构的教育收费标准，就制作专门的教育收费备案专用章，如此，能更好地区分各类备案的具体作用和效力，也能较为有效地避免行政相对人随意衍生物价部门的备案行为。

3、在加盖备案专用章的同时，还可以附加收讫文件，说明当事人所提交的材料，行政机关已经收到，而且备案也只是说明对行政相对人所要求的备案事由，行政机关已获悉，备案只是起到监督、备查的作用。

以上是对行政机关特别是物价部门在备案过程中具体程序的几点可行性建议，行政单位可以结合自身工作特点和备案内容，再研讨具体的操作步骤。总之，备案制度是政府转变管理方式，实现柔性管理的一个重要途径，虽然该项制度在目前还不是很完备，但随着法治化建设的推进，备案一定会逐步健全和完善起来。